ECLI:NL:RBOBR:2022:1651

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 20/3662

uitspraak van de meervoudige kamer van 22 april 2022 in de zaak tussen

[eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres

(gemachtigden: [naam] , [naam] en [naam] )

het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, verweerder.

(gemachtigde: mr. A. Speekenbrink).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam], te [vestigingsplaats] , vergunninghoudster.

Procesverloop

Bij besluit van 12 november 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan vergunninghoudster een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) verleend voor het uitbreiden/wijzigen van een veehouderij aan de [adres] te [vestigingsplaats] .

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De zaak is behandeld op de zitting van 15 februari 2022. Namens eiseres zijn de gemachtigden verschenen. Namens verweerder is de gemachtigde verschenen. Namens vergunninghoudster zijn [naam] en [naam] verschenen.

Overwegingen

1. Dit is een zaak over emissiearme stalsystemen bij melkrundveehouderijen. De vergunning wordt verleend met behulp van intern salderen. De rechtbank behandelt de zaak in de lijn van haar uitspraken van 21 januari 2022^[1]en 8 april jongstleden^[2]. Er kon in dit geval gebruik worden gemaakt van intern salderen en ondanks het hanteren van de verkeerde emissiefactor is geen sprake van een toename van ammoniakemissie. Daarom is er ook geen natuurvergunning nodig. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien en de vergunning voor het gevraagde project te weigeren.

2 De rechtbank gaat uit van de volgende feiten
.

 Vergunninghoudster exploiteert een melkveehouderij aan de [adres] te [vestigingsplaats] , gelegen in de nabijheid van verschillende Natura 2000-gebieden, waaronder “Kampina & Oisterwijkse Vennen” (op 3,5 km afstand), “Kempenland-West” (op 1,2 km afstand), “Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen” (op 8,9 km afstand) en Regte Heide & Riels Laag” (op 8,8 km afstand).

 Vergunninghoudster heeft het bedrijf overgenomen. Voor deze melkveehouderij was op 15 juli 1981 een Hinderwetvergunning verleend.

 Het bedrijf bestaat uit twee gebouwen, een rundveestal (stal 2) en een machineberging. Op 5 augustus 2014 heeft vergunninghoudster voor het houden van rundvee in stal 2 een melding gedaan op basis van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm) voor het houden van 192 melkkoeien en kalfkoeien ouder dan 2 jaar en 30 stuks vrouwelijk jongvee.

 Op 11 augustus 2016 heeft verweerder aan vergunninghoudster een vergunning verleend op basis van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning). Deze vergunning is verleend voor het uitbreiden/wijzigen van de melkveehouderij van vergunninghoudster. Het aangevraagde en vergunde project ziet op het houden van 74 melk- en kalfkoeien ouder dan twee jaar in de machineberging (in dat besluit stal 1 genoemd) en 230 dieren in ligboxenstal 2. In de Nbw-vergunning zijn beide stallen voorzien van huisvestingssysteem A1.18 (BWL 2012.04.V3). Dit project zou leiden tot een toename van stikstofdepositie op nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Om de Nbw-vergunning te kunnen verlenen is extern gesaldeerd met drie andere melkrundveehouderijen.

 Op 10 mei 2019 heeft vergunninghoudster een Wnb-vergunning aangevraagd. De aanvraag is onder meer op 31 maart 2020 aangevuld. Dit project ziet op het verlagen van het aantal stuks melkkoeien in stal 1 tot 30 stuks met toepassing van emissiearm systeem A1.13 (BWL 2010.34.V5) en het houden van 138 stuks vrouwelijk jongvee tot twee jaar in stal 1. In stal 2 worden 200 stuks melkkoeien gehouden met toepassing van huisvestingssysteem BWL 2012.04 (A1.18) en 30 stuks vrouwelijk jongvee tot 2 jaar. Er worden in de nieuwe situatie 74 melkkoeien minder gehouden en 168 stuks jongvee extra.

3. In het bestreden besluit is berekend dat, ondanks de toename van het totale aantal dieren, sprake is van een geringe afname van stikstofemissie en ammoniakemissie ten opzichte van de referentiesituatie en daardoor een gering afnemende of gelijkblijvende stikstofdepositie op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden.

4. Eiseres heeft de beroepsgrond dat in de AERIUS-berekening gebruik is gemaakt van de verkeerde code in de Regeling ammoniak en veehouderij ingetrokken.

