Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummers: SHE 19/2897 en SHE 19/2942
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 maart 2021 in de zaken tussen
1. [naam]en
[naam], in [woonplaats] , eisers in zaak 19/2897
[naam], in [woonplaats] , eisers in zaak 19/2897
(gemachtigde: mr. M.M. Breukers);
2. [naam]en
[naam], in [woonplaats] , eisers in zaak 19/2942,
[naam], in [woonplaats] , eisers in zaak 19/2942,
tezamen: eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven, het college
(gemachtigde: M.L.M. Lammerschop).
Procesverloop
Bij besluit van 7 november 2018 (het primaire besluit) heeft het college beslist op het verzoek van eisers tot openbaarmaking en verstrekking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) en documenten (deels) openbaar gemaakt.
Bij besluit van 1 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eisers gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit gedeeltelijk herroepen en aanvullende informatie openbaar gemaakt.
Eisers hebben in beide zaken afzonderlijk beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Het college heeft voor beide zaken een gelijkluidend verweerschrift ingestuurd en onder verwijzing naar artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) documenten onder geheimhouding aan de rechtbank overgelegd. Eisers hebben de rechtbank toestemming verleend om mede op grondslag van die documenten uitspraak te doen.
Eisers in de zaak 19/2897 hebben bij brief van 19 januari 2021 stukken ingestuurd, waarop het college bij brief van 22 januari 2021 heeft gereageerd.
De zaken zijn gelijktijdig behandeld op de zitting van 3 februari 2021. Eisers waren in persoon bij de zitting aanwezig. Eisers in de zaak 19/2897 werden bijgestaan door hun gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. De regels die in deze zaken van belang zijn, zijn opgenomen in een bijlage die deel uit maakt van deze uitspraak.
De Wob-verzoeken
2. Alle eisers wonen aan de [adres] . Eisers in zaak 19/2897 zijn aangesloten bij het Collectief Particulier Opdrachtgeverschap (CPO) Draaiboomhof. In een brief van 5 augustus 2018 hebben eisers onder verwijzing naar de Wob aan het college, voor zover in deze zaak van belang, het volgende verzoek gedaan:
“Op 10 juli j.l. heeft de Gemeente Eindhoven (…) ons laten weten dat het college van B&W Eindhoven op 3 juli 2018 een besluit heeft genomen inzake gunning CPO-initiatief perceel Langdonkenstr./Draaiboomstr. In het kader van de WOB (…) verzoeken wij u om nadere informatie en onderbouwing van het besluit.”
Bij brief van 10 augustus 2018 heeft het college eisers verzocht om hun Wob-verzoek te specificeren. Daarop hebben eisers bij brief van 23 augustus 2018 laten weten dat zij verzoeken om:
“alle documenten die aan het besluit van 3 juli 2018 inzake de gunning CPO-initiatief perceel Langendonkstraat/Draaiboomstraat ten grondslag liggen, zoals beoordelingsrapportages en gespreksverslagen selectiecommissie met naamsvermelding van aanwezigen bij vergaderingen met betrekking tot het hiervoor genoemde besluit.”
Bij brief van 23 augustus 2018 heeft eiser [naam] op eigen naam nog een Wob-verzoek ingediend bij het college en daarin, voor zover van belang, het volgende vermeld:
“Door middel van een ongedateerde brief heeft Gemeente Eindhoven (…) een aantal omwonenden perceel Langdonkenstr./Draaiboomstraat/Hubertastraat een uitnodiging gestuurd voor informatieavond 4 september 2018. Het betreft: uitnodiging informatieavond CPO Philipsdorp (…). In het kader van de WOB (…) verzoek ik U om een document met overzicht van verspreidingsgebied en/of lijst met adressen waarnaar deze uitnodiging werd verzonden.”
