Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats ’s-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 19/3337
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 maart 2021 in de zaak tussen
vennootschap onder firma [bedrijf] , te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma).
Procesverloop
Bij besluit van 16 augustus 2019 (het primaire besluit) heeft de minister eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 33.001,20 op grond van de Meststoffenwet (Msw) voor overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm (hierna ook wel: gebruiksnormen) en het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht in 2016.
Bij besluit van 25 november 2019 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Op 30 december 2019 heeft eiseres een aanvullend stuk ingediend.
De minister heeft op 1 oktober 2020 een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft op 9 november 2020 aanvullende beroepsgronden en op 24 november 2020 een nader stuk ingediend.
De zaak is behandeld op de zitting van 10 december 2020. Voor eiseres is haar gemachtigde naar de zitting gekomen, vergezeld door ir. A.H.J. van der Putten. Voor de minister is haar gemachtigde naar de zitting gekomen, vergezeld door F.J.A.M. Jansen, inspecteur bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
Inleiding
1.1
Eiseres is een vennootschap onder firma die melkvee houdt.
1.2
De NVWA heeft in een rapport van bevindingen van 21 december 2017 (het rapport) – kortgezegd – gerapporteerd dat eiseres in het jaar 2016 de Msw heeft overtreden.
1.3.
Bij brief van 2 oktober 2018 heeft de minister eiseres laten weten voornemens te zijn haar een bestuurlijke boete op te leggen van in totaal € 36.668,–, omdat eiseres in 2016:
- de gebruiksnorm dierlijke mest met 2.482 kg stikstof heeft overschreden;
- de fosfaatgebruiksnorm met 1.080 kg fosfaat heeft overschreden; en
- niet heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht voor een hoeveelheid van 1.214 kg fosfaat.
1.4
Hierop heeft eiseres bij brief van 16 oktober 2018 haar zienswijze gegeven.
1.5
Bij brief van 26 april 2019 heeft de minister, gelet op de uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 18 december 2018 [1] , de voornemens van 2 oktober 2018 ingetrokken.
1.6.
Bij brief van 2 mei 2019 heeft de minister eiseres opnieuw laten weten dat zij het voornemen heeft eiseres een bestuurlijke boete op te leggen van in totaal € 36.668,–. Hierop heeft eiseres bij brief van 17 mei 2019 haar zienswijze gegeven.
1.7.
De overige feiten staan onder het kopje procesverloop.
Het standpunt van de minister in het bestreden besluit
2. De minister is op grond van het rapport ervan uitgegaan dat in 2016 op het bedrijf van eiseres ongeveer 600 ton rundveemest is gescheiden en dat daarvan ongeveer 110 ton dikke fractie met drie vrachten is afgevoerd. Uit resultaten van monsternames is gebleken dat deze vrachten mest in totaal 1.862 kg fosfaat en 2.250 kg nitraat bevatten. Deze gehaltes liggen boven absolute grenswaardes en kunnen dus niet aannemelijk zijn. Die gehaltes moeten dan ook door manipulatie tot stand zijn gekomen. Op grond van het Boetebeleid Meststoffenwet zijn de drie afgevoerde vrachten buiten beschouwing gelaten bij de berekening of aan de gebruiksnormen en de mestverwerkingsplicht wordt voldaan. Die berekening heeft geresulteerd in de hiervoor onder 1.3 vermelde overschrijdingen. De boete is van € 36.668,– naar € 33.001,20 gematigd vanwege overschrijding van de redelijke termijn.
Beoordeling van het bestreden besluit aan de hand van de beroepsgronden
3. Eiseres voert aan dat geen grondslag is aan te wijzen om, als gehalten ter discussie worden gesteld, vrachten volledig weg te strepen en dus op basis van een fictieve berekening een boete op te leggen. Voor zover de minister toepassing heeft gegeven aan artikel 3, eerste lid, van de Msw, ligt de bewijslast bij haar. Eiseres betwist dat sprake is geweest van manipulatie.
4. De minister handhaaft in haar verweerschrift het standpunt dat met de monsternames moet zijn gemanipuleerd gelet op de hoge gehalten fosfaat en nitraat in de afgevoerde vrachten. Daardoor is niet inzichtelijk wat de werkelijke gehalten van de afgevoerde vrachten mest zijn geweest. Eiseres heeft dan ook niet verantwoord hoeveel fosfaat en stikstof van haar bedrijf is afgevoerd met de desbetreffende vrachten. Op grond van artikel 3 van Pro de Msw hoeft met de analyseresultaten, vanwege de manipulerende handelingen, geen rekening gehouden te worden. De minister heeft op de zitting toegelicht dat ervan moet worden uitgegaan dat destijds geen vrachten mest zijn afgevoerd en dat de mest op of in de bodem van het bedrijf van eiseres is gebracht.
