ECLI:NL:RBOBR:2021:3250

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 20/2389

uitspraak van de meervoudige kamer van 8 juli 2021 in de zaak tussen

[eisers] , te [woonplaats] , eisers,

(gemachtigde: mr. E.H.E.J. Wijnen),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Boxtel, verweerder,

(gemachtigden: mr. E.G. Grigorjan en S. van Hoof).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam], te [woonplaats] , gemachtigde: mr. J.C. Ozinga.

Procesverloop

Bij besluit van 21 juli 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu van 27 oktober 2010 gedeeltelijk ingetrokken voor wat betreft de nieuwbouw van stal 7 voor het houden van 2.016 vleesvarkens op een gecombineerd luchtwassysteem met watergordijn en biologische wasser (BWL.2009.12.V4).

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De zaak is behandeld op de zitting van 1 juni 2021. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partij is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.

Op 27 oktober 2010 heeft verweerder aan eisers een (revisie)milieuvergunning verleend voor het bedrijf aan de [adres 1] te [vestigingsplaats] . Hierbij is vergunning verleend voor het houden van 2 zoogkoeien, 36 vleesstieren, 2.000 gespeende biggen en in totaal 4.627 vleesvarkens. Deze milieuvergunning is gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Onderdeel van de veehouderij is stal 7 waar 2.016 vleesvarkens zullen worden gehouden. Voor het bouwen van stal 7 is een omgevingsvergunning voor bouwen verleend op 27 juni 2013.
De derde-partij woont in de directe omgeving van de inrichting op [adres 2] te [vestigingsplaats] . Ter plaatse geldt een gemeentelijke geurnorm van 14 OUe/m3. Ten tijde van de verlening van de milieuvergunning gold een andere geuremissiefactor voor het desbetreffende stalsysteem. Bij vergunningverlening ging verweerder er van uit dat sprake zou zijn van een geurbelasting van 44 OUe/m3.op de woning van de derde-partij. Dat is hoger dan de gemeentelijke geurnorm, maar de milieuvergunning is destijds verleend met toepassing van artikel 3, vierde lid, van de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv). Indien de geuremissiefactor wordt toegepast zoals deze is opgenomen in de gewijzigde Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv) per 17 juli 2018, dan zou sprake zijn van een geurbelasting van 70 OUe/m3.
De derde-partij heeft op 10 december 2015 verzocht om de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen, ten behoeve van het gewijzigd oprichten van stal 5 en de nieuwbouw van stal 7 binnen de rundvee- en varkenshouderij aan de [adres 1] in te trekken en om de op 27 oktober 2010 verleende omgevingsvergunning voor de activiteit milieu voor dit bedrijf geheel of gedeeltelijk in te trekken.
Bij uitspraak van 21 maart 2017 (SHE 17/505, SHE 17/506, SHE 17/507 en SHE 17/508, ECLI:NL:RBOBR:2017:1548) heeft de rechtbank de door derde-partij tegen de besluiten van 19 januari 2017 ingestelde beroepen gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en bepaald dat verweerder binnen zes weken na verzending van de uitspraak nieuwe besluiten neemt, met inachtneming van de uitspraak. Tegen deze uitspraak hebben eisers hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 2 mei 2017 heeft verweerder het door derde-partij tegen het besluit van
14 juni 2016 gemaakte bezwaar alsnog gegrond verklaard, het besluit van 14 juni 2016 herroepen en de omgevingsvergunning voor het bouwen van stal 7 ingetrokken.
Bij uitspraak van 4 april 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1106) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) het tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 maart 2017 ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de voorzieningenrechter vernietigd, voor zover het beroep tegen de beslissing op bezwaar van 19 januari 2017 gegrond is verklaard en dat besluit is vernietigd, de bij de rechtbank ingestelde beroepen ongegrond verklaard en het besluit van 2 mei 2017 vernietigd.
Op 20 november 2018 heeft derde-partij nogmaals om gehele of gedeeltelijke intrekking van de voor het bedrijf van eisers geldende omgevingsvergunningen verzocht. Bij besluit van 16 mei 2019 heeft verweerder de aan eisers op 23 juni 2013 verleende omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen ingetrokken, voor zover deze zag op de bouw van een nieuwe stal (stal 7) op het perceel [adres 1] te [vestigingsplaats] . Dit besluit is in bezwaar gehandhaafd. Het hiertegen gerichte beroep is bij uitspraak van deze rechtbank van 24 augustus 2020 (zaaknummer SHE 20/541) ongegrond verklaard. Eisers hebben tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld.
Op 11 juni 2019 heeft verweerder aangegeven, door een ontwerpbesluit, voornemens te zijn om de omgevingsvergunning van 27 oktober 2010, uiterlijk 1 januari 2020 gedeeltelijk in te trekken voor wat betreft stal 7. Door eisers is een zienswijze ingediend.
Op 17 januari 2020 heeft verweerder de besluitvorming aangehouden in verband met de indiening van een nieuwe aanvraag om omgevingsvergunning, de aanmelding van het bedrijf voor de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen (Srv) en de gesprekken over mogelijke andere opties op deze locatie.
Stal 7 is nooit opgericht. Wel is begonnen met bouwen en is de fundering van stal 7 gestort.
Bij uitspraak van 24 augustus 2020 (ECLI:NL:RBOBR:2020:4091) heeft deze rechtbank het beroep tegen de intrekking van de omgevingsvergunning voor het bouwen van stal 7 ongegrond verklaard.

