ECLI:NL:RBOBR:2020:5309

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 18/1667E

uitspraak van de meervoudige kamer van 2 november 2020 in de zaak tussen

[eiseres] B.V., te [vestigingsplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. L. Bier),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, verweerder

(gemachtigden: mr. M. van Dam-Bender en ing. M.J. van Aerle).

Procesverloop

Bij besluit van 20 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de onherroepelijke omgevingsvergunning van de inrichting van eiseres aan de [adres] ambtshalve aangepast.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. In de uitspraak van 10 september 2018 (ECLI:NL:RBOBR:2018:4412) heeft de voorzieningenrechter het bestreden besluit gedeeltelijk geschorst.

Op 6 december 2018 heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) een deskundigenbericht uitgebracht. Partijen hebben hier op gereageerd.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De zaak is behandeld op 22 januari 2019. Namens eiseres zijn verschenen [naam 1] ,
[naam 2] , de gemachtigde en mr. R.G.J. Laan. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden en was vergezeld door drs. M. Broekman (Inspectie Leefomgeving en Transport, verder: ILT), A.M. Witte (RIVM), mr. J.J. Teeninga en ir. M. Gerrekens van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat.

Bij tussenuitspraak van 22 februari 2019 (de tussenuitspraak) heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om binnen 8 weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit te herstellen.

Bij tussenuitspraken van 27 maart 2019 en 26 juni 2019 heeft de rechtbank de termijn die zij verweerder heeft gegeven om de gebreken te herstellen, verlengd.

Verweerder heeft in reactie op de tussenuitspraak binnen de gestelde termijn een aanvullende motivering ingediend.

Eiseres heeft hierop een schriftelijke zienswijze gegeven.

De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.

Overwegingen

inleiding

1.1

Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen.

1.2

In haar tussenuitspraak heeft de rechtbank, kort gezegd, overwogen dat het besluitvormingsproces van verweerder en het bestreden besluit geen blijk geven van een bewuste afweging of keuze voor de wettelijke mogelijkheden tot actualisering, wijziging of intrekking van een omgevingsvergunning. Verweerder heeft onvoldoende aandacht besteed aan de wijze waarop eiseres gebruik maakt van de omgevingsvergunning. Verweerder kon verder niet volstaan met een verwijzing naar sectorplan 71 van het Landelijk afvalbeheerplan 3 (LAP3) voor intrekking van de verleende omgevingsvergunning, omdat in sectorplan 71 van het LAP3 onvoldoende is onderbouwd dat verwerking van het CRT beeldbuisglas, zoals het CRT beeldbuisglas afkomstig uit het door eiseres in de inrichting in Son toegepaste scheidingsproces leidt tot ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu. Verweerders belangenafweging die ten grondslag is gelegd aan intrekking van de omgevingsvergunning op basis van artikel 2.33, tweede lid onder d van de Wabo is te beperkt geweest.

De rechtbank heeft aanwijzingen gegeven aan verweerder voor herstel van de geconstateerde gebreken:

verweerder zal de huidige bedrijfsvoering bij eiseres zelf moeten onderzoeken;
verweerder zal vervolgens moeten motiveren of deze huidige bedrijfsvoering aanleiding geeft om andere voorschriften te verbinden aan de geldende omgevingsvergunning, of dat aanleiding bestaat om de geldende omgevingsvergunning gedeeltelijk in te trekken waarbij inname van het CRT beeldbuisglas afkomstig van het scheidingsproces in de inrichting in Son nog steeds wordt toegestaan;
verweerder dient de staatssecretaris te verzoeken om een standpunt ten aanzien van verwerking van het CRT beeldbuisglas afkomstig van het scheidingsproces in de inrichting in Son; verweerder dient te motiveren of hij wel of niet afwijkt van sectorplan 71 in het LAP3 met toepassing van de procedure voor afwijking van het LAP3 en dient in dit kader in ieder geval aan de staatssecretaris te vragen of aanleiding bestaat met toepassing van artikel 5.3.3 WEEELABEX een nationale grenswaarde vast te stellen of het product van eiseres goed te keuren in overeenstemming met ISO14025.