5.1

Eisers vragen zich af of verweerder de grondslag van de aanvraag heeft verlaten door meer koeien te vergunnen dan is aangevraagd op 10 mei 2019.

5.2

De rechtbank stelt vast dat het meerdere aantal koeien is aangevraagd in de aanvulling van de aanvraag op 31 maart 2020.

6.1

Volgens eiseres is de Nbw-vergunning uit 2016 nooit in werking getreden, omdat vergunninghoudster voor dit project geen omgevingsvergunning (milieu) heeft. Eiseres vindt verder dat de Nbw-vergunning uit 2016 niet als referentiesituatie kan worden gehanteerd, omdat deze niet feitelijk is gerealiseerd en voor de realisatie een omgevingsvergunning nodig is.

6.2

Volgens verweerder kan op basis van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) (de uitspraak van 14 juli 2021^[3]) een onherroepelijke Nbw-vergunning als referentiesituatie worden gebruikt, ongeacht of voor dit project ook een benodigde omgevingsvergunning is verleend.

6.3

Vergunninghoudster heeft ter zitting erkend dat stal 1 nooit is gerealiseerd en dat het betreffende gebouw nog steeds in gebruik is als machineberging. In de uitspraak van
13 november 2013^[4]geeft de Afdeling het beoordelingskader voor de bepaling van de referentiesituatie. De vergunde situatie op de referentiedatum kan worden ontleend aan hetgeen is vergund krachtens de Wet milieubeheer of is vergund krachtens de daaraan voorafgaande Hinderwet. Indien na de referentiedatum een vergunning is verleend voor een activiteit die minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde situatie en voor de exploitatie niet eerder een vergunning op grond van de
Nbw 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend, zoals in dit geval, maakt de op de referentiedatum vergunde situatie slechts voor een deel onderdeel uit van de aangevraagde situatie. Dit betekent dat bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie een vergelijking moet worden gemaakt tussen de stikstofdepositie als gevolg van de voorgenomen activiteit en de stikstofdepositie in de vergunde situatie met de laagst toegestane ammoniakemissie in de periode vanaf de referentiedatum tot de datum van het nemen van het bestreden besluit. De vergunde situatie met de laagste ammoniakemissie heeft als uitgangspunt te gelden, nu slechts dat deel van de vergunning als voortzetting van het project kan worden aangemerkt.

6.4

In rechtsoverweging 5.9 van haar uitspraak van 21 januari 2022^[5]geeft deze rechtbank een beoordelingskader voor het gebruik van de referentiesituatie in relatie tot
artikel 6, tweede lid van de Habitatrichtlijn.

1. Als onderdelen of activiteiten in de referentiesituatie zijn gerealiseerd of worden uitgevoerd, kan er gewoon mee worden gesaldeerd. Dit geldt ook voor onderdelen of activiteiten die zijn vergund in een PAS-vergunning (een vergunning die is verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling van het PAS). De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de gevolgen van de gerealiseerde onderdelen en uitgevoerde activiteiten al optraden (of optreden). Dit mag ook, omdat de PAS-vergunning formele rechtskracht heeft en dat volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019. Er mag mee worden gesaldeerd, gelet op de vaste rechtspraak van de Afdeling over intern salderen.

2. Als de activiteiten niet of niet meer worden uitgevoerd maar kunnen worden gestart respectievelijk hervat zonder nieuwe omgevingsvergunning of natuurvergunning kan hiermee gewoon worden gesaldeerd. Hetzelfde geldt voor onderdelen die niet zijn gerealiseerd maar die zonder nieuwe omgevingsvergunning of natuurvergunning alsnog kunnen worden gerealiseerd. Dit heeft de rechtbank overwogen in de uitspraak van
8 december 20219 over de Amercentrale. Er is dan geen verschil met de situatie onder 1.

3. Als onderdelen niet zijn gerealiseerd of activiteiten niet of niet meer worden uitgevoerd en er een nieuwe omgevingsvergunning of natuurvergunning noodzakelijk is om deze alsnog te realiseren of te hervatten, dan kan slechts met deze onderdelen of activiteiten worden gesaldeerd, als de gevolgen van deze onderdelen of activiteiten eerder passend zijn beoordeeld als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Dat vloeit voort uit de vaste rechtspraak van de Afdeling over intern salderen.

