Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 17/2182
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 juni 2018 in de zaak tussen
[eisers] , te [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. G.H. Blom),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gemert-Bakel, verweerder
(gemachtigden: mr. P. Fermont en M. Karnata).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Wind Mee Recreatie B.V.
te Amsterdam (gemachtigden: [gemachtigden] ).
Procesverloop
In het besluit van 26 oktober 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eisers een last onder bestuursdwang opgelegd om uiterlijk 1 mei 2017 de zonder vergunning gebouwde recreatiewoning op het perceel [het perceel] en de zonder omgevingsvergunning opgerichte berging, bijgebouw en partytent te verwijderen en verwijderd te houden.
In het besluit van 20 juni 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij de begunstigingstermijn voor het verwijderen van de zonder omgevingsvergunning opgerichte bouwwerken verlengd tot vijf maanden na de verzenddatum van het bestreden besluit. Omdat eisers geen aanvraag om omgevingsvergunning hebben ingediend ter legalisering van de recreatiewoning en verweerder niet bereid is mee te werken aan legalisering, is er geen concreet zicht op legalisatie en treedt verweerder handhavend op.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Verweerder heeft de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak op het beroep.
De zaak is behandeld op 28 november 2017 samen met een aantal andere zaken. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partij is verschenen bij zijn gemachtigden
Overwegingen
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
- Eisers zijn sinds 9 februari 2004 eigenaar van het perceel [het perceel] . Op het perceel bevinden zich een recreatiewoning, een berging, een bijgebouw en een permanente partytent. Eisers hebben de recreatiewoning gekocht in 1979.
- De recreatiewoning heeft een oppervlakte van meer dan 70 m2. Voor de bouw is geen vergunning verleend.
- Op 21 juni 2013 heeft de derde-partij verweerder verzocht om op te treden tegen illegaal gebouwde recreatiewoningen en bijbehorende gebouwen op het park en tegen illegale permanente bewoning van deze woningen. Verweerder heeft een aantal handhavingsbesluiten genomen, waaronder het besluit gericht aan eisers.
- Het ter plaatse geldende bestemmingsplan is "De Rooye Asch 2013" (het bestemmingsplan). Het perceel van eisers heeft de bestemming "Recreatie-2". In de bijlage bij deze uitspraak staat een samenvatting van de relevante planregels.
- Op grond van artikel 6.4, aanhef en onder a sub 7 van bestemmingsplan “de Rooye Asch 2013” mogen eisers de recreatiewoning permanent blijven bewonen. Zodra ze het gebruik staken, vervalt het recht op dit afwijkende gebruik.
2. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat de recreatiewoning niet in strijd is met het bestemmingsplan. De overtreding (bouwen zonder bouwvergunning) kan worden gelegaliseerd door het aanvragen van een omgevingsvergunning. Dan moet wel worden voldaan aan de eisen van het Bouwbesluit 2012. De bijbehorende bouwwerken moeten hoe dan ook worden verwijderd.
3.1
Volgens eisers kan verweerder in redelijkheid niet gaan handhaven. Zij wonen al heel lang in de recreatiewoning en hebben een persoonsgebonden gedoogverklaring die in 2005 is omgezet in een persoonsgebonden overgangsrecht in het bestemmingsplan. Zij wijzen ook op een uitspraak van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: Afdeling) van 18 december 2002 (ECLI:NL:RVS: 2002:AF2080) over het bestemmingsplan “Camping Rooye Asch” uit 2001.
3.2
Volgens verweerder past de recreatiewoning in het geldende bestemmingsplan. Dit betekent echter niet dat er niet aan de eisen van het Bouwbesluit hoeft te worden voldaan. Dit kost geld, maar het is niet onevenredig om handhavend op te treden.
3.3
Het is wrang voor eisers dat zij al heel lang permanent in de recreatiewoning mogen wonen en nu met een handhavingsactie worden geconfronteerd. Het gaat echter wel om twee verschillende zaken: het toegestane gebruik van de recreatiewoning wil niet zeggen dat verweerder het ontbreken van de benodigde omgevingsvergunning door de vingers mag zien. Een omgevingsvergunning biedt ook de mogelijkheid om te toetsen of de recreatiewoning wel geschikt is om er veilig in te wonen en voldoet aan het Bouwbesluit 2012. Verweerder wordt niet ontslagen van zijn handhavingsverplichting door het enkele verstrijken van de tijd. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:3531).
