ECLI:NL:RBOBR:2020:6167

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 20/1424

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 december 2020 in de zaak tussen

[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. M.F. van Hulst),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sint Anthonis,

verweerder

(gemachtigde: M. Ramackers).

Procesverloop

Bij besluit van 14 oktober 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd in verband met de bewoning van een bedrijfswoning aan de [adres] te [woonplaats] . De aan de last verbonden begunstigingstermijn was gesteld op vier weken na verzending van het besluit. De dwangsom bedroeg € 500,00 per dag met een maximum van € 5.000,00. Deze dwangsom is geheel verbeurd.

Bij besluit van 2 december 2019 heeft verweerder opnieuw een last onder dwangsom opgelegd. De begunstigingstermijn was gesteld op 1 januari 2019. De dwangsom bedroeg

€ 500,00 per dag met een maximum van € 7.500,00.

Bij afzonderlijke besluiten van 7 april 2020 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Eiseres heeft een nader stuk overgelegd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 september 2020. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Feiten en omstandigheden

1.1

Op 18 september 2019 heeft een toezichthouder van verweerder een controle uitgevoerd bij de woning op het perceel [adres] te [woonplaats] naar aanleiding van informatie over de illegale bewoning van die woning door middel van kraak. Eiseres heeft toen verklaard de bedrijfswoning te bewonen en dit voorlopig te blijven doen, omdat zij geen andere woning had. Zij stelde daarbij dat zij toestemming van de eigenaar van de woning had om er te wonen.

1.2

De bedrijfswoning, waar eiseres in woonde, is gesitueerd op een perceel dat is gelegen in het geldende bestemmingsplan “Buitengebied Sint Anthonis 2013” en het bestemmingsplan “Buitengebied, Veegplan 3”. Op grond van de op het perceel rustende bestemming “Agrarisch Glastuinbouw” is het slechts toegestaan om in het pand te wonen indien dat, gelet op de bestemming, noodzakelijk is. In artikel 4.4.1, aanhef en onder o, van de planregels is bepaald dat onder gebruiken of het laten gebruiken in strijd met de bestemming in ieder geval het gebruik van de bedrijfswoning als burgerwoning wordt verstaan.

1.3

In het verleden heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van de bedrijfswoning als plattelandswoning. Deze omgevingsvergunning is bij uitspraak van deze rechtbank van 14 mei 2019 (SHE 18/2908) vernietigd. De rechtbank heeft in die uitspraak geoordeeld dat in de bedrijfswoning geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat gegarandeerd kan worden in verband met de mogelijke blootstelling aan gewasbeschermingsmiddelen uit de naastgelegen kas. Deze uitspraak is onherroepelijk. De omgevingsvergunning is daarna door verweerder alsnog geweigerd. De woning mag dan ook uitsluitend als bedrijfswoning gebruikt worden.

1.4

Verweerder heeft - kort gezegd - aan de bestreden besluiten ten grondslag gelegd dat eiseres de bedrijfswoning in strijd met het bestemmingsplan als burgerwoning bewoonde. Eiseres liep een veiligheids- en gezondheidsrisico door de bedrijfsvoering in de naastgelegen kas. Volgens verweerder zijn er geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan hij van handhavend optreden zou moeten afzien. Ook is geen sprake van concreet zicht op legalisatie, noch heeft het handhavend optreden onevenredige gevolgen in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, aldus verweerder.

1.5

Eiseres stelt dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met haar kwetsbare positie op de vlakken van huisvesting en financiën. Eiseres is gediagnosticeerd met een sociale stoornis, een borderline persoonlijkheidsstoornis met vermijdende trekken en een werk- en sociaal probleem. Kort na de hoorzitting op 14 februari 2020 kreeg eiseres een woning van Woonmeij in Schijndel aangeboden. De huurovereenkomst is op 18 februari 2020 ondertekend. Omdat in de periode van de last tot de verhuizing geen bedrijfsactiviteiten plaatsvonden in de naastgelegen kas, werden er geen belangen geschaad bij bewoning. Eiseres had een groot belang bij voortzetting van de bewoning, omdat er geen vervangende woonplek in de omgeving beschikbaar was. Dakloosheid zou leiden tot verlies van inkomen en verminderde toegang tot zorg. De belangenafweging had daarom in het voordeel van eiseres moeten uitvallen. In ieder geval hadden de begunstigingstermijnen verruimd en de dwangsommen gematigd moeten worden.

