ECLI:NL:RBOBR:2020:1700

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 18/1724T

tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 27 maart 2020 in de zaak tussen

[eiseres] B.V. te [vestigingsplaats] , eiseres,

(gemachtigde: mr. J. van Groningen),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sint Anthonis, verweerder,

(gemachtigden: P.P.G. Wintjens en E.P.G.M. Peeters-Claassen).

Procesverloop

Bij besluit van 7 juni 2018 (het bestreden besluit ) heeft verweerder de omgevingsvergunning voor de activiteit “milieu” van 4 oktober 2010 voor de inrichting van eiseres op het perceel [adres] en [adres] gedeeltelijk ingetrokken. De intrekking ziet op de stallen 1, 19, 23 en 25 t/m 28, de uitbreiding van de stallen 3 en 18 inclusief de in die stallen vergunde dieren, gebouw 24 en de opslag van diesel, smeerolie en afgewerkte olie in gebouw 19. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Dit is geregistreerd onder zaaknummer SHE 18/1724.

De zaak is behandeld op 19 februari 2019. Namens eiseres is verschenen [naam] en de gemachtigde van eiseres, vergezeld van [naam] en [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

De rechtbank heeft het beroep SHE 18/1724 aangehouden, in afwachting van de nog in te dienen beroepen tegen de bestreden besluiten van 7 februari 2019 (SHE 19/923 en SHE 19/924).

De zaak is samen met de zaken SHE 19/923 en SHE 19/924 verder behandeld op de zitting van 17 december 2019. Namens eiseres zijn [naam] en haar gemachtigde verschenen, vergezeld van [naam] en [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

Inleiding

1. De rechtbank zal eerst de feiten op een rij zetten. Ook zal de rechtbank vaststellen wat niet in geschil is tussen partijen. Daarna zal de rechtbank het beroep behandelen. Dit beroep slaagt. De rechtbank biedt verweerder wel de gelegenheid het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. De toepasselijke regelgeving staat in de bijlage bij deze uitspraak.

Feiten

2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.

Aan de [adres] en [adres] ligt een varkenshouderij. Deze inrichting is in het verleden opgericht en daarna meermalen uitgebreid. Verweerder heeft op 21 juli 1998 een revisievergunning als bedoeld in de Wet milieubeheer (Wm) verleend voor de inrichting. Deze vergunning is onherroepelijk en in werking getreden.
Op 22 april 2003 is er opnieuw een revisievergunning verleend. Wegens het ontbreken van een bouwvergunning voor een gedeelte van de bouwwerken is deze vergunning niet in werking getreden. Stal 8 en stal 20 zijn namelijk niet gerealiseerd.
Verweerder heeft op 4 oktober 2010 wederom een revisievergunning op grond van de Wm verleend voor deze inrichting. Ook deze vergunning is onherroepelijk maar niet in werking getreden. Niet voor alle bouwwerken is een omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” verleend.
De drie revisievergunningen zijn gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu. De inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) heeft er niet toe geleid dat de revisievergunningen van 2003 en 2010 in werking zijn getreden omdat voor sommige gebouwen of bouwwerken nog steeds geen omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ is verleend.
Eiseres is sinds september 2013 eigenaar van het varkensbedrijf. Eiseres heeft het plan om uiteindelijk alle stallen te gaan slopen en twee nieuwe varkensstallen te gaan realiseren.
Bij brief van 18 oktober 2013 heeft de adviseur van eiseres bij verweerder een Stappenplan [adres] te Westerbeek (Stappenplan) ingediend waarbij is aangegeven dat eiseres de bedrijfsvoering zo spoedig mogelijk wil laten voldoen aan de wettelijk gestelde milieuregels. Over het Stappenplan hebben partijen daarna meermalen contact gehad. Eiseres heeft nog geen aanvraag omgevingsvergunning ingediend of een definitief milieueffectrapport opgesteld.
Op 1 oktober 2014 heeft de adviseur van eiseres aan verweerder verzocht stal 1 (inclusief de hierin vergunde 900 vleesvarkens), de uitbreiding van stal 3 (inclusief de vergunde 600 vleesvarkens) en het bouwwerk voor zuuropslag aan de noordzijde van stal 16 van de omgevingsvergunning van 4 oktober 2010 in te trekken.
Per mail van 22 april 2016 heeft de adviseur van eiseres aan verweerder aangegeven akkoord te gaan met het ambtshalve intrekken, op grond van artikel 2.33, tweede lid, onder a, van de Wabo van de vergunning van 4 oktober 2010 voor stal 1, de uitbreiding van stal 3 en de stallen 23 t/m 28.
De stallen 23 tot en met 28 zijn inmiddels gesloopt. Ook de stallen 16, 17 en 18 zijn al gesloopt.
Bij besluit van 7 februari 2019 heeft verweerder de revisievergunning van 21 juli 1998 voor het adres [adres] en [adres] gedeeltelijk ingetrokken (het bestreden besluit 1). De intrekking ziet op het gebruik van stal 16, 17 en 18 (inclusief het houden van vleesvarkens) en het in gebruik hebben van drie gebouwen met nummer 27. Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer SHE 19/923.
Bij besluit van (eveneens) 7 februari 2019 heeft verweerder het verzoek van eiseres van 1 oktober 2014 tot het gedeeltelijk intrekken van de omgevingsvergunning van 4 oktober 2010 voor stal 1 en 3 (gedeeltelijk) en de aanbouw (het bouwen voor de zuuropslag) aan de noordzijde van stal 16 afgewezen. Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer SHE 19/924.