5. De rechtbank ziet zich voor de beantwoording van de vraag gesteld of de minister op grond van artikel 3, eerste lid, van de Msw terecht de afgevoerde hoeveelheden fosfaat en nitraat buiten beschouwing heeft gelaten bij de berekening, of eiseres binnen de gebruiksnormen is gebleven en of zij heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht.
5.1.
In artikel 3, eerste lid, van de Msw is bepaald dat voor de toepassing van het bij of krachtens de Msw bepaalde geen rekening wordt gehouden met handelingen waarvan:
- op grond van de omstandigheid dat zij geen wezenlijke verandering van feitelijke verhoudingen hebben ten doel gehad of
- op grond van andere bepaalde feiten en omstandigheden
moet worden aangenomen dat zij achterwege zouden zijn gebleven, indien daarmee niet de toepassing van deze wet voor het vervolg geheel of ten dele onmogelijk zou worden gemaakt.
5.2.
Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 3 van Pro de Msw blijkt dat in het eerste lid een zogeheten fraus legis-bepaling is opgenomen. Deze bepaling dient om evidente schijnconstructies ter ontduiking van de wet tegen te kunnen gaan (Kamerstukken II 1995/96, 24 782, nr. 3, p. 45).
5.3.
Gelet op de bewoordingen van artikel 3, eerste lid, van de Msw en de hiervoor onder 5.2. geschetste bedoelingen van de wetgever, moet toepassing van dat artikellid allereerst leiden tot een vaststelling welke handelingen de schijnconstructie maken. Vervolgens moet, als die schijnconstructie wordt weggedacht, worden vastgesteld wat de werkelijke situatie is. Tot slot moet de meststoffenregelgeving op die werkelijkheid wordt toegepast.
5.4.
De rechtbank stelt vast dat de minister niet betwist dat eiseres in 2016 op haar bedrijf mest heeft gescheiden en dat een deel daarvan, namelijk 110 ton dikke fractie, is afgevoerd. Gelet hierop vindt de rechtbank het onbegrijpelijk dat de minister aanneemt dat tijdens dat jaar alle op het bedrijf van eiseres gescheiden mest niet is afgevoerd en aldaar op of in de bodem is gebracht. Bij toepassing van artikel 3, eerste lid, van de Msw had de minister –naar aanleiding van de resultaten van de monsternames van de afgevoerde vrachten dikke fractie – moeten onderzoeken hoeveel mest daadwerkelijk op het bedrijf van eiseres is gescheiden en wat daarvan daadwerkelijk is afgevoerd dan wel op of in de bodem is gebracht. Aan de hand van die werkelijke situatie – en daarbij de desbetreffende schijnconstructie weg te denken – had de minister moeten toetsen of eiseres destijds binnen de gebruiksnormen is gebleven en voldaan heeft aan de mestverwerkingsplicht. Dit wordt niet anders doordat de minister heeft gesteld dat eiseres met haar handelen het vaststellen van de feitelijke situatie onmogelijk heeft gemaakt. In dat geval had de minister tot een beredeneerde schatting van de daadwerkelijk gescheiden mest moeten overgaan. Door dit alles na te laten, heeft de minister artikel 3, eerste lid, van de Msw onjuist uitgelegd en toegepast. Dat betekent ook dat de minister dat wetsartikel ten onrechte als grondslag heeft gehanteerd om de afgevoerde hoeveelheden fosfaten en nitraten buiten beschouwing te laten bij de berekeningen. Gelet hierop kan in het midden blijven of überhaupt sprake is van een schijnconstructie, wat door eiseres overigens nadrukkelijk is tegengesproken.
5.5.
De minister beroept zich (ook) op het Boetebeleid Meststoffenwet. De rechtbank stelt vast dat deze beleidsregels ook als uitgangspunt hebben dat vrachten dikke fractie buiten beschouwing blijven, als zij onmogelijke waarden bevatten. Daarmee vormen deze beleidsregels, gelet op wat hiervoor onder 5.4. is overwogen, een onjuiste interpretatie van artikel 3, eerste lid, van de Msw. Deze beleidsregels moeten daarom buiten toepassing blijven.
5.6.
Gelet op het voorgaande heeft de minister geen grondslag voor haar standpunt dat eiseres in 2016 de gebruiksnormen heeft overschreden en niet heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht. De minister kon daarom niet tot boeteoplegging overgaan. De beroepsgrond slaagt.
6. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen, het primaire besluit herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Dit betekent dat aan eiseres geen boete kan worden opgelegd. Om die reden behoeven de andere beroepsgronden van eiseres geen bespreking.
7. De rechtbank zal de minister veroordelen in de proceskosten van eiseres. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.602,– (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,– waarbij het gewicht van de zaak op 1 (gemiddeld) is bepaald).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.602,–;
- bepaalt dat de minister het door eiseres betaalde griffierecht van € 345,– moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.D.M. Michael, voorzitter, en mr. A.F. Vink en mr. L.J.M. Timmermans, leden, in aanwezigheid van P.L.M.M. Mulders, griffier. De beslissing is in het openbaar geschied op 4 maart 2021.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.