Beoordeling beroep

2. Tussen partijen is niet in geschil dat sprake is van een overtreding van de planregels. De rechtbank ziet geen reden voor een ander oordeel. Verweerder heeft zich dan ook terecht bevoegd geacht tot handhavend optreden.

3. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

4. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat legalisatie niet mogelijk is. Gelet op de onherroepelijke uitspraak van deze rechtbank van 14 mei 2019 (SHE 18/2908) is het gebruik van de bedrijfswoning als (plattelands)woning niet mogelijk.

Woonrecht

5.1

Eiseres beroept zich in de eerste plaats op de eerbiediging van haar woonrecht, zoals dat beschermd wordt door artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Op grond hiervan is volgens eiseres een toetsing van de concrete situatie noodzakelijk. De discussie is hier of de inbreuk noodzakelijk is. Voor deze noodzakelijkheid is het vereist dat de maatregel proportioneel en subsidiair is. Er dient een belangenafweging plaats te vinden, aldus eiseres. Volgens de vaste lijn in de Europese jurisprudentie komt een kwetsbare en zelfs een illegale woonsituatie niet dermate voor eigen rekening dat dit een belangrijke factor is in de belangenafweging. Er dient bijzondere aandacht te worden gegeven aan het risico dat de bewoner dakloos wordt. Eiseres verwijst hiervoor onder andere ook naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 25 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2525). Het algemeen belang is volgens eiseres onvoldoende om een ontruiming te rechtvaardigen.

5.2

Verweerder stelt hierover dat de inmenging bij wet is voorzien. Uit de uitspraak van de rechtbank van 14 mei 2019 blijkt dat geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden verzekerd in de bedrijfswoning in verband met mogelijke blootstelling aan de in de naastgelegen kas toegepaste gewasbeschermingsmiddelen. Verweerder zag zich genoodzaakt eiseres in bescherming te nemen tegen alle veiligheids- en gezondheidsrisico’s. Verder wijst verweerder er op dat eiseres niet lang in de woning heeft verbleven en dat er voldoende andere woningruimte beschikbaar was.

5.3

De inmenging in de door artikel 8 van het EVRM gewaarborgde rechten is bij wet voorzien, te weten de Algemene wet bestuursrecht, de Woningwet, de Algemene wet bepalingen omgevingsrecht en de Wet ruimtelijke ordening. De in deze nationale regelgeving neergelegde wettelijke voorschriften hebben een legitiem doel. Zij dienen onder andere ter bescherming van de rechten en vrijheid van anderen. In dit geval gaat het om naleving van het bestemmingsplan. Beoordeeld dient te worden of de genomen beslissingen evenredig zijn aan het doel dat daarmee wordt gediend. Inmenging is pas toegestaan, indien de belangen zijn afgewogen door verweerder er een rechtsmiddel bestaat dat het mogelijk maakt om de proportionaliteit van het genomen besluit te toetsen.

5.4

De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat niet aan het voorgaande wordt voldaan. In dit geval bestaat er zowel bij de besluitvorming door verweerder als de toetsing daarvan door de rechter ruimte om rekening te houden met de persoonlijke omstandigheden van eiseres. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder echter in dit geval in redelijkheid meer waarde mogen toekennen aan het algemeen belang, te weten naleving van het bestemmingsplan, dan aan het belang van eiseres bij het voorzetten van de met het bestemmingsplan strijdige bewoning van de bedrijfswoning. Van een geringe overtreding door eiseres is immers geen sprake. Verweerder heeft in de afweging ook van belang mogen achten dat uit de uitspraak van deze rechtbank van 14 mei 2019 volgt dat burgerbewoning van de bedrijfswoning niet getolereerd kan worden vanwege mogelijke veiligheids- en gezondheidsrisico’s van de naastgelegen kas. De verwijzing door eiseres naar de uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2018 treft verder geen doel. Uit die uitspraak volgt dat bij de belangenafweging verschillende aspecten moeten worden betrokken, waaronder de periode van het verblijf, het tolereren ervan door de gemeentelijke autoriteiten, de beschikbaarheid van alternatieve huisvesting, de aard en zwaarte van de overtreding van de regels en de kwetsbare positie van de bewoner. In de uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2018 ging het om een hechte gemeenschap die al tientallen jaren (illegaal) op een plek woonachtig was. Dat is hier echter niet het geval. Eiseres is vrijwel direct nadat zij de woning heeft betrokken door verweerder ervan op de hoogte gesteld dat dit in strijd met het bestemmingsplan is en dat daartegen zou worden opgetreden. Zij is namelijk op 16 september 2019 in de woning getrokken en verweerder heeft haar al op 25 september 2019 een brief gestuurd met die mededeling. Gelet hierop is naar het oordeel van de rechtbank al geen sprake van een schending van het woonrecht als bedoeld in artikel 8 van het EVRM.
Dit betoog faalt.