2.1

Verweerder handhaaft het bestreden besluit met een nadere motivering. In deze nadere motivering heeft verweerder (kort samengevat) de huidige bedrijfsvoering van eiseres beschreven op basis van door eiseres verschafte inlichtingen. Verweerder heeft de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (de staatssecretaris) aangegeven voornemens te zijn om een verzoek om afwijking van het LAP3 in te dienen en heeft de staatssecretaris gevraagd een standpunt in te nemen. Op 25 november 2019 heeft de staatssecretaris aan verweerder meegedeeld niet positief te staan tegenover de toepassing van het loodarme CRT glas in betonblokken. De staatssecretaris stelt dat de hiertoe uitgevoerde risicoanalyse van eiseres van 10 mei 2019 niet juist is. Onder verwijzing naar twee rapporten van het Rijksinstituut voor volksgezondheid en milieu (RIVM) stelt de staatssecretaris primair dat het toepassen van het loodarm CRT glas niet op een veilige, milieuverantwoorde manier kan geschieden. De staatssecretaris stelt subsidiair enkele voorschriften en voorwaarden aan het toepassen van loodarm CRT glas. Op basis van het primaire standpunt van de staatssecretaris vindt verweerder dat afwijken van het LAP3 niet aan de orde is omdat bij het toepassen van loodarm CRT glas afkomstig van de inrichting in Son sprake is van een ontoelaatbaar milieurisico. Verweerder heeft de staatssecretaris gevraagd een nationale grenswaarde vast te stellen, maar de staatssecretaris heeft hieraan geen gehoor gegeven. Toepassing van het loodarm CRT glas uit Son leidt volgens verweerder tot ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu. Verweerder heeft aangegeven dat het financiële belang van eiseres niet zwaarder dient te wegen dan het belang van de bescherming van het milieu. Verweerder benadrukt tot slot dat CRT glas afkomstig van kleurenschermen die handmatig zijn verwijderd en als monostroom (naar de rechtbank aanneemt, zonder dat er onderdelen van zwartwit schermen of conus van kleurenschermen bij zitten) de scheidingsinstallatie hebben doorlopen, nog steeds mogen worden verwerkt. In zoverre is het bestreden besluit een gedeeltelijke intrekking en niet een volledige intrekking, aldus verweerder.

2.2

Eiseres kan zich niet vinden in de nadere motivering en heeft hierop uitvoerig gereageerd.

2.3

De rechtbank zal de herstelpoging van verweerder bespreken in de volgorde van onderdelen in de nadere motivering van verweerder. De rechtbank zal de reactie van eiseres op deze onderdelen hierbij betrekken.

3. De rechtbank stelt voorop dat verweerder het bestreden besluit niet heeft gewijzigd en legt het bestreden besluit nog steeds uit op de wijze als beschreven in rechtsoverweging 3.2 van de tussenuitspraak. Dit is geen volledige intrekking van de omgevingsvergunning. De rechtbank neemt echter ook in aanmerking dat in de inrichting in Son geen handmatige scheiding van kleurenschermen van CRT beeldbuizen van de rest (de conus van CRT kleurenbeeldschermen en zwart wit CRT beeldbuizen) plaatsvindt, zodat CRT glas afkomstig uit de inrichting in Son dat niet handmatig is gescheiden, dus niet mag worden verwerkt. Ook dat heeft de rechtbank overwogen in rechtsoverweging 3.2 van de tussenuitspraak.

beschrijving bedrijfsvoering inrichting te Son

4.1

Bij de nadere motivering is verweerder uitgegaan van de beschrijving van het proces van scheiding van CRT glas binnen de inrichting van eiseres te Son als weergegeven in de brief van 10 mei 2019 van eiseres. Dit scheidingsproces is in de nadere motivering kort beschreven.

4.2

Eiseres stelt in punt 4 van haar reactie dat verweerder niet zelf een onderzoek heeft ingesteld en dat de beschrijving summier is en merkt daarbij op dat de omgevingsvergunning voor de inrichting in Helmond ter discussie staat en niet de omgevingsvergunning voor de inrichting in Son.

4.3

De rechtbank stelt vast dat eiseres verweerders summiere beschrijving van het scheidingsproces in Son niet inhoudelijk heeft bestreden. Eiseres merkt terecht op dat het bestreden besluit uitsluitend betrekking heeft op de omgevingsvergunning van de inrichting van eiseres te Helmond, maar tussen partijen is niet in geschil dat deze inrichting uitsluitend CRT-materiaal afkomstig uit de inrichting in Son als toeslagmateriaal gebruikt. Dat kan ook niet anders, gelet op de voorlopige voorziening die is getroffen in de tussenuitspraak. Eveneens staat vast dat het CRT-materiaal in de inrichting in Son niet handmatig wordt gescheiden. Verder is evenmin in geschil dat het loodarme CRT-materiaal afkomstig uit de inrichting in Son een loodgehalte heeft van gemiddeld 0,12 gewichtsprocent. Verweerder en de staatssecretaris zijn hierbij uitgegaan van de door eiseres verschafte informatie. De rechtbank zal hierna van deze gegevens uitgaan.