2. In het bestreden besluit heeft verweerder de omgevingsvergunning milieu van 27 oktober 2010 voor wat betreft stal 7 gedeeltelijk ingetrokken op grond van artikel 2.33, tweede lid, onder a, van de Wabo en op grond van artikel 2.33, eerste lid, onder d, van de Wabo. Dit zijn twee afzonderlijke bevoegdheden met ieder hun eigen beoordelingskader. Omdat eiseres gronden heeft aangevoerd over het gebruik van beide bevoegdheden, zal de rechtbank de toepassing van beide bevoegdheden beoordelen.

3.1

Eisers hebben in de eerste plaats aangevoerd dat de derde-partij geen nieuw verzoek om intrekking heeft ingediend en geen sprake is van nieuwe feiten en omstandigheden.

3.2

De rechtbank overweegt dat verweerder ook uit eigen beweging gebruik kan maken van de bevoegdheden in artikel 2.33 van de Wabo. Het is niet nodig dat hiervoor een verzoek door een derde wordt ingediend. Daarom kan in het midden blijven of een nieuw verzoek is ingediend.

3.3

Voor zover eisers verder met zoveel woorden ook stellen dat verweerder hetzelfde heeft beslist als in 2017 en dat er nadien niets is veranderd, overweegt de rechtbank het volgende. De rechtbank begrijpt deze beroepsgrond aldus dat verweerder de uitspraak van de Afdeling van 4 april 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1106) onvoldoende in acht neemt. Verweerder kan niet zomaar twee keer hetzelfde beslissen als het eerste besluit is vernietigd door de bestuursrechter, maar in dit geval doet verweerder dat ook niet. Verweerder legt aan het bestreden besluit nu ook de bevoegdheid in artikel 2.33, eerste lid, onder d, van de Wabo ten grondslag. Deze bevoegdheid heeft verweerder niet gebruikt in het besluit van 2 mei 2017. Bovendien zijn er wel omstandigheden veranderd. De Rgv is gewijzigd en de tijd is verder gegaan, tijd waarin eisers nog steeds geen gebruik hebben gemaakt van de aan hen vergunde rechten. Het stond verweerder dus vrij om een nieuw besluit te nemen. Deze beroepsgrond slaagt niet.

