Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummers: SHE 19/923 en SHE 19/924
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 maart 2020 in de zaken tussen
[eiseres] B.V. te [vestigingsplaats] , eiseres,
(gemachtigde: mr. J. van Groningen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sint Anthonis, verweerder,
(gemachtigden: P.P.G. Wintjens en E.P.G.M. Peeters-Claassen).
Procesverloop
Bij besluit van 7 februari 2019 heeft verweerder de revisievergunning van 21 juli 1998 voor het adres [adres] en [adres] gedeeltelijk ingetrokken (het bestreden besluit 1). De intrekking ziet op het gebruik van stal 16, 17 en 18 (inclusief het houden van vleesvarkens) en het in gebruik hebben van drie gebouwen met nummer 27. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld. Dit is geregistreerd onder zaaknummer SHE 19/923.
Bij besluit van (eveneens) 7 februari 2019 heeft verweerder het verzoek van eiseres van 1 oktober 2014 tot het gedeeltelijk intrekken van de omgevingsvergunning van 4 oktober 2010 voor stal 1 en 3 (gedeeltelijk) en de aanbouw (het bouwen voor de zuuropslag) aan de noordzijde van stal 16 afgewezen (bestreden besluit 2). Eiseres heeft tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld. Dit is geregistreerd onder zaaknummer SHE 19/924.
Beide zaken zijn samen met de zaak SHE 18/1724 behandeld op de zitting van 17 december 2019. Namens eiseres zijn [naam] en haar gemachtigde verschenen, vergezeld van [naam] en [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Inleiding
1. Dit is een uitspraak in twee zaken. De rechtbank zal eerst de feiten op een rij zetten en vaststellen welke feiten tussen partijen niet in geschil zijn. Daarna worden de beroepen tegen de bestreden besluiten behandeld. De toepasselijke regelgeving staat in de bijlage bij deze uitspraak.
Feiten
2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
- Aan de [adres] en [adres] ligt een varkenshouderij. Deze inrichting is in het verleden opgericht en daarna meermalen uitgebreid. Verweerder heeft op 21 juli 1998 een revisievergunning als bedoeld in de Wet milieubeheer (Wm) verleend voor de inrichting. Deze vergunning is onherroepelijk en in werking getreden.
- Op 22 april 2003 is er opnieuw een revisievergunning verleend. Wegens het ontbreken van een bouwvergunning voor een gedeelte van de bouwwerken is deze vergunning niet in werking getreden. Stal 8 en stal 20 zijn namelijk niet gerealiseerd.
- Verweerder heeft op 4 oktober 2010 wederom een revisievergunning op grond van de Wm verleend voor deze inrichting. Ook deze vergunning is onherroepelijk maar niet in werking getreden. Niet voor alle bouwwerken is een omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” verleend.
- De drie revisievergunningen zijn gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu. De inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) heeft er niet toe geleid dat de revisievergunningen van 2003 en 2010 in werking zijn getreden, omdat voor sommige gebouwen of bouwwerken nog steeds geen omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ is verleend.
- Eiseres is sinds september 2013 eigenaar van het varkensbedrijf. Eiseres heeft het plan om uiteindelijk alle stallen te gaan slopen en twee nieuwe varkensstallen te gaan realiseren.
- Bij brief van 18 oktober 2013 heeft de adviseur van eiseres bij verweerder een Stappenplan [adres] te [plaats] (Stappenplan) ingediend waarbij is aangegeven dat eiseres de bedrijfsvoering zo spoedig mogelijk wil laten voldoen aan de wettelijk gestelde milieuregels. Over het Stappenplan hebben partijen daarna meermalen contact gehad. Eiseres heeft nog geen aanvraag omgevingsvergunning ingediend, of een definitief milieueffectrapport opgesteld.
- Op 1 oktober 2014 heeft de adviseur van eiseres verweerder verzocht om de omgevingsvergunning van 4 oktober 2010 voor stal 1 (inclusief de hierin vergunde 900 vleesvarkens), de uitbreiding van stal 3 (inclusief de vergunde 600 vleesvarkens) en het bouwwerk voor zuuropslag aan de noordzijde van stal 16 in te trekken.
- Per mail van 22 april 2016 heeft de adviseur van eiseres aan verweerder aangegeven akkoord te gaan met het ambtshalve intrekken, op grond van artikel 2.33, tweede lid, onder a, van de Wabo, van de vergunning van 4 oktober 2010 voor stal 1, de uitbreiding van stal 3 en de stallen 23 t/m 28.