Bijzondere omstandigheden

6.1

Eiseres voert tevens aan dat verweerder vanwege bijzondere omstandigheden van handhavend optreden had moeten afzien. Hiertoe brengt zij in de eerste plaats naar voren dat zij kort na de hoorzitting op 14 februari 2020 een woning in Schijndel aangeboden heeft gekregen en dat de huurovereenkomst op 18 februari 2020 is ondertekend. Omdat in de periode van het opleggen van de lasten tot aan de verhuizing naar de nieuwe woning in Schijndel geen bedrijfsactiviteiten plaatsvonden in de kas, werden er volgens eisers geen belangen geschaad door de met het bestemmingsplan strijdige bewoning van de bedrijfswoning en moest daarom van handhavend optreden worden afgezien. Met name omdat direct handhaven zou leiden tot dakloosheid, aldus eiseres. Ook stelt zij in dit verband dat in bezwaar is afgesproken de procedure te bevriezen. Verweerder heeft echter de bestreden besluiten alsnog genomen waardoor zij zich nu geconfronteerd ziet met een onoplosbare schuld. Eiseres voert in dit verband verder aan dat verweerder geen geschikte alternatieve woonruimte aan haar heeft aangeboden. Ook in deze bijzondere omstandigheid had verweerder aanleiding moeten zien niet tot handhavend optreden over te gaan.

6.2

Verweerder brengt naar voren dat ten tijde van de opgelegde lasten sprake was van een overtreding, zodat tot handhavend optreden kon worden overgegaan. Verweerder stelt verder dat eiseres de door hem aangedragen woningen niet wilde vanwege haar huisdieren en haar wens om “achteraf” te wonen. Ook zijn er geen andere bijzondere omstandigheden die maken dat van handhavend optreden had moeten worden afgezien, aldus verweerder.

6.3

Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling (waaronder de uitspraak van
24 december 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AO0934) maakt de omstandigheid dat voorafgaand aan een besluit op bezwaar de illegale situatie was beëindigd, het opleggen van de last onder dwangsom niet alsnog onrechtmatig. Vast staat dat ten tijde van de twee primaire besluiten sprake was van een overtreding. Verweerder heeft reeds daarom na heroverweging van de primaire besluiten geen aanleiding hoeven zien om de lasten te herroepen. Hierbij kan in het midden blijven wat tussen partijen is besproken over het bevriezen van de procedure. De rechtbank merkt verder op dat verweerder niet verplicht was voor vervangende huishuisvesting voor eiseres (en haar huisdieren) te zorgen. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3593). De suggesties die verweerder wel gedaan heeft, waren bedoeld om eiseres op weg te helpen. Het lag verder op haar weg om nieuwe huisvesting te vinden. Niet gebleken is dat het voor haar geheel onmogelijk was tijdig andere huisvesting of opvang te vinden. De door eiseres gestelde psychische en sociale problemen waar zij mee kampt, bieden, anders dan zij nog naar voren heeft gebracht, evenmin grond voor het oordeel dat verweerder van handhavend optreden had moeten afzien.

Dit betoog faalt.

Begunstigingtermijn

8.1

Eiseres voert aan dat de aan de lasten verbonden begunstigingstermijnen onjuist zijn vastgesteld, omdat er geen concreet belang was bij handhaving. In dit verband heeft zij naar voren gebracht dat de naastgelegen kas niet in gebruik was. Ook stelt zij dat de termijnen te kort waren, omdat alleen is uitgegaan van de tijd die het kost om haar spullen te verplaatsen. Een redelijke termijn voor het vinden van andere woonruimte was volgens eiseres tussen de drie en zes maanden. Dit blijkt uit het feit dat zij na ongeveer vier maanden alternatieve (legale) woonruimte heeft gevonden.