standpunt staatssecretaris afwijken LAP3 en eigen afweging verweerder

5.1

Verweerder heeft de staatssecretaris gevraagd een standpunt in te nemen ten aanzien van de verwerking van CRT glas afkomstig uit het scheidingsproces in de inrichting in Son. De staatssecretaris heeft het volgende (kort samengevat) aangegeven:

de risicoanalyse die eiseres op 10 mei 2019 heeft aangeleverd is niet juist. Volgens de staatssecretaris had de kans op blootstelling aan de zeer zorgwekkende stof aan het einde van de levenscyclus van betonblokken moeten worden bekeken. Nu dat niet (goed) is gedaan, leidt dat tot een negatieve score en vervolgens tot een negatieve uitkomst van de risicoanalyse.
het is legitiem om een concentratiegrenswaarde van 0,1% toe te passen op het loodgehalte in het CRT glas dat in de betonblokken wordt verwerkt. De staatssecretaris leidt deze grenswaarde af uit de Verordening (EG) nr. 1907/2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH). De staatssecretaris rechtvaardigt deze keuze met een verwijzing naar artikel 10.1 van de Wm en het voorzorgsbeginsel in artikel 191, tweede lid van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), het Nederlandse Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) beleid en twee RIVM rapporten (nrs. 2017-0099 en 2015-0204). Het loodgehalte in het CRT glas afkomstig van de inrichting in Son is 0,12% en daarom kan het toepassen van het materiaal uit de inrichting in Son niet op een veilige, milieuverantwoorde manier geschieden.
het importeren van afval om vervolgens een derde deel van dat afval in Nederland te storten is geen doelmatig afvalbeheer.
het verwerken van het CRT glas afkomstig uit de inrichting in Son in betonblokken brengt daarom ook een ontoelaatbaar milieurisico met zich mee, afwijken van sectorplan 71 ligt niet in de rede.
subsidiair is aangegeven dat het CRT glas afkomstig uit de inrichting in Son slechts onder nadere voorwaarden kan worden gebruikt als toeslagmateriaal.

Verweerder heeft ook zelf een afweging gemaakt. Volgens verweerder is bij het toepassen van het loodarm CRT glas afkomstig van de inrichting binnen Son sprake van een ontoelaatbaar milieurisico gelet op het primaire standpunt van de staatssecretaris. Verweerder wil ook niet langer afwijken van het LAP3 en sectorplan 71 omdat dit recent is vastgesteld.

5.2

Volgens eiseres is het LAP3 in strijd met de Regeling afgedankte elektrische en elektronische apparatuur, de WEEELABEX standaard en de Richtlijn 2012/19/EU (AEEA). Deze regelgeving zou niet verplichten tot een handmatige scheiding van de voor- en achterkant van beeldbuizen. Daarom had verweerder volgens eiseres moeten onderzoeken of de, met CRT glas uit Son geproduceerde betonblokken binnen de inrichting in Helmond voldoen aan de grenswaarden voor lood in bouwproducten. In dit kader verwijst eiseres naar de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3741) inzake de rechtmatigheid van de intrekking van de toestemming voor het overbrengen van het CRT glas van de inrichting in Son naar de inrichting in Helmond.

Eiseres verwijst naar de uitgevoerde risicoanalyse van 10 mei 2019 waaruit volgt dat er geen sprake is van een ontoelaatbare blootstelling aan lood zolang de concentratie lood in het granulaat van het CRT glas lager is dan 0,20% en het aandeel van de grondstof in het betonblok niet hoger is dan 50%. Volgens eiseres kan slechts aansluiting worden gezocht bij de REACH verordening als deze wordt toegepast op het eindproduct van de inrichting in Helmond, namelijk de betonblokken. Het CRT glas is vóór verwerking nog een afvalstof en de REACH verordening is niet van toepassing op afvalstoffen. Eiseres is het niet eens met de wijze waarop de staatssecretaris in het LAP3 toepassing heeft gegeven aan het voorzorgsbeginsel bij afvalstoffen. Verder stelt eiseres dat de REACH verordening slechts beperkte ruimte biedt voor afwijking uit voorzorg ten behoeve van de bescherming van het milieu en de gezondheid. Volgens eiseres kan het loodgehalte in het CRT glas afkomstig van de inrichting in Son van meer dan 0,1%, geen reden zijn om reeds daarom de toepassing van dat materiaal in betonblokken niet toe te laten. Bij de toetsing aan de grenswaarde in de REACH verordening moet worden gekeken naar het eindproduct (een betonblok) en niet naar de grondstof (het CRT glas afkomstig van de inrichting in Son). De toepassing van het glas met een loodgehalte boven de 0,1 gewichtsprocent in betonblokken is niet verboden in de REACH verordening. Uit de RIVM rapporten kan volgens eiseres niet worden afgeleid dat het lood in betonblokken in het afvalstadium een risico oplevert.