De besluiten van het college
3. Naar aanleiding van de Wob-verzoeken van 5 augustus 2018 en 23 augustus 2018 heeft het college bij het primaire besluit met een beroep op
- artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b (benadeling economische of financiële belangen);
- artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e (eerbiediging persoonlijke levenssfeer);
- artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g (onevenredige bevoordeling of benadeling); en
- artikel 11, eerste lid (intern beraad), van de Wob
die verzoeken gedeeltelijk afgewezen.
Het college heeft een aantal documenten in geanonimiseerde vorm openbaar gemaakt en aan eisers verstrekt en een aantal documenten niet openbaar gemaakt.
Het college heeft de toepassing van de door haar gehanteerde weigeringsgronden gemotiveerd. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit gegrond verklaard en alsnog een aantal documenten geheel of gedeeltelijk openbaar gemaakt.
De beroepsgronden van eisers [naam] en [naam] (zaak 19/2897)
4. Eisers in zaak 19/2897 hebben in beroep aangevoerd dat het college niet volledig op hun Wob-verzoeken heeft beslist. Zij stellen dat het gelet op de inhoud van de openbaar gemaakte documenten aannemelijk is dat er meer documenten onder het college berusten, die binnen de reikwijdte van de Wob-verzoeken liggen, maar dat het college deze documenten ten onrechte niet openbaar heeft gemaakt. Onder verwijzing naar de adviesnota’s “Selectie CPO-initiatief voor perceel Draaiboomstraat – Langdonkenstraat” van 15 maart 2018 en van 12 juni 2018 en naar de “Toelichting behorende bij de 116e wijziging van de Concernbegroting voor het dienstjaar 2018” hebben eisers gesteld dat er verslagen moeten zijn van gesprekken met CPO-initiatiefgroepen. Eisers menen dat het niet anders kan zijn dan dat er correspondentie bestaat tussen CPO-initiatiefgroepen en het bevoegde gezag. Volgens eisers moet er ook een rapport bestaan van de in een adviesnota van 15 maart 2018 vermelde evaluatie.
Volgens eisers moet er ook een document bestaan waaruit blijkt waarom het college er voor gekozen heeft om de selectie uit de verschillende partijen, die blijkens de adviesnota van
12 juni 2018 interesse hebben getoond in de ontwikkeling van het perceel, niet openbaar te maken. Omdat de tekst in die adviesnota over de doelstelling van de selectie volledig is weggelakt, verzoeken eisers de rechtbank om te beoordelen of het college daarbij terecht de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en/of artikel 11, eerste lid van de Wob heeft toegepast.
Ook over de vraag of en zo ja hoe de gunning publiekelijk bekend wordt gemaakt, moeten volgens eisers documenten voorhanden zijn. Eisers stellen verder dat er een raadsadvies moet zijn met risicovermelding over het huidig gebruik en de erfdienstbaarheid van het terrein. Ook blijkt volgens eisers uit de “Toelichting” dat een andere partij voorkennis heeft gehad van de selectiecriteria, gezien de voetnoot onder het document “Selectieleidraad NRE terrein”. Het kan volgens eisers niet anders dan dat dit besproken en vastgelegd is ten behoeve van besluitvorming door het college.
De beroepsgronden van eisers [naam] en [naam] (zaak 19/2942)
5. Eisers in zaak 19/2942 verwijzen voor de onderbouwing van hun beroep naar de beroepsgronden die eisers in zaak 19/2897 hebben aangevoerd. Verder hebben zij gesteld dat er documentatie ontbreekt over het proces dat tot het besluit van 3 juli 2018 heeft geleid en dat de wethouder als transparant heeft aangemerkt. Ook stellen zij dat de openbaar gemaakte informatie niet wijst op het bestaan van een inschrijfformulier, dat door minimaal 50% van de leden van CPO Philipsdorp is ingevuld. Eisers willen tenslotte antwoorden op de vragen die zijn gesteld in de Selectieleidraad.