4. Als deze (niet gerealiseerde) onderdelen of (niet uitgevoerde) activiteiten niet eerder passend zijn beoordeeld, omdat er niet eerder een natuurvergunning is verleend of als de onderdelen of activiteiten zijn vergund in een PAS-vergunning, dan kan er volgens de rechtbank slechts mee worden gesaldeerd indien verweerder voldoende onderbouwt dat dit niet leidt tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van deze richtlijn, met name de daarmee nagestreefde instandhoudingsdoelstellingen.

6.5

De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de Nbw-vergunning uit 2016 niet in werking is getreden. De Nbw-vergunning is verleend, bekendgemaakt en onherroepelijk. Dat voor dit project niet tevens een omgevingsvergunning is verleend, maakt dat niet anders. Er was geen koppeling tussen de Nbw en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) op basis waarvan een natuurvergunning pas in werking trad na verlening van de omgevingsvergunning. Die koppeling is er ook niet onder het regime van de Wnb.

6.6

De vervolgvraag is of de Nbw-vergunning uit 2016 als referentiesituatie kan worden gebruikt omdat het hierin vergunde project niet feitelijk is gerealiseerd. Er is een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (als bedoeld in artikel 2.2a, eerste lid onder i, van het Besluit Omgevingsrecht in combinatie met artikel 2, eerste lid onder i, van de Wabo) nodig om het in 2016 vergunde traject te realiseren. Uit stap 3 van het hierboven gegeven beoordelingskader vloeit voort dat de Nbw-vergunning uit 2016 alleen kan worden gebruikt als de gevolgen van het hierin vergunde, maar niet gerealiseerde project passend zijn beoordeeld. In dit geval is in de Nbw-vergunning uit 2016 gebruik gemaakt van extern salderen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 november 2013^[6]) kan saldering in de vorm van intrekking van een milieuvergunning ten behoeve van de verlening van een Nbw-vergunning voor de oprichting of uitbreiding van een agrarisch bedrijf onder voorwaarden worden betrokken als maatregel in een passende beoordeling. Deze zogenoemde externe saldering is slechts mogelijk als er een directe samenhang bestaat tussen de intrekking van de milieuvergunning en de verlening van de Nbw-vergunning. Omdat de Nbw-vergunning uit 2016 onherroepelijk is, moet het ervoor worden gehouden dat deze externe saldering in de Nbw-vergunning uit 2016 correct heeft plaatsgevonden. In het midden kan blijven of is gesaldeerd met milieuvergunningen (of toestemmingen) van andere bedrijven waarbij nooit een passende beoordeling heeft plaatsgevonden omdat deze milieuvergunningen zijn verleend voor de referentiedatum.

6.7

De rechtbank concludeert dat de Nbw-vergunning uit 2016 kan worden gebruikt als referentiesituatie. In deze situatie is sprake van een ammoniakemissie van 592 kg/j voor stal 1 en 1.840 kg/j voor stal 2.

7.1

Eiseres voert aan dat in de Nbw-vergunning uit 2016 geen vergunning is verleend voor de stikstofemissie van voertuigbewegingen voor het bedrijf.

7.2

Volgens verweerder is in de natuurvergunning in 2016 het totale project vergund, inclusief de bronnen die daarvoor nodig zijn en die leiden tot een NOx-emissie. Verweerder wijst op de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2020^[7].

7.3

De Afdeling heeft in de uitspraak van 18 november 2020^[8]overwogen dat in een natuurvergunning voor een project alle gevolgen moeten worden beoordeeld, ook de transportbewegingen die inherent zijn aan de exploitatie van dat project (een veehouderij). Daarbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan verkeersbewegingen van tractoren en het aan- en afvoerverkeer van vee. Het uitvoeren van die verkeersbewegingen is noodzakelijk voor een veehouderij en is een gevolg van dat project.

7.4

De rechtbank is van oordeel dat in de AERIUS Calculator de stikstofemissie vanwege de verkeersbewegingen in de referentiesituatie mogen worden betrokken, omdat die verkeersbewegingen horen bij het in 2016 vergunde project. Eiseres heeft de inhoudelijke berekening niet bestreden.

8.1

Volgens eiseres is niet zeker dat in de thans vergunde situatie geen sprake is van een afname van stikstofdepositie. Verweerder heeft ten onrechte volstaan met een verwijzing naar de emissiefactoren in de Rav, in het bijzonder de emissiefactor voor het emissiearme stalsysteem. De feitelijke ammoniakemissie zal afhangen van een groot aantal factoren waaronder temperatuur, voersamenstelling en verschil in beweidingsduur. Ter zitting heeft eiseres aangegeven dat haar twijfel uitsluitend ziet op huisvestingssysteem BWL 2010.34.V8 (A 1.13) en niet op het houden van 304 melkkoeien in systeem BWL 2012.04 (A.1.18).