5.3

Zowel eiseres als verweerder en de Staatsecretaris sluiten aan bij de REACH verordening. De rechtbank zal eerst de gevolgen van de REACH verordening voor het bestreden besluit en de nadere motivering bespreken. Daarna gaat de rechtbank in op de manier waarop het risico voor het milieu in kaart is gebracht, dan op de uitkomst van de beoordeling van dit risico en de gevolgen van deze uitkomst voor het standpunt van de staatssecretaris en de afweging van verweerder. In de beoordeling van het RIVM van de risicoanalyse van eiseres wordt ook de concentratielimiet in een andere verordening, de CLP verordening (Verordening ((EG) nr. 1272/2008) genoemd, maar dit legt verweerder niet ten grondslag aan het bestreden besluit. Hetgeen eiseres hierover heeft gezegd, behoeft geen bespreking.

5.4

De rechtbank stelt vast dat de REACH verordening niet van toepassing is op afvalstoffen en dus ook niet van toepassing is op het CRT glas afkomstig van de inrichting in Son. De REACH verordening maakt onderscheid tussen stoffen, preparaten en voorwerpen. De REACH verordening is van toepassing op het gebruik van bepaalde stoffen (waaronder lood). Deze stof maakt deel uit van een preparaat (het CRT glas afkomstig van de inrichting in Son) en dat preparaat wordt toegepast in voorwerpen (in dit geval de betonblokken die met het glas worden gemaakt). Dit is slechts anders als het loodgehalte in het preparaat onder een concentratiegrenswaarde van 0,1 gewichtsprocent blijft. Hierboven is vastgesteld dat het loodgehalte in het CRT glas een concentratie heeft die daar boven ligt (0,12 gewichtsprocent). Daarom zijn sommige verplichtingen uit hoofde van de REACH verordening van toepassing op gebruik van het CRT glas (zie onder andere artikel 56 van de REACH verordening). Er is een registratieverplichting voor het produceren van betonblokken (op basis van artikel 7 van de REACH verordening) als er meer dan 0,1 gewichtsprocent lood in de betonblokken aanwezig is.

5.5

Omdat afvalstoffen (het CRT glas) met een loodgehalte boven de concentratiegrenswaarde worden verwerkt in betonblokken, ligt ingevolge paragraaf 3.4 van de Handreiking risicoanalyse ZZS in afvalstoffen (handreiking) het maken van een risicoanalyse voor de hand. De handreiking helpt bedrijven en vergunningverleners bij de beoordeling of toepassing van afvalstoffen met zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) geen onaanvaardbaar risico oplevert voor mens en milieu. De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij de beoordeling van de risico’s van de toepassing van het CRT glas afkomstig van de inrichting in Son heeft kunnen aansluiten bij de methodiek van de handreiking. In dit verband merkt de rechtbank nog wel op dat verweerder noch de staatsecretaris zich na de tussennuitspraak uitdrukkelijk hebben afgevraagd of het lood in het CRT glas geheel kan worden vernietigd of verwijderd. De rechtbank gaat er van uit dat verweerder in de nadere motivering alsmede de staatssecretaris zich op het standpunt stellen dat het risicovolle deel van het CRT glas (het CRT glas van zwart/wit schermen of van de conus van kleurenschermen) wel handmatig kan worden verwijderd en dat het overige CRT glas (afkomstig van het kleurenscherm zelf) slechts lood kan bevatten onder de concentratiegrenswaarde.

