ECLI:NL:RBOBR:2022:4999

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 21/2618

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 november 2022 in de zaak tussen

[eiser] , uit [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: mr. W. Koster),

het dagelijks bestuur van het waterschap Aa en Maas (het dagelijks bestuur)

(gemachtigde: K. van Houten).

Inleiding

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser dat gaat over het besluit van het dagelijks bestuur van 17 september 2020 om eiser een maatwerkvoorschrift op te leggen in de vorm van de verplichting om uiterlijk op 1 december 2020 een heg, overige beplanting, dakpannen en boomkonten die zijn gelegen op het perceel [sectienummer] , te verwijderen en verwijderd te houden uit de beschermingszone van de Aa (het maatwerkvoorschrift).

Met het bestreden besluit van 21 september 2021 op het bezwaar van eiser (het bestreden besluit) is verweerder bij het maatwerkvoorschrift gebleven.

Het dagelijks bestuur heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 9 augustus 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder.

Na de zitting is van eiser de schriftelijke reactie ontvangen dat het niet is gelukt om tot een voor alle partijen aanvaardbare oplossing te komen.
Beoordeling door de rechtbank

De rechtbank beoordeelt of het dagelijks bestuur in het bestreden besluit terecht bij het maatwerkvoorschrift is gebleven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden die eiseres heeft aangevoerd.

De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren. Deze beslissing staat aan het einde van deze uitspraak onder het kopje “Beslissing”.
Leeswijzer

Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft. Daarbij zal zij eerst ingaan op de ligging van het perceel en de obstakels, de regels die voor dit beroep van belang zijn (relevante regels) en de afbakening van het geschil. Vervolgens zal de rechtbank aan de hand van de beroepsgronden van eiser weergeven hoe zij tot haar oordeel komt. Daarna volgt de beslissing op het beroep.
Ligging perceel en obstakels

De heg, overige beplanting, een stapel dakpannen en boomkonten (door het dagelijks bestuur obstakels genoemd) bevinden zich op het perceel van eiser, aan de [adres] in [woonplaats] . Dit perceel grenst aan de oostkant met de Aa. Niet in geschil is dat de obstakels zijn gelegen in de huidige beschermingszone van de Aa.
Relevante regels

Artikel 3.1 van de Keur Waterschap Aa en Maas 2015 (de Keur) en artikel 2, derde lid, van de Algemene regel Overgangsbepaling obstakels langs waterlopen (de Overgangsregeling) zijn van belang voor de beoordeling van dit maatwerkvoorschrift. Deze artikelen staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Op grond van artikel 3.1 van de Keur is het verboden om zonder vergunning vaste substanties of voorwerpen in stand te houden in beschermingszones van een oppervlaktewaterlichaam. Op grond van artikel 2, derde lid, van de Overgangsregeling geldt het verbod in artikel 3.1 van de Keur niet voor obstakels die voor 1 januari 2010 zijn aangebracht en waarop het overgangsrecht van de Keur van toepassing is, totdat bij maatwerkvoorschrift de einddatum van deze overgangsregeling wordt vastgesteld.

Bij het maatwerkvoorschrift is bepaald dat de tijdelijke vrijstelling die volgt uit artikel 2, derde lid, van de Overgangsregeling, eindigt op 1 december 2020. Daarmee herleeft het verbod dat in artikel 3.1 van de Keur is opgenomen. Bij het maatwerkvoorschrift is verder bepaald welke beplanting, begroeiing en voorwerpen binnen de beschermingszone moeten worden verwijderd. Dat zijn de bij nummer 9 genoemde obstakels.
Afbakening geschil

Eiser en het dagelijks bestuur hebben tijdens de procedure gediscussieerd over de juridische status en betekenis van het maatwerkvoorschrift voor handhavend optreden.
De rechtbank stelt deze hierna vast.

Het maatwerkvoorschrift is geen gedoogbeslissing, maar legt eiser de verplichting op om de obstakels uit eigen beweging te verwijderen. Deze verplichting is gebaseerd op artikel 3.1 van de Keur, zodat ook de verbindendheid van dat artikel bij dit beroep aan de orde kan worden gesteld. Het maatwerkvoorschrift bepaalt verder welke obstakels wel, en welke niet moeten worden verwijderd. Die keuze is niet meer aan de orde bij een besluit om met handhavend optreden de verwijdering van die obstakels af te dwingen. Als het dagelijks bestuur handhavend wil optreden, zal het in beginsel moeten uitgaan van de obstakels die in het maatwerkvoorschrift zijn aangewezen.