- De stallen 23 tot en met 28 zijn inmiddels gesloopt. Ook de stallen 16, 17 en 18 zijn al gesloopt.
- Bij besluit van 7 juni 2018 heeft verweerder de omgevingsvergunning voor de activiteit “milieu” van 4 oktober 2010 voor de inrichting van eiseres op het perceel [adres] en [adres] gedeeltelijk ingetrokken. De intrekking ziet op de stallen 1, 19, 23 en 25 t/m 28, de uitbreiding van de stallen 3 en 18, inclusief de in die stallen vergunde dieren, gebouw 24 en de opslag van diesel, smeerolie en afgewerkte olie in gebouw 19. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer SHE 18/1724 De rechtbank heeft in deze zaak heden een tussenuitspraak gedaan.
3. De volgende standpunten van verweerder in deze zaak en in de zaak SHE 18/1724 zijn niet in geschil:
- De revisievergunning van 2010 voorziet in de bouw van een luchtwasser van minder dan 5 meter hoogte tussen stal 1 en 3. Deze luchtwasser is niet voor mensen toegankelijk.
- De revisievergunning van 2010 voorziet in de bouw van een luchtwasser van meer dan 5 meter hoogte achter stal 14. Deze luchtwasser is niet gebouwd. Voor de bouw van deze luchtwasser is een omgevingsvergunning voor bouwen vereist. Deze luchtwasser is niet vergunningsvrij op basis van artikel 3, bijlage II, van het Besluit omgevingsrecht.
- De stallen 2, 3, 14, 16, 19, 23, en 25, 26, 27, 28 hebben stalsystemen die voldoen aan de eisen in het Besluit emissiearme huisvesting milieubeheer (Besluit huisvesting) en voldoen daarmee aan de beste beschikbare technieken (BBT).
- Stallen 4, 5 tot en met 13 en 15 zijn opgericht voor 1 januari 2007 en voldoen niet aan de maximale emissie-eisen in het Besluit huisvesting.
- Het staat vast dat er, na inwilliging van het verzoek van eiseres tot gedeeltelijke intrekking van de revisievergunning van 2010, nog steeds onderdelen zijn die niet zijn gebouwd en waarvoor eerst een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ moet zijn verleend. Het staat ook vast dat de revisievergunning uit 1998 niet is vervallen, ook niet vanwege de revisievergunning van 2010, omdat de vergunningen na 1998 geen van alle in werking zijn getreden.
De beoordeling in zaak SHE 19/923 (gedeeltelijke intrekking milieuvergunning 21 juli 1998)
4.1
Eiseres voert aan dat zij een groot belang heeft bij het behouden van de (rechten uit de) revisievergunning uit 1998, zeker na de weigering van het verzoek om intrekking van de omgevingsvergunning van 2010. Zij wenst de geuremissierechten uit de vergunning uit 1998 te behouden om ze in te zetten voor de nieuw aan te vragen vergunning. Verweerder had de belangen van eiseres bij de besluitvorming dienen te betrekken. De intrekking is niet in het belang van het milieu, omdat de stallen 16, 17 en 18 al gesloopt zijn. Volgens eiseres kan verweerder niet volstaan met een verwijzing naar haar intrekkingen-beleid en had verweerder moeten motiveren waarom geen rekening is gehouden met de bijzondere omstandigheden.
4.2
Verweerder heeft de vergunning van 21 juli 1998 gedeeltelijk ingetrokken omdat er gedurende drie jaar geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van dit gedeelte van de vergunning. De stallen 16 (113 vleesvarkens), 17 (113 vleesvarkens) en 18 (114 vleesvarkens) en de drie gebouwen met nummer 27 zijn gesloopt. Hiervoor is op 18 mei 2015 een sloopmelding gepubliceerd. Verweerder baseert de bevoegdheid tot intrekking op artikel 2.33, tweede lid, onder a van de Wabo. Eiseres is al in 2013 en 2015 op die bevoegdheid gewezen. De toekomstplannen van eiseres doen hier niet aan af. De financiële belangen bij het behouden van de rechten uit de drie stallen zijn beperkt. Het t gaat om 8 procent van het vergunde aantal dieren, 9 procent van de ammoniakemissie en 12 procent van de geuremissie. Het milieu is gebaat bij intrekking, omdat de stallen 16, 17 en 18 niet voldoen aan de maximale emissie-eisen in het Besluit Huisvesting. De intrekking is ook conform de Beleidsregels intrekken omgevingsvergunning van verweerder van 13 november 2018 (verder: de Beleidsregel) De vergunning van 21 juli 1998 kan voor de stallen 16, 17 en 18 worden ingetrokken nu hiervan al langer dan 4 jaar geen gebruik wordt gemaakt.