5.6

De rechtbank zal hierna bespreken of partijen met inachtneming van de handreiking de risico’s voor het milieu in kaart hebben gebracht. Eiseres heeft een risicoanalyse laten maken van het gebruik van het CRT glas afkomstig van de inrichting in Son in betonblokken. Hierbij is de methodiek van de Handreiking gevolgd. Deze risicoanalyse is beoordeeld door het RIVM in het rapport van 25 juli 2019. Deze beoordeling heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd aan zijn standpunt en ligt ook ten grondslag aan verweerders nadere motivering. Partijen kunnen zich uiteindelijk vinden in de uitkomst van de beoordeling van aspecten A, B en D. Zij verschillen van mening over de beoordeling van aspect C (blootstelling bij het einde van de levenscyclus). Eiseres geeft hier een positieve score aan. Hierbij gaat eiseres in een worst case scenario er van uit dat een betonblok uit maximaal 50% CRT glas kan bestaan alvorens de concentratiegrenswaarde van 0,1 gewichtsprocent in het betonmix (na het vergruizen van het gebruikte betonblok) wordt bereikt. Omdat er maar 17% CRT glas in een betonblok wordt gebruikt, wordt deze grenswaarde volgens eiseres nooit bereikt. Het RIVM geeft een negatieve score. Volgens het RIVM vindt namelijk het toetsen van het loodgehalte aan een grenswaarde bij de beoordeling van aspect C in strijd met de handreiking plaats. De rechtbank is van oordeel dat eiseres in de risicoanalyse de methodiek van de handreiking niet goed heeft gevolgd. De handreiking biedt geen aanknopingspunten om bij de beoordeling van aspect c nog eens te toetsen aan een concentratiegrenswaarde. Het is slechts relevant of het lood in het CRT glas aan het einde van de levenscyclus van een betonblok kan vrijkomen. Dat kan niet worden uitgesloten. In dat geval worden twee van de vier aspecten negatief beoordeeld en is volgens de handreiking sprake van een onaanvaardbare blootstelling van mens en milieu aan de ZZS (het lood in het CRT glas).