De beoordeling van de beroepen
6. De rechtbank zal de beroepen beoordelen aan de hand van de door eisers aangevoerde beroepsgronden. Voorafgaand aan die beoordeling zal de rechtbank een aantal algemene uitgangspunten over de toepassing van de Wob vermelden.
Deze uitgangspunten zijn ontleend aan uitspraken over de Wob van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling). Die uitspraken zijn onder meer te raadplegen op www.rechtspraak.nl.
6.1
Het uitgangspunt van de Wob is dat informatie over bestuurlijke aangelegenheden openbaar is. De Wob verplicht de overheid om aan verzoeken van burgers om informatie van bestuurlijke aard tegemoet te komen, tenzij er een wettelijke grondslag voor weigering is. Op het uitgangspunt van openbaarheid kent de Wob absolute en relatieve uitzonderingsgronden (opgenomen in artikel 10 van Pro de Wob) en beperkingen (in artikel 11 van Pro de Wob).
6.2
De Wob verplicht het bestuursorgaan niet tot het verschaffen van informatie die het niet tot zijn beschikking heeft. Het bestuursorgaan is dus bij de beoordeling van een Wob-verzoek niet gehouden tot het instellen van onderzoeken, het verrichten van studies of het beantwoorden van informatieve vragen. De Wob bevat geen verplichting om gegevens te vervaardigen die niet in bestaande documenten zijn neergelegd, ongeacht de mate van inspanning (Afdeling 5 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:381).
6.3
In een Wob-procedure staat uitsluitend ter beoordeling de vraag of het bestuursorgaan de verzochte informatie met inachtneming van de relevante bepalingen van de Wob heeft verstrekt. De vraag of de van het bestuursorgaan verkregen informatie onjuistheden bevat, kan in het kader van de beoordeling van een Wob-besluit dus niet aan de orde komen (Afdeling 8 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:19).
6.4
Uitbreiding of aanvulling van een Wob-verzoek in de bezwaarfase verdraagt zich niet met het wettelijk stelsel, waarbij een bestuursorgaan een besluit op een Wob-verzoek neemt en een eventueel gemaakt bezwaar of ingesteld beroep nog steeds op het oorspronkelijke verzoek betrekking heeft (Afdeling 31 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1428).
7. Met inachtneming van deze uitgangspunten, stelt de rechtbank vast dat het door eisers ingediende Wob-verzoek ziet op openbaarmaking van alle bestaande documenten die aan het besluit van 3 juli 2018 inzake de gunning CPO-initiatief perceel Langendonkstraat/Draaiboomstraat ten grondslag liggen. Eiser hebben in hun aanvullend bezwaarschrift verzocht om documenten waaruit inzichtelijk wordt waarom het besluit is genomen dat een selectieprocedure zal worden gestart, door wie dit besluit is bekrachtigd en of de gemeenteraad voorafgaande aan dit besluit is geïnformeerd en zo ja, op welke wijze. Eisers in zaak 19/2942 hebben daarnaast nog verzocht om ‘antwoorden op de vragen gesteld in de selectieleidraad 2.6 openbaar te maken’. In navolging van het college oordeelt de rechtbank dat deze verzoeken moeten worden aangemerkt als een ongeoorloofde uitbreiding of aanvulling van het inleidende Wob-verzoek.
8. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust (Afdeling 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1745). Het bestuursorgaan moet inzichtelijk maken op welke manier het naar de verzochte documenten heeft gezocht.