4.3
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), waaronder de uitspraak van 27 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3583), moeten bij de beslissing over intrekking van een omgevingsvergunning alle in aanmerking te nemen belangen worden betrokken en tegen elkaar worden afgewogen. Daartoe behoren ook de (financiële) belangen van vergunninghouder. Hiertoe behoort overigens ook het belang van de bescherming van het milieu. Bij de afweging moet in aanmerking worden genomen of het niet tijdig gebruik maken van de vergunning aan de vergunninghouder is toe te rekenen. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak van 26 oktober 2018 (ECLI:NL:RBOBR:2018:5237), onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2840), overwogen dat bij intrekking niet kan worden volstaan met verwijzing naar een intrekkingenbeleid maar dat de omstandigheden van het geval bij de belangenafweging moeten worden betrokken.
4.4
In dit geval volstaat verweerder niet met een verwijzing naar de Beleidsregel, maar heeft verweerder wel degelijk een belangenafweging gemaakt. Hij heeft hierbij betrokken dat de stallen 16, 17 en 18 niet voldoen aan de emissie-eisen in het Besluit huisvesting, hij heeft een overzicht gegeven van het aantal vergunde dieren en emissierechten en hij heeft gekeken naar de toekomstplannen van eiseres. Verder heeft verweerder in de belangenafweging betrokken dat de stallen 16, 17 en 18 al langer geleden zijn gesloopt. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zijn belangenafweging voldoende heeft gemotiveerd en in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de revisievergunning uit 2018 deels in te trekken. Hierbij heeft verweerder kunnen betrekken dat de stallen 16, 17 en 18 niet voldoen aan de BBT en dat de bestaande rechten verbonden aan deze stallen zijn gebaseerd op een gedateerde milieuvergunning. In zoverre is intrekking van de rechten uit deze vergunning wel degelijk in belang van de bescherming van het milieu. De rechtbank neemt hierbij bovendien in aanmerking dat de toekomstplannen van eiseres nog steeds niet vastomlijnd zijn. Ter zitting heeft eiseres namelijk verklaard dat zij nog geen keuze heeft gemaakt voor de dierbezetting van de stallen. De veebezetting kan bestaan uit zeugen of vleesvarkens. Bij een combinatie kan een vergunning slechts kunnen worden verleend met toepassing van artikel 3, vierde lid, van de Wet geurhinder en veehouderij en slechts dan zou eiseres haar bestaande rechten moeten inzetten.
5.1
Eiseres was ook verrast door de (gedeeltelijke) intrekking van de revisievergunning van 1998. Ze is daar nooit op gewezen.
5.2
De rechtbank ziet niet in dat eiseres verrast kan zijn door het gebruik van de bevoegdheid van verweerder om een omgevingsvergunning in te trekken als er langer dan drie jaar geen gebruik van is gemaakt. Deze bevoegdheid staat in de wet (artikel 2.33, tweede lid, onder a, van de Wabo). Verweerder heeft bovendien onweersproken gesteld dat eiseres in 2013 en 2015 is gewezen op de mogelijkheid van gedeeltelijke intrekking van de revisievergunning van 1998. Deze beroepsgrond faalt.
6.1
Eiseres is al jaren bezig met het verkrijgen van een omgevingsvergunning en deze pogingen worden volgens haar gefrustreerd door de gedeeltelijke intrekking van de revisievergunning uit 1998.
6.2
Verweerder is bekend met de plannen van eiseres. Verweerder wijst erop dat eiseres sinds 2013 geen ontvankelijke en vergunbare aanvraag voor een omgevingsvergunning milieu heeft ingediend. Verweerder merkt tot slot op dat zij niet voornemens is mee te werken aan de toekomstplannen in de huidige vorm (als aangegeven in een Notitie van Reikwijdte en Detailniveau), mede gelet op de nadien gewijzigde regelgeving en het gewijzigde ruimtelijke beleid. Bovendien hebben gedeputeerde staten van Noord-Brabant (GS) negatief geadviseerd.