8.2

Verweerder stelt hierover dat vier weken voldoende is om de overtreding op te heffen. Daarbij is ook rekening gehouden met de korte periode die eiseres al in de bedrijfswoning woonde. Verder wijst verweerder er op dat eiseres in twee maanden tijd drie woonadressen heeft gehad, zodat niet aannemelijk is dat zij niet binnen vier weken een andere woning zou kunnen vinden.

8.3

Een aan een last verbonden begunstigingstermijn dient volgens vaste rechtspraak niet langer te zijn dan nodig is om de overtreding te beëindigen. Een termijn van vier weken is naar het oordeel van de rechtbank voldoende om de (illegale) bewoning van een bedrijfswoning te beëindigen en de spullen en huisdieren uit de bedrijfswoning te (laten) verwijderen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder eiseres al na negen dagen nadat zij in de woning was getrokken ervan op de hoogte heeft gesteld dat dit in strijd was met het bestemmingsplan en dat tot handhavend optreden zou worden overgegaan. Verweerder was niet gehouden de begunstigingstermijn zo lang te maken als eiseres nodig had om woonruimte, die aan al haar wensen voldoet, te vinden. Een begunstigingstermijn strekt er verder niet toe, anders dan eiseres ter zitting heeft gesteld, haar de gelegenheid te geven de uitkomst van de lopende juridische procedure te mogen afwachten.

Dit betoog faalt.

Hoogte dwangsommen

9.1

Eiseres voert verder aan dat haar inkomen bestaat uit een uitkering van de gemeente. De verbeurde dwangsommen bedragen gezamenlijk € 12.500,00 en zijn daarmee een onoplosbare schuld voor eiseres. De dwangsom had daarom sterk gematigd moeten worden.

9.2

Verweerder stelt hierover dat van een dwangsom die naar draagkracht wordt vastgesteld geen zodanige prikkel zal uitgaan dat de opgelegde last zal worden uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De dwangsommen zijn gebaseerd op de waarde van de door eiseres bewoonde woning.

9.3

Zoals de Afdeling onder meer in haar uitspraak van 5 februari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:328) heeft overwogen, heeft het opleggen van een last onder dwangsom tot doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De door verweerder gehanteerde dwangsom dient door de rechtbank terughoudend te worden getoetst. Gelet op de door verweerder gegeven toelichting over de hoogte van de dwangsom, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang heeft kunnen achten. Het illegaal bewonen van een bedrijfswoning kan immers niet gezien worden als een geringe overtreding.
Ter zitting heeft verweerder verklaard dat bij de invordering van de verbeurde dwangsommen nadrukkelijk zal worden gekeken naar de draagkracht van eiseres en dat het geen doel op zich is om burgers de schuldsanering in te krijgen. De rechtbank gaat er vanuit dat verweerder bij de invordering ook daadwerkelijk de draagkracht van eiseres zal betrekken. Mocht eiseres zich niet kunnen vinden in het invorderingsbesluit dan kan zij daartegen een rechtsmiddel aanwenden.
Het betoog faalt.

Bejegening

10.1

Eiseres voert aan dat de gemeente haar gedurende de gehele procedure op een nodeloos kwetsende en intimiderende wijze heeft bejegend, terwijl zij psychisch kwetsbaar is. Eiseres stelt dat de woning nodeloos vaak werd gecontroleerd, waarbij steeds werd aangebeld en om een gesprek werd gevraagd. Ook is er volgens eiseres door een ambtenaar regelmatig twijfelachtig juridisch advies gegeven.

10.2

Verweerder stelt hierover dat de controles op de gebruikelijke wijze zijn uitgevoerd.

10.3

De rechtbank kan zich voorstellen dat eiseres de controles als belastend heeft ervaren. Dit betekent echter niet dat de controles - objectief bezien - kwetsend en intimiderend zijn geweest. Wat hier verder ook van zij, het optreden van de ambtenaren en de gegeven adviezen maken niet dat verweerder niet handhavend mocht optreden.

Ook dit betoog faalt.

Conclusie

11. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. W. Heijninck, rechter, in aanwezigheid van
A.J.H. van der Donk, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op
10 december 2020.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.