4.1

Eisers vinden dat verweerder te snel heeft geoordeeld dat bij realisering van stal 7 sprake zal zijn van ontoelaatbare gevolgen voor het milieu. Zij denken dat deze gevolgen te ondervangen zijn door voorschriften. Er zijn nog geen ontoelaatbare gevolgen want stal 7 is feitelijk nog niet volledig gerealiseerd. De aanpassing van de Rgv kan hen niet worden tegengeworpen omdat er volstrekt onvoldoende onderzoek is verricht door de Wageningen Universiteit (WUR). Voor de bedrijfssituatie van eisers zal een veel hoger geurreductiepercentage worden gehaald dan wat nu in de regeling is opgenomen.

4.2

Volgens verweerder biedt het stellen van voorschriften geen oplossing omdat de grondslag van de aanvraag milieu niet mag worden verlaten. Dit zou onvermijdelijk zijn, gelet op de hoge geurbelasting en de gevolgen van de fijn stof emissie. Bovendien hebben eisers voldoende gelegenheid gehad om de stal te verplaatsen of anderszins het plan aan te passen. Gewijzigde wet- en regelgeving en inzichten kunnen volgens verweerder wel ten grondslag worden gelegd aan de gedeeltelijke intrekking. In het verweerschrift heeft verweerder ook nog gewezen op een forse overschrijding van de richtafstand voor de emissie van endotoxinen. Op grond van het endotoxine toetsingskader zouden binnen 132 meter geen gevoelige objecten aanwezig mogen zijn en de woning van de derde-partij staat op 25 meter van de gevel van de nog op te richten stal 7.

4.3

De Wabo geeft verweerder een aantal bevoegdheden om een onherroepelijke omgevingsvergunning aan te passen:

1) Als bij het actualiseren van de omgevingsvergunning blijkt dat het milieu niet toereikend wordt beschermd, zal verweerder eerst moeten bezien of hij gebruik kan maken van zijn bevoegdheid op basis van artikel 2.31, eerste lid, onder b, van de Wabo om de omgevingsvergunning te wijzigen. Verweerder kan dit doen als de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt. Met toepassing van artikel 2.31a, eerste lid, van de Wabo kan verweerder voorschriften aan de destijds verleende omgevingsvergunning verbinden die strekken tot toepassing van andere technieken dan de technieken die destijds zijn aangevraagd.

2) Daarnaast kan verweerder de voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is op basis van artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo.

3) Pas als de inrichting ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en toepassing van artikel 2.31 van de Wabo daarvoor redelijkerwijs geen oplossing biedt, is verweerder verplicht de omgevingsvergunning in te trekken op grond van artikel 2.33, eerste lid, onder d, van de Wabo. Artikel 2.33, eerste lid, van de Wabo geeft verweerder geen ruimte voor een belangenafweging. In zoverre is dit artikel strenger dan het vervallen artikel 8.25 van de Wet milieubeheer (het artikel dat gold vóór de inwerkingtreding van de Wabo), dat verweerder de bevoegdheid gaf om in te trekken. Verweerder zal echter wel eerst moeten kijken of kan worden volstaan met een gedeeltelijke intrekking voordat hij de vergunning helemaal intrekt.

Zo voorziet de Wabo in een aantal stappen waarbij volledige intrekking van de omgevingsvergunning de uiterste, laatste stap is. De Wgv bepaalt niet onder welke omstandigheden een omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk moet worden ingetrokken. Ook staat niet in de Wgv aangegeven wat een ontoelaatbaar milieugevolg is. Artikel 3 van de Wgv biedt een rechtstreekse geurnorm in concentratiegebieden in het buitengebied van 14 OUe/m3. Artikel 6 van de Wgv geeft een bandbreedte waarbinnen een geurnorm in een gemeentelijke geurverordening kan worden vastgesteld met een maximum van 35 OUe/m3. Verweerder heeft enige beoordelingsruimte om te bepalen of een milieugevolg ontoelaatbaar is of niet. Die ruimte wordt onder meer begrensd door hetgeen uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten voortvloeit.