14. Eiser en het dagelijks bestuur verschillen verder van mening over de vraag of de obstakels in het verleden legaal zijn aangeplant of aangebracht. De vraag is of partijen nu nog in staat zijn dat aan te tonen, los van de vraag wie van hen dat zou moeten doen. De rechtbank kan ook zonder de beantwoording van deze vraag op het beroep beslissen. Zij laat daarom de beantwoording van deze vraag in het midden en gaat hierna bij de bespreking van de beroepsgronden uit van het meest verstrekkende standpunt. Dat is het standpunt van eiser en houdt in dat de obstakels in het verleden legaal zijn aangeplant of aangebracht en later in de beschermingszone van de Aa zijn komen te liggen.
Bespreking beroepsgronden

14. Eiser betoogt dat het maatwerkvoorschrift niet in stand kan blijven, omdat het voorschrift evident niet kan worden gehandhaafd. Volgens eiser moet het in artikel 3.1 van de Keur opgenomen verbod om twee redenen buiten toepassing worden gelaten. De eerste reden die eiser aanvoert, is dat de obstakels nog niet in de beschermingszone lagen toen zij werden geplaatst of aangeplant. De beschermingszone was toen nog maar 1 meter, in plaats van 5 meter breed. Hij vindt het daarom in strijd met de rechtszekerheid dat het verbod in de Keur op hem van toepassing is. Volgens eiser kan hem alleen worden verplicht de obstakels te verwijderen, als bij de plaatsing daarvan duidelijk was dat de instandhouding van de obstakels in de toekomst illegaal zou worden. Eiser doet hiervoor een beroep op de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) over de uitleg van artikel 2.3a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

14. Voor zover eiser stelt dat het in strijd met de rechtszekerheid is om activiteiten die legaal zijn begonnen, alsnog onder de reikwijdte van een verbodsbepaling te brengen, slaagt het betoog niet. Het rechtszekerheidsbeginsel strekt niet zover dat de overheid bestaande regels in geen enkel geval ten nadele van de burger kan wijzigen. Dat geldt ook als het aanbrengen of aanplanten van de obstakels destijds legaal was en toen nog niet duidelijk was dat het in standhouden ervan in de toekomst niet meer zou zijn toegestaan.

14. Het beroep dat eiser doet op de door hem aangehaalde rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 17 maart 2010^[1], baat hem niet. Aan die rechtspraak kan, anders dan eiser veronderstelt, namelijk niet worden ontleend dat een verbodsbepaling alleen aan een overtreder kan worden tegengeworpen als bij aanvang van de activiteit concrete aanwijzingen bestonden dat de activiteit in de toekomst illegaal zou worden. In die rechtspraak staat, voor zover nu van belang, dat het verbod om illegale bouwwerken in stand te houden alleen aan de rechtsopvolger kan worden tegengeworpen, als die bij rechtsopvolging concrete aanwijzingen had dat de bouwwerken door een ander illegaal waren gebouwd. Het betoog slaagt in zoverre niet.

18. De tweede reden die eiser aanvoert voor zijn betoog dat het verbod in artikel 3.1 van de Keur buiten toepassing moet blijven, is dat de schade door de Overgangsregeling of door compenserende maatregelen niet wordt beperkt en dat ook niet is voorzien in compensatie van de geleden schade. Eiser vindt dat in strijd met het proportionaliteitsvereiste, zoals dat volgt uit artikel 1 van het Eerste Protocol (EP) bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

18. Voor zover eiser stelt dat ten onrechte niet is voorzien in een compensatieregeling, is dat niet juist. Artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet bevat een algemene grondslag om op verzoek van een benadeelde een vergoeding (nadeelcompensatie) toe te kennen voor geleden of te lijden schade die het gevolg is van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer, voor zover de schade redelijkerwijs niet ten laste van de benadeelde behoort te blijven. De rechtbank begrijpt het betoog van eiser zo dat al bij de vaststelling van de Keur of het maatwerkvoorschrift in een - volledige - compensatie van de door eiser te lijden schade moet zijn voorzien.