3. De volgende standpunten van verweerder zijn niet in geschil:

- De revisievergunning van 2010 voorziet in de bouw van een luchtwasser van minder dan 5 meter hoogte tussen stal 1 en 3. Deze luchtwasser is niet voor mensen toegankelijk.

De revisievergunning van 2010 voorziet in de bouw van een luchtwasser van meer dan 5 meter hoogte achter stal 14. Deze luchtwasser is niet gebouwd. Voor de bouw van deze luchtwasser is een omgevingsvergunning voor bouwen vereist. Deze luchtwasser is niet vergunningsvrij op basis van artikel 3, bijlage II van het Besluit omgevingsrecht.
De stallen 2, 3, 14, 16, 19, 23, en 25, 26, 27, 28 hebben stalsystemen die voldoen aan de eisen in het Besluit emissiearme huisvesting milieubeheer (Besluit huisvesting) en voldoen daarmee aan de beste beschikbare technieken (BBT).
Stallen 4, 5 tot en met 13 en 15 zijn opgericht voor 1 januari 2007 en voldoen niet aan de maximale emissie-eisen in het Besluit huisvesting.
Het staat vast dat er, na inwilliging van het verzoek van eiseres tot gedeeltelijke intrekking van de revisievergunning van 2010, er nog steeds onderdelen zijn die niet zijn gebouwd en waarvoor eerst een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ moet zijn verleend. Het staat ook vast dat de revisievergunning uit 1998 niet is vervallen, ook niet vanwege de revisievergunning van 2010 omdat de vergunningen na 1998 geen van alle in werking zijn getreden.

4.1

Eiseres stelt dat het bestreden besluit is genomen in strijd is met een juiste belangenafweging. Op het moment dat verweerder het besluit nam, lag er reeds een verzoek om intrekking van eiseres. Het uitgangspunt voor eiseres is altijd geweest dat slechts die onderdelen van de vergunning ingetrokken dienden te worden waarvoor geen omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” kon worden verleend.

4.2

Verweerder is van mening dat eiseres aan het indienen van een verzoek om intrekking niet de gerechtvaardigde verwachting kan ontlenen dat het verzoek ook wordt ingewilligd.

4.3

Al was het achteraf gezien efficiënter geweest om gelijktijdig op de verzoeken van eiseres te beslissen, de rechtbank is van oordeel dat het verweerder vrij staat om over te gaan tot gedeeltelijke ambtshalve intrekking van de revisievergunning. De omstandigheid dat eiseres zelf een verzoek om intrekking heeft ingediend, leidt niet tot een ander oordeel. Verweerder maakt gebruik van een bevoegdheid met een andere grondslag (het drie jaar niet gebruiken van een vergunning). Deze beroepsgrond slaagt niet.

5.1

Eiseres stelt dat zij een groot belang heeft bij het behouden van de (rechten uit de) revisievergunning uit 2010. Eiseres heeft deze rechten nodig voor het nieuwe bedrijf. Daarmee hebben de rechten een aanmerkelijk financieel belang. Eiseres heeft zich actief ingezet tot het verkrijgen van een nieuwe vergunning waarbij gebruik wordt gemaakt van de bestaande rechten. De sloop van de stallen 23, 25, 26, 27 en 28 is vooruitlopend daarop uitgevoerd en eiseres is er daarbij vanuit gegaan dat de daarmee verbonden (milieu)rechten zouden blijven bestaan. Volgens eiseres heeft verweerder het bij haar opgewekte vertrouwen geschonden. Deze belangen en omstandigheden zijn volgens eiseres in het bestreden besluit niet meegewogen.