3.4
De rechtbank kan de verwijzing door eisers naar de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2002 (ECLI:NL:RVS: 2002:AF2080 niet goed plaatsen. In deze uitspraak laat de Afdeling zich niet uit over het ontbreken van een bouwvergunning, maar acht de Afdeling de bestemmingsplanvoorschriften van het betreffende bestemmingsplan niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
3.5
Het persoonsgebonden overgangsrecht voor het permanent gebruik van de woning blijft zijn betekenis houden. Dit zou anders zijn als voor de aanpassing van de recreatiewoning aan de eisen van het Bouwbesluit 2012 een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan nodig zou zijn en verweerder niet bereid zou zijn om af te wijken. Hiervan is echter niet gebleken.
3.6
De rechtbank concludeert dat deze beroepsgrond niet slaagt.
4.1
Eisers stellen zich, onder verwijzing naar een brief van verweerder van 12 maart 2010, op het standpunt dat de aanwezige bebouwing als legaal moet worden bestempeld en dat er reeds om die reden geen grondslag is voor handhavend optreden, althans dat eisers het gerechtvaardigd vertrouwen mochten hebben dat verweerder niet tot handhaving zou overgaan. In de brief van 12 maart 2010 erkent verweerder dat bij de behandeling van het bestemmingsplan ”Camping Rooye Asch” bij de Afdeling is aangegeven dat bestaande recreatiewoningen positief bestemd zijn.
4.2
Verweerder stelt dat de brief van 12 maart 2010 niet aan eisers is gericht en dat uit de brief van 12 maart 2010 niet kan worden afgeleid dat voor de recreatiewoning geen bouwvergunning moet zijn verleend. Op basis van deze brief konden kunnen eisers er volgens verweerder evenmin er op vertrouwen dat in de toekomst een bouwvergunning zou worden verleend of dat een bouwvergunning niet meer nodig zou zijn.
4.3
De betreffende brief van 12 maart 2010 is niet gericht aan eisers maar aan derden. De rechtbank heeft in de zaak van deze derden (SHE 17/1809) vandaag uitspraak gedaan. De rechtbank heeft hierin het volgende overwogen: ”De brief van 12 maart 2010 is ondertekend namens het college van burgemeester en wethouders en is daarmee een mededeling namens het bevoegde gezag. Het is de rechtbank niet helemaal duidelijk of de brief van 12 maart 2010 betrekking heeft op de huidige recreatiewoning van eisers of op een andere recreatiewoning waar eisers naar toe hadden willen verhuizen. Dat is echter niet zo belangrijk. In de brief van 12 maart 2010 wordt klip en klaar aangegeven dat de recreatiewoning legaal is. Eisers mochten er op basis van de brief op vertrouwen dat zij niets meer hoefden te doen om hun recreatiewoning te legaliseren, zoals het aanvragen van een omgevingsvergunning. De mededeling dat er geen bouwvergunning is afgegeven, maakt dit niet anders. Door de brief van 12 maart 2010 hebben eisers schade geleden. Als zij in 2010 wel een legaliserende omgevingsvergunning hadden aangevraagd, dan zou deze omgevingsvergunning niet zijn getoetst aan het Bouwbesluit 2012 maar aan de in 2010 geldende bouwregelgeving. Verweerder heeft dit onvoldoende beseft in het bestreden besluit.“
4.4
Dit wil echter niet zeggen dat eisers op basis van een, niet aan hen gerichte brief over een andere recreatiewoning, er op mochten vertrouwen dat hun recreatiewoning legaal was, laat staan dat zij er van uit konden gaan dat zij geen bouwvergunning hoefden aan te vragen. Een brief kan alleen verwachtingen wekken bij degene aan wie de brief is gericht. Deze beroepsgrond slaagt niet.
5.1
Eisers hebben verder gesteld dat uit een brief aan alle kaveleigenaren, bewoners en recreanten op het park van 7 oktober 2009 blijkt dat aanwezige bouwwerken op grond van het bestemmingsplan “Camping Rooye Asch” in de huidige omvang mogen blijven staan, dus ook de recreatiewoning en de overige bouwwerken.
5.2
Verweerder heeft gesteld dat de planwetgever slechts de intentie heeft gehad om de bij de vaststelling van het bestemmingsplan “Camping Rooye Asch” aanwezige bebouwing onder het overgangsrecht te brengen. Dat overgangsrecht gaat niet zo ver dat daarmee een bouwtitel is ontstaan dan wel dat de bouwwerken anderszins zijn gelegaliseerd. Daarvoor is en blijft een omgevingsvergunning vereist en eisers zijn ook in de gelegenheid gesteld zo’n vergunning aan te vragen. Verweerder heeft bovendien aangegeven dat de recreatiewoning van eisers niet onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan “Camping Rooye Asch” in 2001 valt.