18. Zoals eiser in het beroepschrift zelf ook weergeeft, moet de verplichting om de obstakels te verwijderen worden beschouwd als regulering van de eigendom in de zin van artikel 1 EP bij het EVRM. Bij regulering van eigendom bestaat niet altijd een recht op compensatie. Dat is, zoals eiser ook naar voren heeft gebracht, afhankelijk van de beantwoording van de vraag of een redelijk of billijk evenwicht (“fair balance”) is gevonden tussen de inbreuk die de regulering op het eigendomsrecht maakt, het algemeen belang dat met de inbreuk is gemoeid en eventuele flankerende of verzachtende maatregelen die zijn getroffen, zie het arrest van de Hoge Raad van 16 december 2016^[2], waarnaar eiser heeft verwezen.

21. Naar het oordeel van de rechtbank behoefde de Keur of het maatwerkvoorschrift niet te voorzien in een vergoeding van de eventueel door eiser te lijden schade. De rechtbank kan zich voorstellen dat eiser de verplichte verwijdering van de obstakels als een ingrijpende inbreuk op zijn eigendomsrechten ervaart. In het licht van artikel 1 EP bij het EVRM gaat het echter om een relatief beperkte inbreuk op zijn eigendom. Het gaat namelijk om het verplaatsen van dakpannen en de verwijdering van heg, beplanting en boomkonten aan de rand van het perceel dat zijn perceel scheidt van de Aa. Gebruik van de rest van het perceel blijft zonder meer mogelijk. Verder is voor de rechtbank van belang dat het algemeen belang is gelegen in een efficiënt en veilig onderhoud. Ook vindt de rechtbank van belang dat met de Overgangsregeling is voorzien in een uitgestelde werking van het verbod, terwijl bij het maatwerkvoorschrift bomen waaraan eiser emotionele waarde hecht buiten de verwijderingsplicht zijn gehouden.

21. Voor zover eiser een beroep doet op het hiervoor weergegeven arrest van de Hoge Raad baat hem dat niet, alleen al omdat het arrest gaat over de introductie van een algeheel verbod (Wet verbod pelsdierhouderij, Stb. 2013, 11). Het verbod in de Keur sluit echter instandhouding van bestaande obstakels in de beschermingszone niet uit (relatief verbod). De rechtbank komt tot de conclusie dat het eerste betoog van eiser niet slaagt.

21. Eiser betoogt vervolgens dat de belangenafweging door het dagelijks bestuur voor hem onevenredig nadelig uitpakt. Hij vindt dat de financiële gevolgen voor hem onvoldoende door het dagelijks bestuur zijn meegewogen. Volgens eiser is in het verleden gebleken dat het onderhoud op een smalle strook kan worden uitgevoerd en is onduidelijk waarom het onderhoud niet op die manier kan worden voortgezet. Ook vindt eiser dat het dagelijks bestuur in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel, omdat in de directe omgeving van het perceel van eiser diverse percelen zijn gelegen waar geen onderhoudsstrook van 3 meter aanwezig is.

21. De rechtbank is van oordeel dat het dagelijks bestuur het gelijkheidsbeginsel niet heeft geschonden. De gevallen die eiser noemt, zijn niet gelijk aan of gelijk te stellen met dat van eiser. Dit oordeel licht zij als volgt toe. Op het terrein van het kasteel Eyckendonk staan twee rijen monumentale eiken die een beschermde status hebben. Aan de Brugstraat te Beek en Donk zijn afspraken gemaakt over het uitdunnen van bomen en begroeiing, terwijl aan de andere kant van de Aa kapitaalintensieve objecten staan die buiten de verwijderingsplicht worden gehouden. De bomenrij op 250 meter noordelijk van het perceel van eiser betreft populieren. De gemeente, eigenaar van de populieren, heeft toegezegd de populieren binnen 4 jaar te kappen. In een ander geval dat eiser noemt (Brugstraat te Erp) is het hekwerk dat het sportterrein omheint, verplaatst, zodat daar vanaf het talud onderhoud kan worden uitgevoerd. Op andere plekken staan de huizen te dicht bij de kant, zodat het onderhoud niet vanaf de onderhoudsstrook kan worden uitgevoerd.