4.4

Volgens de rechtbank kan verweerder een omgevingsvergunning ook wijzigen of intrekken als de milieugevolgen vanwege deze inrichting nog niet optreden omdat de inrichting nog niet volledig is gerealiseerd. Als de milieugevolgen onvermijdelijk zullen optreden bij realisatie van de inrichting, is het zinloos om eerst het realiseren van de inrichting af te wachten. Het zou bovendien leiden tot kapitaalsvernietiging en dat is niet in het belang van een der partijen.

4.5

Verweerder heeft volgens de rechtbank niet onderkend dat hij bevoegd is tot het stellen van voorschriften in het belang van de bescherming van het milieu, ook al wordt daarmee de grondslag van de aanvraag van de milieuvergunning uit 2010 verlaten. Deze bevoegdheid wordt geboden door artikel 2.31a van de Wabo. Dat laat onverlet dat verweerder zich volgens de rechtbank op het standpunt heeft kunnen stellen dat bij realisatie van stal 7 ontoelaatbare gevolgen voor het milieu zullen optreden. Er zal dan sprake zijn van een ontoelaatbaar hoge geurbelasting op de woning van de derde-partij. De maximale bandbreedte die in artikel 6 van de Wgv wordt geboden, wordt ruimschoots overschreden, zowel als de geurbelasting wordt bepaald met de geuremissiefactoren in de Rgv zoals deze luidde voor 17 juli 2018, als met de huidige geuremissiefactoren voor het desbetreffende luchtwassysteem. Volgens de rechtbank kan daarom in het midden blijven of de geuremissiefactoren in de Rgv in juli 2018 terecht naar beneden zijn bijgesteld. Dat is in 2010 vergunning is verleend met toepassing van artikel 3, vierde lid, van de Wgv, leidt niet tot een ander oordeel. In 2010 werd wel een revisievergunning gevraagd maar intrekking van de op dat moment bestaande vergunde rechten vanwege ontoelaatbare milieugevolgen met toepassing van artikel 8.25, eerste lid, onder a, van de Wet milieubeheer (zoals deze gold tot 1 oktober 2010) was een bevoegdheid en niet, zoals nu, een verplichting. Daarnaast was in 2010 de Rgv nog niet aangepast. Bovendien heeft verweerder ook de ontoelaatbaar hoge fijn stof emissie en de hieruit voortvloeiende gevolgen voor de woning van de derde-partij op 25 meter afstand van de gevel van stal 7 bij het standpunt betrokken, een emissie die eisers niet hebben weersproken. Bij het realiseren van stal 7 zullen dus ontoelaatbare milieugevolgen optreden. Eisers hebben niet aangegeven hoe zij denken een hogere geurreductie te realiseren of hoe verweerder door het stellen van voorschriften een hogere geurreductie kan afdwingen. Zij hebben evenmin aangegeven hoe zij de hoge fijn stofemissie en de hiermee gepaard gaande endotoxine-emissies denken te beperken. Onder deze omstandigheden is wijziging van de omgevingsvergunning milieu uit 2010 geen optie. Dat betekent dat verweerder de omgevingsvergunning milieu uit 2010 moet intrekken op grond van artikel 2.33, eerste lid onder d, van de Wabo. Dat heeft verweerder dus ook terecht gedaan. Deze beroepsgrond slaagt niet.

5.1

Eisers voeren, in reactie op het gebruik van de tweede bevoegdheid in artikel 2.33, tweede lid onder a, van de Wabo, aan dat onvoldoende rekening is gehouden met hun (financiële) belangen en trekken het door verweerder gestelde milieubelang in twijfel. Eisers zijn nog altijd voornemens de bouwwerkzaamheden voort te zetten. Er is geen economische afweging gemaakt ten opzichte van hetgeen met de gedeeltelijke intrekking van de omgevingsvergunning daadwerkelijk wordt bereikt. Er is sprake van strijd met de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit.