5.3
In de brief van 16 oktober 2009 van een ambtenaar van de gemeente Gemert-Bakel wordt aangegeven dat een nieuw bestemmingsplan wordt ontwikkeld en dat uit zorgvuldigheid wordt bekeken of er op de kavel bouwwerken aanwezig zijn. Dan staat er:
”De aanwezige bouwwerken waarvoor vergunning is verleend mogen blijven staan. De aanwezige bouwwerken die bij het bestemmingsplan “Camping Rooye Asch” in 2001 onder het overgangsrecht vielen, mogen in de huidige omvang blijven staan. Bouwwerken die na 2001 zijn opgericht zonder bouwvergunning en die zowel niet onder het oude bestemmingsplan als het nieuwe bestemmingsplan te vergunnen zijn, vallen niet onder het overgangsrecht. “
5.4
De brief van 16 oktober 2009 is niet ondertekend door of namens een daartoe bevoegd bestuursorgaan. In de brief wordt door de ambtenaar echter geen voorbehoud gemaakt en de brief kan volgens de rechtbank worden toegerekend aan verweerder. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Afdeling van 19 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1946). Dit sluit echter niet uit dat eisers aan deze brief verwachtingen konden ontlenen. In de brief van 16 oktober 2009 wordt aangegeven dat de recreatiewoning en andere aanwezige bouwwerken mogen blijven staan als wordt voldaan in de voorwaarde van de brief van 16 oktober 2009, namelijk dat de bouwwerken in het bestemmingsplan “Camping Rooye Asch” in 2001 onder het overgangsrecht vallen. Deze mededeling staat er aan in de weg dat eisers lukraak wordt gelast de recreatiewoning met de andere aanwezige bouwwerken te verwijderen als wordt voldaan aan de voorwaarde van de brief van 16 oktober 2009. Dit moet per bouwwerk worden bekeken. De brief van 16 oktober 2009 is echter geen bouwvergunning en kan ook niet dienen ter vervanging van een bouwvergunning. Eisers kunnen dus niet aan de brief van 16 oktober 2009 de verwachting ontlenen dat zij geen bouwvergunning meer nodig hadden. Verweerder mag wel gelasten dat eisers alle bouwwerken verwijderen als voor deze bouwwerken geen omgevingsvergunning voor bouwen is verleend. In het bestreden besluit heeft verweerder de betekenis van de brief van 16 oktober 2009 onvoldoende onderkend. Deze brief heeft namelijk gevolgen voor de mogelijkheden voor legalisatie.
5.5
Ten aanzien van de recreatiewoning is niet in geschil dat deze in de huidige afmetingen voldoet aan het geldende bestemmingsplan. In het primaire besluit worden de criteria voor de toetsing van de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van de recreatiewoning geschetst. Verweerder gaat de aanvraag toetsen aan het Bouwbesluit 2012 en het Beeldkwaliteitsplan “De Rooye Asch” (beeldkwaliteitsplan). Hier gaat verweerder te kort door de bocht. Het staat verweerder vrij om de aanvraag te toetsen aan de eisen van het Bouwbesluit 2012. Als voor de aanpassing van de recreatiewoning aan de eisen van het Bouwbesluit 2012 een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan nodig zou zijn en verweerder niet bereid zou zijn om af te wijken, dan zouden de verwachtingen die eisers aan de mededeling in de brief van 16 oktober 2009 kunnen ontlenen, geen enkele betekenis hebben. In dat geval zou verweerder handelen in strijd met het vertrouwensbeginsel. Verweerder kan zich dus niet op voorhand op het standpunt stellen dat geen medewerking wordt verleend aan planologische afwijkingen van het bestemmingsplan ten behoeve van de omgevingsvergunning voor de bouw van de recreatiewoning om te voldoen aan het Bouwbesluit 2012. De rechtbank verwijst in dit verband ook naar rechtsoverweging 3.5 van deze uitspraak. Het staat verweerder in dit verband evenmin vrij om te toetsen aan het beeldkwaliteitsplan. Als verweerder dit wel zou doen en om die reden de omgevingsvergunning voor het bouwen van de recreatiewoning zou weigeren, zou verweerder handelen in strijd met de verwachtingen die eisers aan de brief van 16 oktober 2009 kunnen ontlenen.
5.6
Verweerder geeft in het primaire besluit klip en klaar aan dat voor een omgevingsvergunning voor de overige bouwwerken geen medewerking wordt verleend. De rechtbank is van oordeel dat eisers in dit kader geen verwachtingen kunnen ontlenen aan de brief van 16 oktober 2009. In het advies van de bezwaarschriftencommissie staat dat niet is vast komen te staan dat de bijgebouwen er stonden voor maart 2002. Verweerder heeft dit overgenomen in het bestreden besluit. Eisers hebben dit in het beroep niet bestreden. Dat betekent dat de brief van 16 oktober 2009 er niet aan in de weg staat dat verweerder verwijdering van deze overige bouwwerken gelast.