6.3
De rechtbank stelt vast dat eiseres inderdaad tot op heden geen ontvankelijke aanvraag heeft ingediend. Verweerder kan zijn bevoegdheid tot intrekking wel gebruiken en hoeft niet te wachten op een aanvraag van eiseres. Weliswaar voert eiseres aan dat zij geen aanvraag kan indienen als de uitgangspunten niet duidelijk zijn (de bestaande rechten), maar dit hoeft het indienen van een aanvraag niet in de weg te staan. Reeds hierom slaagt de beroepsgrond niet. De rechtbank ziet geen aanleiding de door verweerder geschetste houding van GS te bespreken.
7. De rechtbank concludeert dat het beroep van eiseres in zaak SHE 19/923 tegen bestreden besluit 2 ongegrond is.
De beoordeling in zaak SHE 19/924 (weigering gedeeltelijke intrekking milieuvergunning 4 oktober 2010):
8.1
Eiseres heeft verzocht om het gedeeltelijk intrekken van de vergunning van 4 oktober 2010 voor stal 1, stal 3 en het bouwwerk voor de zuuropslag aan de noordzijde van stal 16, omdat daardoor de revisievergunning uit 2010 alsnog in werking zou kunnen treden. Dan zou deze revisievergunning als basis kunnen dienen voor de nieuw te verlenen omgevingsvergunning. Het verzoek van eiseres strekt tot intrekking van minder onderdelen dan de onderdelen die worden ingetrokken in bestreden besluit 1 en het besluit van 7 juni 2018. Eiseres bestrijdt dat de door haar voorgestane gedeeltelijke intrekking niet in het belang van het milieu is. Het gaat haar alleen om de resterende rechten die dan kunnen worden ingezet voor het verkrijgen van een nieuwe omgevingsvergunning. Er is nog geen aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor onder andere de luchtwasser bij stal 14, omdat zij hierover eerst wil overleggen. Eiseres vindt dat haar belangen onvoldoende door verweerder zijn betrokken in het bestreden besluit 2. Het is aan verweerder te wijten dat er nog geen nieuwe aanvraag is, omdat voor het opstellen van een afgerond milieueffectrapport is vereist dat de uitgangssituatie vaststaat.
8.2
Verweerder heeft het verzoek tot gedeeltelijke intrekking van de omgevingsvergunning van 2010 geweigerd, omdat na intrekking de resterende revisievergunning niet meer voldoet aan de BBT-eis voor ammoniak, zoals neergelegd in de Beleidslijn IPPC-omgevingstoetsing ammoniak en veehouderij (art. 2.14, eerste lid, onder c, van de Wabo). Dat is niet in het belang van het milieu. Gelet op artikel 2.33, derde lid, van Wabo mag een vergunning op verzoek van vergunninghouder slechts geheel of gedeeltelijk worden ingetrokken, indien het belang van de bescherming van het milieu zich hiertegen niet verzet. Bovendien treedt na inwilliging van het verzoek van eiseres de revisievergunning van 2010 nog steeds niet in werking, zodat de belangen van eiseres door de weigering niet kunnen worden geschaad. Er is geen sprake van een afname van emissies nu eiseres aan de vergunning van 4 oktober 2010 ook geen bestaande rechten kan ontlenen. Aldus kan met een gedeeltelijke intrekking ook geen sprake zijn van een afname van emissies. Eiseres mag immers van deze vergunning geen gebruik maken, zodat geen emissies zijn toegestaan die eventueel kunnen afnemen. Tot slot had verweerder op 7 juni 2018 al besloten de revisievergunning van 2010 gedeeltelijk in te trekken. Daarom kon op 7 februari 2019 niet positief op het verzoek van eiseres worden beslist. Verweerder wijst tot slot op een mailbericht van de adviseur van eiseres waarin akkoord zou zijn gegaan met bestreden besluit.
8.3
Eiseres heeft aangevoerd dat haar adviseur zonder haar instemming heeft aangegeven akkoord te gaan met bestreden besluit 1. Gelet op de drie lopende procedures ziet de rechtbank geen reden hieraan te twijfelen. Het mailbericht van haar adviseur kan eiseres daarom niet worden tegengeworpen.
8.4
Eiseres heeft in 2014 verzocht om gedeeltelijke intrekking van de revisievergunning van 2010. Verweerder kan daarom niet volstaan met de stelling dat het besluit van 7 juni 2018is genomen voor bestreden besluit2 (?). Bovendien staat het verweerder vrij om het besluit van 7 juni 2018 te wijzigen tijdens de lopende beroepsprocedure.