9. In het primaire besluit heeft het college vermeld dat naar aanleiding van de
Wob-verzoeken onderzoek is gedaan, waarbij correspondentie tussen de gemeente Eindhoven en eisers en/of de overige leden van CPO Draaiboomhof is aangetroffen. Daarnaast is correspondentie tussen CPO Draaiboomhof en CPO Philipsdorp aangetroffen. Het college heeft deze documenten in het primaire besluit genummerd als a tot en met uu. Het college heeft per document een toelichting gegeven op zijn beslissing om dit al dan niet openbaar te maken. In de bezwaarfase heeft het college meer documenten aangetroffen. Al deze documenten heeft het college openbaar gemaakt met inachtneming van de gehanteerde weigeringsgronden en voor zover het documenten betreft die niet al via een andere weg openbaar waren. In het verweerschrift is gemotiveerd dat onder het college geen andere dan de gevonden en in de besluitvorming beoordeelde documenten berusten die vallen onder het bereik van de Wob-verzoeken.
10. De rechtbank oordeelt op grond van de gedingstukken en hetgeen tijdens de zitting is gezegd dat aannemelijk is dat het college niet beschikt over andere of meer documenten, die vallen binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek. De gedingstukken bieden geen aanleiding om aan te nemen dat het uitgebreid gemotiveerde standpunt van het college dat er niet meer documenten zijn onjuist is of dat het college minder informatie heeft gegeven dan waarover het beschikt. Evenmin ziet de rechtbank aanknopingspunten voor het oordeel dat het door het college uitgevoerde onderzoek onvoldoende zorgvuldig is geweest.
11. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers niet aannemelijk gemaakt dat er toch nog meer documenten (zoals gespreksverslagen of evaluatierapporten met betrekking tot de besluitvorming die geleid heeft tot het besluit van 3 juli 2018) onder het college berusten die vallen onder het bereik van het inleidende Wob-verzoek. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
12. Het college heeft openbaarmaking van een aantal passages in de adviesnota van 12 juni 2018 geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob en gesteld dat die nota is opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevat.
13. De rechtbank heeft kennis genomen van de niet-geanonimiseerde adviesnota en oordeelt dat het college de daarin vermelde, niet openbaar gemaakte passages terecht heeft aangemerkt als opgesteld ten behoeve van intern beraad. Deze passages bevatten persoonlijke beleidsopvattingen, die het college op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob niet openbaar hoeft te maken. Het college heeft openbaarmaking van die passages op die grond daarom in redelijkheid kunnen afwijzen. De beroepsgrond slaagt niet.
14. Bij het primaire besluit is het inschrijfformulier van CPO Philipsdorp als bijlage gevoegd. Hierin is onder meer vermeld en openbaar gemaakt dat:
“minimaal 50% van de leden van de Vereniging dit inschrijfformulier –op straffe van uitsluiting van deelname aan de selectie– in dienen te vullen”.
Eisers in zaak 19/2942 kunnen daarom niet worden gevolgd in hun stelling dat niets wijst op het bestaan van het inschrijfformulier en de daarin gestelde voorwaarde. Eisers in zaak 19/2942 hebben ook gesteld er (meer) documenten moeten zijn, waarbij inzicht wordt gegeven in de beoordeling van CPO Philipsdorp aan de gestelde voorwaarden.
Het college heeft er op gewezen dat “Selectieleidraad Planontwikkeling CPO Draaiboomstraat/Langendonkstraat” informatie bevat over de procedure en dat de beoordeling van het door CPO Philipsdorp ingediende initiatief openbaar is gemaakt en als bijlage 26 bij het primaire besluit is gevoegd. Eisers in zaak 19/2942 hebben niet aannemelijk gemaakt dat er toch nog meer documenten met betrekking tot die beoordeling onder het college berusten. Ook deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
15. De rechtbank concludeert dat de beroepen ongegrond zijn. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.M.H. de Koning, en mr. M.H. Dworakowski-Kelders en mr. F.A.M.C. Habraken-Hermans, leden, in aanwezigheid van mr. J.R. Leegsma, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 12 maart 2021.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
BIJLAGE
Wet openbaarheid van bestuur (Wob)
Artikel 10, tweede lid
Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft (…) achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. (…);
b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
c. (…);
d. (…);
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
f. (…);
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Artikel 11, eerste lid
In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.