21. Verder is de rechtbank van oordeel dat het maatwerkvoorschrift voor eiser geen onevenredige gevolgen heeft in verhouding tot de daarmee gediende belangen. Het belang van het dagelijks bestuur is om het onderhoud aan de Aa veilig en doelmatig uit te voeren. Op smalle stroken is onderhoud met machines gevaarlijker en tijdrovender, aldus het dagelijks bestuur. Op plaatsen waar helemaal geen ruimte is, is het onderhoud nog tijdrovender, omdat het vanaf het water moet worden uitgevoerd. Het feit dat niet overal langs de Aa de strook breed genoeg is en dat het onderhoud bij eiser in het verleden op een smalle strook is uitgevoerd, neemt niet weg dat elk deel waar een bredere onderhoudsstrook kan worden gerealiseerd, bijdraagt aan de doelstelling van veiliger en doelmatiger onderhoud, zo begrijpt de rechtbank het standpunt van het dagelijks bestuur. Daarbij heeft het dagelijks bestuur in aanmerking kunnen nemen dat het over een lengte van 2.800 kilometer onderhoud moet plegen. Daar staat tegenover dat de verwijdering van de obstakels voor eiser natuurlijk nadelige (financiële) gevolgen heeft, omdat de obstakels moeten worden verwijderd. De verwijdering van beplanting en begroeiing leidt er ook toe dat een schuurtje niet kan blijven staan. Deze gevolgen zijn naar het oordeel van de rechtbank echter beperkt, zowel op zichzelf beschouwd als in verhouding tot het belang van het waterschap bij verwijdering van de obstakels. Bij haar oordeel neemt de rechtbank verder in aanmerking dat het dagelijks bestuur bij het maatwerkvoorschrift alleen de obstakels heeft betrokken die noodzakelijk zijn voor een efficiënt en veilig onderhoud, door een breedte van 3 meter aan te houden in plaats van de 5 meter die de beschermingszone breed is. Ook heeft het dagelijks bestuur bomen die voor eiser een emotionele waarde hebben buiten het maatwerkvoorschrift gehouden. Daardoor zijn voor eiser de gevolgen van de verwijderingsplicht door het dagelijks bestuur beperkt. Wat de heg betreft, heeft het dagelijks bestuur in het verweerschrift en tijdens de zitting gemotiveerd uiteengezet dat het bij het voornemen om het maatwerkvoorschrift op te leggen, ten onrechte het aanbod heeft gedaan om de heg te laten staan, op voorwaarde dat de heg wordt gesnoeid. De heg staat bij nader inzien in de weg om het onderhoud uit te voeren, aldus het dagelijks bestuur.
De rechtbank kan het dagelijks bestuur hierin volgen. Het tweede betoog van eiser slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

26. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat eiser geen gelijk krijgt en hij verplicht is om de heg, overige beplanting, een stapel dakpannen en boomkonten uit eigen beweging te verwijderen. Als hij dat niet doet, kan het dagelijks bestuur de verwijdering daarvan afdwingen door handhavend daartegen op te treden.

26. Eiseres krijgt de proceskosten niet vergoed omdat het beroep ongegrond is
.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.W. Huijben, rechter, in aanwezigheid van mr. J.F.M. Emons, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
11 november 2022.

griffier

rechter

Een kopie van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hoger beroepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hoger beroepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Deze datum is direct hierboven met een stempel weergegeven
.Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

BijlageKeur Waterschap Aa en Maas 2015 (de Keur)- Artikel 3.1, eerste lid, van de Keur

“Het is het verboden zonder vergunning gebruik te maken van een oppervlaktewaterlichaam of bijbehorende beschermingszones of ondersteunende kunstwerken door daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder handelingen te verrichten, werken te behouden of vaste substanties of voorwerpen te laten staan, liggen of drijven.”

Algemene regel Overgangsbepaling obstakels langs waterlopen (Overgangsregeling)

- Artikel 2, derde lid, van de Overgangsregeling

“Het dagelijks bestuur stelt, voor zover obstakels, anders dan een in goede staat verkerend, kapitaalintensief bouwwerk als bedoeld in artikel 1, in de beschermingszone van een oppervlaktewaterlichaam rechtmatig is aangebracht voor 1 januari 2010 op grond van een verleende vergunning c.q. ontheffing of op grond van het overgangsrecht, zoals bedoeld in artikel 5.1 van de Keur, bij maatwerkvoorschrift de einddatum vast van de rechtmatigheid van het obstakel, waarna deze verwijderd moet worden uit de beschermingszone.”