8.5
Onder de Wet milieubeheer bestond de mogelijkheid voor de houder van een milieuvergunning om te verzoeken om (gedeeltelijke) intrekking of wijziging van deze vergunning. In artikel 8.24 van de Wm (oud) was wel bepaald dat de artikelen 8.6 tot en met 8.17 van de Wm (eigenlijk het wettelijke beoordelingskader van een aanvraag voor een milieuvergunning) van overeenkomstige toepassing waren. Artikel 2.33 derde lid, van de Wabo is iets anders geformuleerd. Een verzoek om gedeeltelijke intrekking van een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu kan slechts worden gehonoreerd, als het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet. Als aan deze voorwaarde niet wordt voldaan, kan de omgevingsvergunning dus niet worden ingetrokken. Verweerder heeft hierbij geen beoordelingsruimte.
8.6
In de revisievergunning van 2010 is overwogen dat de inrichting voldoet aan BBT. In de bijlage toetsingsdocumenten staat dat niet alleen is getoetst aan de op dat moment beschreven technieken, maar dat ook is getoetst aan de Beleidslijn IPPC omgevingstoetsing ammoniak en veehouderij juni 2007 en de op dat moment geldende eisen op basis van het voormalige Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij. Tussen partijen is niet in geschil dat bij inwilliging van het verzoek van eiseres niet wordt voldaan aan de huidige BBT, in het bijzonder het Besluit huisvesting en de Beleidslijn IPPC omgevingstoetsing ammoniak en veehouderij (Beleidslijn). Dit komt omdat het verzoek van eiseres betrekking heeft op de intrekking van de stallen 1 en 3 die voldoen aan BBT, maar dat de huisvestingssystemen in deze stallen bij de verlening van de revisievergunning uit 2010 zijn ingezet om de ammoniakemissie van oudere stallen intern te salderen. Verweerder heeft in het bestreden besluit 2 vastgesteld dat de ammoniakemissie na inwilliging van het verzoek van eiseres hoger is dan de totale maximale emissiewaarde en dat na intrekking niet langer wordt voldaan aan artikel 3, derde lid, van de Wet ammoniak en veehouderij. Ook wordt niet aan de Beleidslijn voldaan.
8.7
De rechtbank stelt vast dat bij inwilliging van het verzoek van eiseres de revisievergunning niet langer in overeenstemming met BBT en de wet is. Onder deze omstandigheden is de door eiseres voorgestane gedeeltelijke intrekking niet in het belang van de bescherming van het milieu. Verweerder moest het verzoek van eiseres daarom weigeren en heeft dat terecht gedaan. Verweerder hoefde hierbij niet te betrekken dat in de toekomstplannen van eiseres wel wordt voldaan aan BBT. De toekomstplannen van eiseres worden beoordeeld in een aparte vergunningsprocedure en verweerder hoeft niet op deze plannen te anticiperen, zeker omdat eiseres geen ontvankelijke aanvraag heeft ingediend. Bovendien zijn deze toekomstplannen gebaseerd op het in werking treden van de revisievergunning van 2010 en deze revisievergunning treedt ook niet in werking bij inwilliging van het verzoek van eiseres. Verweerder hoefde evenmin de belangen van eiseres mee te wegen in het bestreden besluit 2, omdat deze belangen er niet toe kunnen leiden dat het milieubelang wordt gepasseerd.
9. De rechtbank concludeert dat het beroep van eiseres in zaak SHE 19/924 tegen bestreden besluit 2 ongegrond is.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat in geen van beide zaken aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen tegen bestreden besluit 1 en bestreden besluit 2 ongegrond.
Deze uitspraak is op 27 maart 2020 gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. D.J. de Lange en mr. J.H.G van den Broek, leden, in aanwezigheid van mr. J.F.M. Emons, griffier. Als gevolg van maatregelen rondom het Coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken.
griffier voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage
2.33
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
(…)
2. Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover:
gedurende drie jaar, dan wel indien de vergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a onderscheidenlijk b of g, gedurende 26 weken onderscheidenlijk de in de vergunning bepaalde termijn, geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning;
de vergunninghouder daarom heeft verzocht;
(…)
3. Voor zover een verzoek van een vergunninghouder tot gehele of gedeeltelijke intrekking van een omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, trekt het bevoegd gezag de omgevingsvergunning slechts geheel of gedeeltelijk in, indien het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet.
Artikel 3, bijlage II Besluit omgevingsrecht
Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
1. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m,
(…)
6. een bouwwerk, geen gebouw zijnde, in achtererfgebied ten behoeve van agrarische bedrijfsvoering, voor zover het betreft:
a. een silo, of
b. een ander bouwwerk niet hoger dan 2 m;