5.2

Verweerder heeft de revisievergunning van 2010 gedeeltelijk ingetrokken, omdat er gedurende 3 jaar geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van dit gedeelte van de vergunning. Voor de stallen 1 en 19 en de stallen 3 en 18 is geen omgevingsvergunning voor de activiteit “verbouwen van een bouwwerk” verleend. Een dergelijke vergunning kan voor stal 1 en de uitbreiding van stal 3 niet worden verleend, omdat deze buiten het bestemmingsvlak zijn gelegen. Een vergroting van het bestemmingsvlak kan niet worden gerealiseerd. Het huidige bestemmingsvlak bedraagt al meer dan 1,5 hectare.

De stallen 23 en 25 t/m 28, alsmede gebouw 24, zijn in het voorjaar van 2015 gesloopt. Uit controles van 26 juni 2013 en 10 juli 2014 blijkt dat deze stallen al geruime tijd buiten gebruik waren gesteld. Ook blijkt uit luchtfoto’s dat de stallen al ruim 10 jaar door diverse gaten in de daken niet meer als stal konden worden gebruikt. Bovendien werd in deze stallen gebruik gemaakt van een huisvestingssysteem met een aanzienlijk minder geur reducerende werking dan in 2010 werd aangenomen.

Verweerder betwist dat hij heeft toegezegd dat het verzoek van eiseres zou worden gehonoreerd en dat eiseres hieraan de gerechtvaardigde verwachting zou kunnen hebben ontleend dat het bestreden besluit niet zou worden genomen. Hij heeft juist aangegeven dat inwilliging van het verzoek van eiseres niet in het belang van de bescherming van het milieu is.

Verweerder merkt ook nog op dat bestaande rechten alleen kunnen worden ontleend aan een geldende (naar de rechtbank begrijpt: een in werking getreden) vergunning. Verweerder merkt tot slot ook in deze zaak op dat de adviseur van eiseres akkoord is gegaan met de ambtshalve intrekking.

5.3

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), waaronder de uitspraak van 27 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3583), moeten bij de beslissing over intrekking van een omgevingsvergunning alle in aanmerking te nemen belangen worden betrokken en tegen elkaar worden afgewogen. Daartoe behoren ook de (financiële) belangen van vergunninghouder. Hiertoe behoort overigens ook het belang van de bescherming van het milieu. Bij de afweging moet in aanmerking worden genomen of het niet tijdig gebruik maken van de vergunning aan de vergunninghouder is toe te rekenen. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak van 26 oktober 2018 (ECLI:NL:RBOBR:2018:5237), onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2840), overwogen dat bij intrekking niet kan worden volstaan met verwijzing naar een intrekkingenbeleid, maar dat de omstandigheden van het geval bij de belangenafweging moeten worden betrokken.

5.4

Eiseres heeft aangevoerd dat haar adviseur zonder haar instemming heeft aangegeven akkoord te gaan met bestreden besluit. Gelet op de drie lopende procedures ziet de rechtbank geen reden hieraan te twijfelen. Het mailbericht van haar adviseur kan eiseres daarom niet worden tegengeworpen.

5.5

De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij eiseres niet de gerechtvaardigde verwachting heeft gewekt dat hij het verzoek van eiseres voor gedeeltelijke intrekking zou inwilligen. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het verweerder niet vrijstond het bestreden besluit te nemen. Verweerder heeft in de brief van 3 december 2015 al aangegeven dat het verzoek van eiseres leidt tot een inrichting die niet in werking is conform BBT en niet voldoet aan de Beleidslijn.

5.6

Verweerder is bekend met de plannen van eiseres. Verweerder wijst er volgens de rechtbank terecht op dat eiseres sinds 2013 geen ontvankelijke en vergunbare aanvraag voor een omgevingsvergunning milieu heeft ingediend. Verweerder kan zijn bevoegdheid tot intrekking wel gebruiken en hoeft niet te wachten op een aanvraag van eiseres. Weliswaar voert eiseres aan dat zij geen aanvraag kan indienen als de uitgangspunten niet duidelijk zijn (de bestaande rechten), maar dit hoeft het indienen van een aanvraag niet in de weg te staan.