5.7

De rechtbank zal hierna een oordeel geven over deze uitkomst van de beoordeling op basis van de handreiking. Eiseres heeft namelijk ook gesteld dat de staatssecretaris op onjuiste wijze invulling heeft gegeven aan het voorzorgsbeginsel door alles boven de concentratiegrenswaarde van 0,1 gewichtsprocent uiteindelijk te verbieden in haar ZZS beleid en het LAP3. In het midden kan blijven of het ZZS beleid dan wel het LAP3 dergelijke verboden bevatten. Toepassing van de methodiek van de handreiking leidt wel tot een negatieve score op aspect C hetgeen kan leiden tot een negatieve uitkomst in de betreffende risicoanalyse. De centrale vraag in deze zaak is dus of bij de beoordeling van de risico’s van de toepassing van CRT glas verweerder en de staatsecretaris hebben kunnen aannemen dat sprake is van risico op een onaanvaardbare blootstelling aan het lood in het CRT glas bij het vergruizen van een betonblok aan het einde van de levenscyclus alleen vanwege het feit dat het CRT glas dat als grondstof wordt gebruikt bij het maken van het betonblok een loodgehalte heeft boven de concentratiegrenswaarde. Dat is namelijk de uitkomst van de beoordeling volgens de handreiking die ten grondslag ligt aan het primaire standpunt van de staatsecretaris. Het is ook het automatische gevolg van een beoordeling volgens de handreiking, nu de handreiking geen risicoanalyse vereist bij een toepassing van het CRT glas met een loodgehalte onder de concentratiegrenswaarde. Dat wil zeggen dat het CRT glas met een loodgehalte onder de concentratiegrenswaarde, wel kan worden gebruikt. De concentratiegrenswaarde is hier cruciaal voor de conclusie dat sprake is van een ontoelaatbaar milieurisico. Is de keuze voor de concentratiegrenswaarde dan wel voldoende onderbouwd? Uit het primaire standpunt van de staatsecretaris volgt dat de concentratiegrenswaarde uit de REACH verordening is gebruikt. De staatssecretaris vindt het namelijk legitiem om in deze situatie grenswaarden uit de REACH verordening toe te passen op het in betonblokken te verwerken CRT glas. De rechtbank heeft echter vraagtekens bij deze analoge toepassing van de REACH verordening. De enkele overschrijding van de concentratiegrenswaarde in de REACH verordening wil immers niet zeggen dat ieder gebruik van de stof is verboden. Er worden slechts autorisatieverplichtingen of registratieverplichtingen aan het gebruik verbonden. In het oog springt hierbij dat de registratieverplichting ingevolge artikel 7 van de REACH verordening betrekking heeft op het loodgehalte in het
voorwerp. De autorisatieverplichting in artikel 56 van de REACH verordening heeft betrekking op autorisatie van het gebruik of opname van de genoemde stoffen in voorwerpen tenzij het loodgehalte in het
preparaatlager is dan 0,1 gewichtsprocent. De overschrijding van de concentratiegrenswaarde in de REACH verordening leidt dus niet tot een absoluut verbod op het gebruik. De enkele overschrijding van de concentratiegrenswaarde is in zoverre onvoldoende voor de onderbouwing van het standpunt dat het verwerken van het CRT glas uit de inrichting in Son een ontoelaatbaar milieurisico met zich brengt.
De staatssecretaris stelt ter onderbouwing van zijn primaire standpunt verder dat de verwerking van afvalstoffen dient plaats te vinden volgens een voorkeurshiërarchie en dat het in acht nemen van deze hiërarchie altijd moet worden bezien in het licht van de bescherming van het milieu en het voorzorgsbeginsel. De rechtbank verstaat deze opmerking aldus dat de staatsecretaris uit voorzorg niet het risico wil nemen dat CRT glas met een hoger loodgehalte dan 0,1 gewichtsprocent in betonblokken wordt verwerkt en bij het einde van de levenscyclus van het betonblok in het milieu terecht komt. Het primaire standpunt van de staatssecretaris dat sprake is van een ontoelaatbaar milieurisico is daarmee dus mede ingegeven door de gegeven invulling van het voorzorgsbeginsel. De rechtbank is van oordeel dat bij het toepassen van het voorzorgsbeginsel bij afvalstoffen altijd een afweging moet worden gemaakt tussen de bescherming van het milieu enerzijds en de technische uitvoerbaarheid en economische haalbaarheid anderzijds. Bij het invullen van de afval hiërarchie dient niet alleen rekening te worden gehouden met het voorzorgsbeginsel en de algemene effecten voor milieu en gezondheid maar ook met de technische uitvoerbaarheid en economische haalbaarheid (artikel 4, tweede lid, van de Kaderrichtlijn afvalstoffen 2008/98/EG). Deze afweging wordt in het primaire standpunt van de staatssecretaris of in het sectorplan 71 van het LAP3 nauwelijks gemaakt. Reeds daarom is het primaire standpunt van de staatssecretaris onvoldoende gemotiveerd.
De staatssecretaris verwijst verder naar een notitie van 28 maart 2018 van het RIVM over de gevaarindeling CRT-schermglas granulaat. Hierin wordt onder meer aandacht besteed aan andere stoffen. De rechtbank stelt vast dat verweerder de aanwezigheid van andere stoffen dan lood niet uitdrukkelijk ten grondslag heeft gelegd aan zijn beslissing om het bestreden besluit te handhaven. In de beoordeling van het RIVM van de risicoanalyse van eiseres wordt wel opgemerkt dat daar andere stoffen buiten beschouwing zijn gelaten en aandacht besteed aan andere stoffen. Deze opmerking is kennelijk niet relevant geweest voor de beoordeling van verweerder en hetgeen eiseres hierover heeft gesteld, behoeft geen verdere bespreking.

In de notitie van het RIVM wordt het CRT glas vanwege het aanwezige loodgehalte als gevaarlijke afvalstof gekwalificeerd. Hieruit blijkt echter niet dat CRT glas zo gevaarlijk is dat het absoluut (en in afwijking van de REACH verordening) altijd zou moeten worden verboden als het loodgehalte in het glas de concentratiegrenswaarde overschrijdt of dat bij een geringe overschrijding van de concentratiegrenswaarde sprake is van een niet ontoelaatbaar risico.

5.8

De Staatsecretaris geeft ter onderbouwing van zijn weigering om mee te werken aan afwijking van het Lap3 en sectorplan 71 nog wel aan dat het invoeren van CRT afval waarbij een derde van het glas moet worden gestort, moeilijk kan worden gezien als een doelmatige afvalverwerking. Dat mag zo zijn, maar de landen van herkomst zijn er wel mee geholpen. De staatssecretaris geeft aan dat niet duidelijk is of CRT glas in die landen tot milieuproblemen leidt, maar het komt de rechtbank voor dat deze problemen niet veel anders zullen zijn dan de problemen van CRT glas in Nederland (met dien verstande dat er in Nederland waarschijnlijk minder oude zwart-wit beeldbuizen zijn). De rechtbank acht deze motivering ook niet relevant voor de onderbouwing van het milieurisico van het gebruik van CRT glas in betonblokken.

