Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 17/3023
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 mei 2018 in de zaak tussen
Stichting Openbare Bibliotheek Eindhoven, in Eindhoven, de bibliotheek
(gemachtigde: mr. J.A. Mohuddy),
en
Stichting Cultuur Eindhoven, SCE
(gemachtigde: mr. A.A.M. Elzakkers).
Procesverloop
Bij besluit van 30 september 2016 (het primaire besluit) heeft SCE een subsidie aan de bibliotheek verleend.
Bij besluit van 20 april 2017 heeft SCE een aanvullende subsidie aan de bibliotheek verleend.
Bij besluit van 26 september 2017 (het bestreden besluit) heeft SCE het bezwaar van de bibliotheek gegrond verklaard.
De bibliotheek heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
SCE heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting heeft plaatsgevonden op 6 februari 2018. De bibliotheek en SCE hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Ook zijn verschenen de heer A.P.T.T. Kivits, directeur-bestuurder van de bibliotheek, en mevrouw T. Mlaker, directeur-bestuurder van SCE.
De rechtbank heeft het onderzoek heropend en partijen bij brief van 26 maart 2018 om schriftelijke inlichtingen gevraagd. Een nadere zitting is achterwege gebleven, omdat partijen desgevraagd niet hebben aangegeven daar behoefte aan te hebben.
De rechtbank heeft het onderzoek gesloten.
Overwegingen
De wettelijke regels die van belang zijn voor de beoordeling van de zaak zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Op 31 mei 2016 heeft de bibliotheek bij SCE voor de periode 2017-2020 een subsidie aangevraagd van € 14.018.000,–. SCE heeft op grond van de door haar vastgestelde Subsidieregeling Cultuur Eindhoven 2017-2020 (verder: de Subsidieregeling) bij het primaire besluit de aanvraag van de bibliotheek toegewezen tot een bedrag van € 12.788.468,–. Nadat de bibliotheek bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit, heeft SCE bij besluit van 20 april 2017 een aanvullende subsidie van € 191.827,– verleend.
3. In het bestreden besluit heeft SCE geconcludeerd dat het primaire besluit gebrekkig was gemotiveerd en daarin aanleiding gezien het bezwaar gegrond te verklaren en de bibliotheek een proceskostenvergoeding toe te kennen. SCE heeft de hoogte van het eerder verleende subsidiebedrag niet gewijzigd.
4. In beroep heeft de bibliotheek aangevoerd dat aan haar alsnog de aangevraagde subsidie van € 14.018.000,– moet worden verleend.
5. De rechtbank ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of SCE bevoegd was aan de bibliotheek subsidie te verstrekken. In dit kader moet de rechtbank beoordelen of SCE aan de bibliotheek subsidie heeft verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 4:23, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
6. De door SCE vastgestelde Subsidieregeling kan niet worden aangemerkt als wettelijk voorschrift, omdat SCE als een stichting naar burgerlijk recht niet de bevoegdheid heeft om wettelijke voorschriften vast te stellen. De gemeenteraad van de gemeente Eindhoven heeft SCE evenmin verordenende bevoegdheid gedelegeerd zoals bedoeld in artikel 149 van de Gemeentewet. Dit nog daargelaten dat het delegeren van die bevoegdheid aan SCE in strijd zou zijn met artikel 10:15 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 156, eerste lid, van de Gemeentewet. Verder is de rechtbank van oordeel dat de Algemene subsidieverordening van de gemeente Eindhoven in dit geval niet als wettelijk voorschrift kan dienen, omdat die verordening alleen aan het college van burgemeester en wethouders van die gemeente de bevoegdheid toekent om subsidie te verstrekken. Tot slot is de rechtbank niet gebleken van het bestaan van een ander wettelijk voorschrift op grond waarvan SCE bevoegd moet worden geacht om aan de bibliotheek subsidie te verstrekken.
7. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 30 november 1995, ECLI:NL:RVS:1995:ZF1850 (Stichting Silicose Oud-Mijnwerkers), en naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 16 september 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AR2280 (Stichting Maror) heeft SCE gesteld dat in situaties als deze de bestuursrechter coulant zou omgaan met de eis dat subsidie verstrekt moet worden op grond van een wettelijk voorschrift. SCE kon geen wettelijk voorschrift vaststellen en heeft ervoor gekozen om de Subsidieregeling in de vorm van een beleidsregel op te stellen. De eis van een wettelijke grondslag voor subsidies is in de Awb opgenomen uit een oogpunt van rechtszekerheid om te verzekeren dat potentiële subsidieontvangers op voorhand op de hoogte zijn van de manier van subsidieverstrekking. De beleidsregels zijn bekendgemaakt, zodat aan die eis volgens SCE is voldaan. De rechtbank volgt SCE niet in haar stelling. In de vermelde uitspraken beoordeelde gevallen was sprake van toekenning van een uitkering en niet van een subsidie, zoals bedoeld in artikel 4:21, eerste lid, van de Awb. Aan de genoemde uitspraken komt daarom geen betekenis toe bij de beoordeling van dit beroep. Bovendien volgt uit de parlementaire geschiedenis dat de eis om subsidies op grond van een wettelijk voorschrift te verstrekken weloverwogen is gesteld en een breuk inhield met de toenmalige praktijk om subsidies op grond van een beleidsregel te verstrekken (Kamerstukken II 1993-94, 23700, nr. 3, p. 39-43).
8. De rechtbank is verder van oordeel dat de in artikel 4:23, derde lid, van de Awb genoemde uitzonderingen op grond waarvan subsidie kan worden verstrekt zonder een wettelijk voorschrift zich niet voordoen.
9. Uit het voorgaande volgt dat SCE niet bevoegd was om aan de bibliotheek subsidie te verstrekken. Het bestreden besluit kan niet in stand kan blijven, omdat het genomen is in strijd met artikel 4:23, eerste lid, van de Awb. Ditzelfde gebrek kleeft ook aan het primaire besluit en aan het besluit van 20 april 2017 waarop het bezwaar van de bibliotheek ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb van rechtswege betrekking had. De rechtbank zal daarom het primaire besluit en het besluit van 20 april 2017 herroepen.
10. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Omdat SCE niet bevoegd was het bestreden besluit te nemen, ziet de rechtbank geen mogelijkheden om de rechtsgevolgen van dat besluit in stand te laten. De rechtbank ziet er niet aan voorbij dat met dit oordeel een situatie ontstaat die door zowel de bibliotheek als SCE niet is beoogd, maar dit kan niet tot een andere uitkomst leiden.
11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat SCE aan de bibliotheek het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
12. De rechtbank veroordeelt SCE in de door de bibliotheek gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.252,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor het geven van een schriftelijke reactie op de vragen van de rechtbank van 26 maart 2018, met een waarde per punt van € 501,– en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit en het besluit van 20 april 2017;
- draagt SCE op het betaalde griffierecht van € 333,– aan de bibliotheek te vergoeden;
- veroordeelt SCE in de proceskosten van de bibliotheek tot een bedrag van € 1.252,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H. Dworakowski-Kelders, voorzitter, en mr. H.M.H. de Koning en mr. M.L.W.M. Viering, leden, in aanwezigheid van mr. J.R. Leegsma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 mei 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
BIJLAGE – Relevante regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:21
Onder subsidie wordt verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.
(…)
Artikel 4:23
Een bestuursorgaan verstrekt slechts subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt.
(…)
Het eerste lid is niet van toepassing:
(…)
(…)
indien de begroting de subsidie-ontvanger en het bedrag waarop de subsidie ten hoogste kan worden vastgesteld, vermeldt, of
in incidentele gevallen, mits de subsidie voor ten hoogste vier jaren wordt verstrekt.
(…)
Artikel 6:19
Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
(…)
Artikel 7:11
(…)
Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.
Artikel 10:15
Delegatie geschiedt slechts indien in de bevoegdheid daartoe bij wettelijk voorschrift is voorzien.
Gemeentewet
Artikel 149
De raad maakt de verordeningen die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt.
Artikel 156
De raad kan aan het college en aan een door hem ingestelde bestuurscommissie bevoegdheden overdragen, tenzij de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet.
(…)