5.2

Verweerder heeft zich in de belangenafweging gebaseerd op uitlatingen van eisers waaruit zou blijken dat de bouw van stal 7 niet meer aan de orde zou zijn. Dat dit op dit moment anders, is, wil nog niet zeggen dat het besluit ondeugdelijk is. Er is nog steeds geen sprake van een concreet en financieel haalbaar plan om stal 7 te bouwen. Weliswaar hebben eisers aangegeven geen gebruik te maken van de subsidie om met hun bedrijf te stoppen, dat wil nog niet zeggen dat aannemelijk is dat de omgevingsvergunning binnen afzienbare termijn zal worden benut. Hetzelfde geldt voor de recent ingediende aanvraag voor een nieuwe omgevingsvergunning.

5.3

De rechtbank stelt voorop dat verweerder de vergunning moet intrekken ingevolge artikel 2.33, eerste lid onder d, van de Wabo. Verweerder hoeft daarnaast niet te onderbouwen waarom hij gebruik zou willen maken van de bevoegdheid ingevolge artikel 2.33, tweede lid onder a, van de Wabo. Gelet op de voorgeschiedenis van deze zaak en met het oog op finale geschilbeslechting zal de rechtbank de gronden van eiseres tegen het gebruik van de bevoegdheid ingevolge artikel 2.33, tweede lid onder a, van de Wabo hierna bespreken.

5.4

In haar uitspraak van 24 augustus 2020 heeft de rechtbank het volgende overwogen:

“Niet kan worden gezegd dat verweerder niet voldoende rekening heeft gehouden met de omstandigheden aan de zijde van eisers. Na de uitspraak van de Afdeling van 4 april 2018 is er een periode van meer dan een jaar verstreken, waarin niet is gebleken dat de financiering van de bouw van de stal is verzekerd. De rechtbank volgt verweerder in zijn opvatting dat de brief van de financierende bank van 30 oktober 2019 geen blijk geeft van een concreet en (financieel) haalbaar plan. Eisers hebben ook niet met andere stukken onderbouwd dat de bouw van stal 7 met gebruikmaking van de omgevingsvergunning alsnog op afzienbare termijn kan worden gerealiseerd”.

Na de uitspraak van 24 augustus 2020 zijn geen omstandigheden door eisers gesteld noch is de rechtbank gebleken dat op afzienbare termijn zal worden gebouwd. Eisers hebben aangegeven nog steeds in gesprek te zijn met financiële instellingen over de financiering. Dat is echter onvoldoende om anders te oordelen.

5.5

Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat verweerder bij de belangenafweging de milieugevolgen van het realiseren en gebruiken van stal 7 mocht betrekken. Gelet op hetgeen hierboven is overwogen, is voldoende aannemelijk dat het realiseren en gebruik van stal 7 tot ontoelaatbare milieugevolgen zal leiden.

5.6

Het intrekken van de omgevingsvergunning milieu voor stal 7 zal ontegenzeggelijk gevolgen hebben voor de levensvatbaarheid van het gehele bedrijf van eisers. De rechtbank begrijpt dat eisers in een lastig parket zitten en door omstandigheden steeds hebben moeten kiezen voor een andere oplossing, variërend van stoppen tot verder investeren. Het maken van dergelijke keuzen en het omgaan met gewijzigde omstandigheden is echter inherent aan het ondernemerschap. De ontstane situatie, hoe lastig ook voor eisers, leidt niet tot het oordeel dat verweerder niet tevens in redelijkheid gebruik kunnen maken van de bevoegdheid in artikel 2.33, tweede lid onder a, van de Wabo. Deze beroepsgrond slaagt ook niet.

6. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. H.M.J.G. Neelis, leden, in aanwezigheid van A.J.H. van der Donk, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 8 juli 2021.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.