5.7

De rechtbank mist in de belangenafweging van verweerder evenwel een onderbouwing van de gevolgen voor het milieu vanwege de gedeeltelijke intrekking van de revisievergunning van 2010. Dit ziet vooral op de intrekking van de vergunning voor het gebruik van stallen 23, 25, 26, 27 en 28. Deze stallen voldoen aan de emissie-eisen in het Besluit huisvesting, in de vorm zoals ze zijn vergund in de revisievergunning uit 2010. De rechtbank sluit niet uit dat de huisvestingssystemen in deze stallen bij de verlening van de revisievergunning uit 2010 zijn ingezet om de ammoniakemissie van oudere stallen intern te salderen. De stallen waren ook vergund in de revisievergunning van 1998. Maar uit de revisievergunning van 2010 en de revisievergunning uit 1998 leidt de rechtbank af dat in 2010 vergunning is verleend voor een andere veebezetting in stallen 23, 25, 26, 27 en 28 met andere huisvestingssystemen. De rechtbank betwijfelt sterk of de betreffende stallen, zoals deze waren vergund in 1998 (voor zover de rechtbank kan nagaan als traditionele stallen) voldeden aan de emissie-eisen in het Besluit huisvesting en de Beleidslijn IPPC omgevingstoetsing ammoniak en veehouderij (Beleidslijn). De rechtbank kan niet beoordelen of de inrichting na intrekking van de revisievergunning uit 2010 voor de stallen 23, 25, 26, 27 en 28 nog wel voldoet aan het Besluit Huisvesting en de Beleidslijn. Indien de inrichting vóór de gedeeltelijke intrekking van de revisievergunning uit 2010 bij inwerkingtreding van de revisievergunning 2010 wel zou voldoen aan deze eisen (met gebruikmaking van de modernere stalsystemen in stallen 23, 25, 26 en 28) maar na intrekking niet meer, dan is de intrekking van de vergunning voor deze stallen niet in belang van de bescherming van het milieu. Dat is wel een omstandigheid dat verweerder bij gebruik van de intrekkingsbevoegdheid had moeten betrekken. Om dezelfde reden heeft verweerder namelijk het verzoek van eiseres voor de intrekking van andere stallen geweigerd (hetgeen speelde in zaak SHE 19/924). Het bestreden besluit is op dit onderdeel onvoldoende gemotiveerd.

6. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuw besluit, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder eerst inzichtelijk maken wat de gevolgen zijn voor het milieu van de gedeeltelijke intrekking van de revisievergunning uit 2010. Daarna moet verweerder een nieuwe belangenafweging maken en motiveren waarom hij tot de gemaakte keuze komt. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op vier weken na verzending van deze tussenuitspraak.

7. De rechtbank bepaalt dat, indien en voor zover verweerder een nieuw besluit zou moeten nemen naar aanleiding van de nieuwe belangenafweging (bijvoorbeeld als verweerder zou besluiten af te zien van intrekking van één of meer gedeelten van de revisievergunning uit 2010), verweerder geen toepassing hoeft te geven aan afdeling 3.4 van de Awb. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.

8. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht.

De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

Beslissing

De rechtbank:

stelt verweerder in de gelegenheid om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
bepaalt dat, indien verweerder een nieuw besluit neemt, verweerder geen toepassing hoeft te geven aan afdeling 3.4 van de Awb;
houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is op 27 maart 2020 gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. D.J. de Lange en mr. J.H.G van den Broek, leden, in aanwezigheid van mr. J.F.M. Emons, griffier. Als gevolg van maatregelen rondom het Coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken.

griffier voorzitter

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.

Bijlage

2.33

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

(…)

2. Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover:

gedurende drie jaar, dan wel indien de vergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a onderscheidenlijk b of g, gedurende 26 weken onderscheidenlijk de in de vergunning bepaalde termijn, geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning;

de vergunninghouder daarom heeft verzocht;

(…)

3. Voor zover een verzoek van een vergunninghouder tot gehele of gedeeltelijke intrekking van een omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, trekt het bevoegd gezag de omgevingsvergunning slechts geheel of gedeeltelijk in, indien het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet.

Artikel 3, bijlage II Besluit omgevingsrecht

Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:

1. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

a. niet hoger dan 5 m,

(…)

6. een bouwwerk, geen gebouw zijnde, in achtererfgebied ten behoeve van agrarische bedrijfsvoering, voor zover het betreft:

a. een silo, of

b. een ander bouwwerk niet hoger dan 2 m;