5.7
De rechtbank concludeert dat verweerder in het bestreden besluit de betekenis van de brief van 16 oktober 2009 onvoldoende heeft onderkend. Deze beroepsgrond slaagt.
6.1
Eisers vrezen dat zij met hoge kosten worden geconfronteerd als zij de recreatiewoning moeten aanpassen aan het Bouwbesluit 2012.
6.2
De rechtbank beseft dat het aanpassen van de recreatiewoning aan de eisen van het Bouwbesluit 2012 geld gaat kosten. Dit hoeft verweerder er niet van te weerhouden om te handhaven. Dit is uiteindelijk ook in het voordeel van eisers, zij hebben dan een recreatiewoning die ook geschikt is om veilig in te wonen.
7.1
Eiseres vinden dat het ingezette handhavingstraject lijkt ingegeven door de wens van derde-partij om het park te saneren en bestaande bewoners en recreanten weg te werken. Er wordt volgens eisers op oneigenlijke gronden en in strijd met het vertrouwensbeginsel gehandhaafd.
7.2
Verweerder stelt dat hij op basis van het verzoek van de derde-partij moet nagaan of de wettelijke voorschriften worden nageleefd. Bovendien is verweerder in beginsel verplicht om te gaan handhaven.
7.3
Volgens de rechtbank is verweerder niet vooringenomen of partijdig omdat hij een verzoek van de derde-partij in behandeling neemt. Verweerder is, ook zonder dat een verzoek is ingediend, in beginsel verplicht om handhavend op te treden behoudens bijzondere omstandigheden. De handelwijze van de derde-partij, wat hier verder ook van zij, ziet de rechtbank niet als een bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerder van handhaving zou moeten afzien.
8. Het beroep is gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen gelet op rechtsoverweging 5. In het bestreden besluit heeft verweerder door middel van een ruime begunstigingstermijn eisers in de gelegenheid heeft gesteld een omgevingsvergunning voor het bouwen van de recreatiewoning aan te vragen. Slechts de toetsingscriteria uit het primaire besluit, die worden gehandhaafd in het bestreden besluit, zijn niet juist. Dit leidt echter niet tot een ander besluit, hoogstens tot een andere uitkomst van de beoordeling van de aanvraag voor de omgevingsvergunning.
9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar hen betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.503,00.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- laat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van
€ 1.503,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. J.D. Streefkerk en mr. J.H.G van den Broek, leden, in aanwezigheid van R.G. van der Korput, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Op grond van artikel 1.10 van de planregels wordt als bestaand/bestaande aangemerkt:
a. bestaande bouwwerken of bestaande werken, geen bouwwerken zijnde, zijn:
1. met vergunning opgericht/uitgevoerd of in aanbouw/uitvoering zijnde voor het tijdstip van tervisielegging van het ontwerp van dit bestemmingsplan;
2. vergunningsvrij opgericht/uitgevoerd of in aanbouw/uitvoering zijnde voor het tijdstip van tervisielegging van het ontwerp van dit bestemmingsplan;
3. vergund, maar niet in aanbouw/uitvoering genomen zijnde vóór het tijdstip van tervisielegging van het ontwerp van dit bestemmingsplan;
4. op het tijdstip van tervisielegging van het ontwerp van dit bestemmingsplan aanwezig, zonder vergunning vóór de peildatum van 19 februari 2002 opgericht/uitgevoerd, waarbij sindsdien de strijdigheden met het vorige plan niet zijn vergroot;
b. bestaand gebruik is: feitelijk legaal gebruik op het tijdstip van het van kracht worden van dit bestemmingsplan.
Op grond van artikel 6.2, onder b sub 4 van de planregels mag de grondoppervlakte van een recreatieverblijf maximaal 60 m² bedragen. Op grond van artikel 6.2, onder c sub 1 en 2 zijn vrijstaande bijgebouwen niet toegestaan en mag er maximaal één aangebouwd bijbehorend bouwwerk zijn met een maximale oppervlakte van 12 m².
Op grond van artikel 6.2, aanhef en onder b sub 6 gelden voor recreatieverblijven indien en voor zover bestaande maten meer (respectievelijk minder) bedragen dan de onder sub 2 tot en met 5 genoemde maxima (respectievelijk minima) voor het betreffende perceel de maten, zoals aanwezig in de bestaande situatie als maatgevend, mits de mate van overschrijding (respectievelijk onderschrijding) niet toeneemt.
Op grond van artikel 14.1 van de planregels gelden ten aanzien van bouwwerken de volgende overgangsbepalingen:
a. Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een bouwvergunning, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot:
1. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
2. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de bouwvergunning wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan.
a. Eenmalig kan ontheffing worden verleend van het eerste lid voor het vergroten van de inhoud van een bouwwerk als bedoeld in het eerste lid met maximaal 10%.
b. Het eerste lid is niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.