5.9

Wat betekent dit voor het primaire standpunt van de staatssecretaris en de afweging van verweerder? De rechtbank is, gelet op hetgeen hierboven is overwogen, van oordeel dat het primaire standpunt van de staatssecretaris dat sprake is van een ontoelaatbaar milieurisico, inclusief de hierbij gegeven invulling aan het voorzorgsbeginsel, onvoldoende is gemotiveerd. Verweerder heeft in de nadere motivering een eigen afweging gemaakt over het al dan niet afwijken van het LAP3. Verweerder wil niet langer afwijken van het LAP3 (en sectorplan 71) omdat sprake is van een ontoelaatbaar milieurisico gelet op het primaire standpunt van de staatssecretaris en omdat het LAP3 recent is vastgesteld. Gelet op hetgeen hierboven is overwogen, kon verweerder het primaire standpunt van de staatssecretaris niet zonder meer ten grondslag leggen aan deze afweging. In zoverre is ook de nadere motivering van verweerder onvoldoende. De staatssecretaris heeft ook een subsidiair standpunt ingenomen. Dat zal hierna worden besproken.

nationale grenswaarde

6. Verweerder heeft de staatssecretaris gevraagd een nationale grenswaarde vast te stellen. Dat heeft de Staatsecretaris niet gedaan. De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet meer heeft kunnen doen, dan hij al heeft gedaan. Verweerder heeft de aanwijzing in de tussenuitspraak gevolgd. Hetgeen eiseres hierover verder heeft opgemerkt behoeft geen verdere bespreking.

beoordeling huidige bedrijfsvoering in de inrichting te Helmond

7.1

Verweerder heeft een afweging gemaakt om te bezien of nuttige toepassing van het CRT glas (afkomstig uit het huidige scheidingsproces in de inrichting in Son) in betonblokken kan worden toegestaan. Volgens verweerder kan dit niet vanwege het ontoelaatbare milieurisico. De financiële gevolgen van het bestreden besluit voor eiseres vindt verweerder beperkt. Verweerder laat hierbij meewegen dat het aantal zwart wit beeldbuizen minimaal is en dat het bedrijf nog steeds betonproducten kan maken. Daarbij benadrukt verweerder dat CRT glas van kleurenschermen wel kan worden gebruikt. Alleen het CRT glas van zwart-wit schermen of de conus van kleurenschermen mag niet meer worden gebruikt. Verweerder besteedt geen aandacht aan het subsidiaire standpunt van de staatssecretaris. De staatssecretaris heeft aangegeven dat CRT glas in betonproducten kan worden gebruikt onder de volgende voorwaarden:

Het CRT glas moet afkomstig zijn van de inrichting van eiseres te Son;
Alleen de loodarme glasfractie die met behulp van een stangenzeef is afgescheiden van het loodrijke glas, mag worden toegepast;
Het gehalte aan loodoxide in het toegepaste CRT glas mag niet hoger zijn dan 0,12 gewichtsprocent. Dit percentage moet met een voldoende hoge frequentie worden bepaald;
Het gehalte aan loodoxide in het toegepaste CRT glas mag per 1 januari 2022 niet hoger zijn dan 0,1 gewichtsprocent.

Verder geeft de staatssecretaris verweerder in overweging om aandacht te besteden aan andere materialen in het CRT glas en aan de bepalingen in de BRL 5070 over het maximum aandeel van het toeslagmateriaal in de betonblokken.

7.2

Eiseres merkt hierover op dat verweerder alleen heeft gezegd dat sprake is van een ontoelaatbaar milieurisico bij het verwerken van CRT glas uit Son in betonblokken, maar dat verweerder dit niet heeft onderbouwd. Eiseres is het niet eens met de door de staatssecretaris voorgestane voorschriften. Die zijn volgens haar niet gemotiveerd en in strijd met de EU- systematiek.