8.2

Verweerder is, op basis van de Rav, uitgegaan van een emissiefactor 6 bij huisvestingssysteem BWL 2010.34.V8 (A 1.13). Verweerder geeft aan dat in de aangevraagde situatie voor melkkoeien een correctie (van 5%) is toegepast voor beweiden.

8.3

De rechtbank verwijst naar haar uitspraak in de zaak SHE 20/2665 van
8 april jongstleden. Hier oordeelt de rechtbank in rechtsoverweging 10 als volgt: “De rechtbank heeft van verweerder geen afdoende verklaring gekregen voor het meenemen van metingen zonder ventilatiecorrectie bij de totstandkoming van de Rav factor in 2019. De huidige Rav factor voor stalsysteem A.1.13 kan alleen daarom al niet als de best beschikbare wetenschappelijke kennis worden beschouwd. De rechtbank vindt bevestiging voor dit oordeel in de reactie van de Staatssecretaris en de geadviseerde wijziging van de huidige Rav factor.” In rechtsoverweging 11 oordeelt de rechtbank verder het volgende: “De rechtbank is, gelet op de hierboven genoemde factoren, van oordeel dat niet met de op basis van
artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vereiste zekerheid kan worden gezegd dat een emissiearm stalsysteem in iedere stal op dezelfde wijze zal presteren en zal blijven presteren conform de emissiefactor in de Rav. Daarom kan verweerder niet zonder meer van de emissiefactor in de Rav uitgaan en staat niet vast dat toepassing van de aangevraagde emissiearme stalsystemen daadwerkelijk zal leiden tot een gelijkblijvende of lagere stikstofdepositie. Dat betekent dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden gaan optreden en dat, ondanks de wetswijziging van
1 januari 2020, dit bedrijf (en veel andere bedrijven) nog steeds een natuurvergunning nodig zouden kunnen hebben. Deze natuurvergunning kan pas worden verleend ná een passende beoordeling.”

8.4

De rechtbank is van oordeel dat, zonder aanvullende beschermingsmaatregelen, voor wat betreft het houden van de 30 melkkoeien zal moeten worden uitgegaan van de emissiefactor voor traditionele stallen. Dat heeft verweerder niet gedaan in het bestreden besluit. Dit is daarom onvoldoende onderbouwd.

9. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank ziet wel aanleiding om te beoordelen of er een natuurvergunning nodig is. Als niet van de emissiefactor 6 (met 5% correctie vanwege beweiden) kan worden uitgegaan maar moet worden uitgegaan van de emissiefactor voor overige huisvestingssystemen (A.1.100) van 13 (met 5% correctie vanwege beweiden) dan levert dit een toename van ammoniakemissie in stal 1 op voor de volwassen melkkoeien van 171 kg/jr naar 370,5 kg/jr. In dat geval stijgt de totale ammoniakemissie van 2.379,88 kg/jr naar 2.408 kg/jr. Dat is nog steeds minder dan de ammoniakemissie in de referentiesituatie (2.432 kg/jr). Dat betekent volgens de rechtbank dat significante effecten vanwege het aangevraagde project op voorhand kunnen worden uitgesloten en dat er dus geen natuurvergunning noodzakelijk is. De rechtbank ziet daarom aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en wijst de aanvraag van vergunninghoudster voor het project beschreven in de aanvraag van 10 mei 2019 voor het uitbreiden/wijzigen van de melkveehouderij aan de [adres] te [vestigingsplaats] af. Zolang de melkveehouderij in werking is volgens deze beschrijving, is er geen natuurvergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb vereist. De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.

10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht moet vergoeden. Er is niet verzocht om een vergoeding van gemaakte proceskosten of reiskosten.

Beslissing

De rechtbank,

 verklaart het beroep gegrond;

 vernietigt het bestreden besluit;

 wijst de aanvraag van vergunninghoudster voor het project beschreven in de aanvraag van 10 mei 2019 voor het uitbreiden/wijzigen van de melkveehouderij aan de [adres] te [vestigingsplaats] af;

 bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;

 draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,00 aan eiseres te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. W. Heijninck en mr. J.H.G van den Broek, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 22 april 2022.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.