7.3

De rechtbank blijft bij het oordeel in de tussenuitspraak: als een verleende omgevingsvergunning afwijkt van het LAP3 dan heeft verweerder een actualisatieverplichting op grond van artikel 5.10, tweede lid, van het Bor in samenhang met 2.30, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Dit kan aanleiding zijn voor verweerder om de omgevingsvergunning te wijzigen met gebruik van de bevoegdheid ingevolge
artikel 2.31, eerste lid, onder b, van de Wabo al dan niet door middel van nadere voorschriften. Pas als dit geen soelaas biedt, is verweerder verplicht de omgevingsvergunning (geheel of gedeeltelijk) in te trekken op grond van artikel 2.33, eerste lid, onder d, van de Wabo. Bezien in het licht van de hier genoemde bevoegdheden is de rechtbank van oordeel dat verweerders keuze voor de gedeeltelijke intrekking van de omgevingsvergunning onvoldoende is gemotiveerd. Verweerder had moeten afwegen of de nadelige gevolgen die de inrichting in Helmond voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen worden beperkt door middel van het stellen van voorschriften. Gelet op het subsidiaire standpunt van de staatssecretaris lag het voor de hand dat verweerder deze afweging zou hebben gemaakt. Dit was ook de aanwijzing die de rechtbank heeft gegeven. De staatssecretaris heeft hiertoe al aangegeven welke nadere voorschriften aan de omgevingsvergunning zouden kunnen worden verbonden. Verweerder heeft deze afweging echter niet (kenbaar) gemaakt en uitsluitend het primaire standpunt van de staatssecretaris aan de afweging ten grondslag gelegd. Gelet op het oordeel van de rechtbank over het primaire standpunt van de staatssecretaris en de daarmee samenhangende nadere motivering van verweerder, is deze afweging onvoldoende.

7.4

Overigens heeft eiseres verweerders weging van haar financiële belangen niet met zoveel woorden bestreden. Dit wil echter niet zeggen dat verweerders afweging toch in stand kan blijven. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat in de uiteindelijke belangenafweging verweerder ook heeft meegewogen dat sprake is van een ontoelaatbaar milieurisico en de rechtbank heeft hierboven overwogen dat dit risico onvoldoende is onderbouwd.

conclusie

8. Gelet op de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken, is het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtgevolgen in stand te laten, omdat verweerder in de nadere motivering er niet in is geslaagd de gebreken te herstellen. De rechtbank ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien, omdat dat in deze zaak te veel zou ingrijpen in de bestuurlijke vrijheid die verweerder hier heeft. Het gaat de rechtbank te ver om de omgevingsvergunning gedeeltelijk in te trekken behoudens de toepassing van CRT glas afkomstig uit de inrichting in Son. De staatssecretaris verbindt hier nadere voorschriften en een tijdspad aan en eiseres heeft slechts kort aangegeven dat deze voorschriften niet acceptabel zijn voor haar. Als verweerder de subsidiaire opmerkingen van de staatssecretaris zou willen volgen, zal hij een nieuw (ambtshalve) ontwerpbesluit moeten nemen waar eiseres op kan reageren. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een tweede bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden.

9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.312,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus, met een waarde per punt van € 525,00 en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;

draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,00 aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.312,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. C.N. van der Sluis, leden, in aanwezigheid van mr. I.M.C. van Og, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 2 november 2020.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

BIJLAGE

Artikel 3 REACH Verordening

In deze verordening wordt verstaan onder:

1. stof”: een chemisch element en de verbindingen ervan, zoals zij voorkomen in natuurlijke toestand of bij de vervaardiging ontstaan, met inbegrip van alle additieven die nodig zijn voor het behoud van de stabiliteit ervan en alle onzuiverheden ten gevolge van het toegepaste procedé, doch met uitzondering van elk oplosmiddel dat kan worden afgescheiden zonder dat de stabiliteit van de stof wordt aangetast of de samenstelling ervan wordt gewijzigd;

2. „ preparaat”: een mengsel of oplossing bestaande uit twee of meer stoffen;

3: „voorwerp”: een object waaraan tijdens de productie een speciale vorm, oppervlak of patroon wordt gegeven waardoor zijn functie in hogere mate wordt bepaald dan door de chemische samenstelling;

Artikel 57 lid 1 REACH Verordening

1. Een fabrikant, importeur of downstreamgebruiker mag een in bijlage XIV opgenomen stof niet voor een bepaald gebruik in de handel brengen of zelf gebruiken, tenzij(…)

6. De leden 1 en 2 zijn niet van toepassing op het gebruik van stoffen wanneer zij aanwezig zijn in preparaten:

a. a) onder een concentratiegrens van 0,1 gewichtsprocent (g/g), wat betreft de stoffen bedoeld in artikel 57, onder d), e) en f);