Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 17/536
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 oktober 2017 in de zaak tussen
[eisers] , te [woonplaats 1] , eisers
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Landerd, verweerder
(gemachtigde: S. Verwaaijen).
Procesverloop
Bij besluit van 19 januari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder geweigerd aan eisers een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) te verlenen voor het wijzigen van een geiten- en rundveehouderij aan de [adres 1] te [woonplaats 1] .
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 september 2017. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door de gemachtigde en vergezeld van [persoon] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde alsmede R. Nijdam en drs. A. Rietveld van de GGD.
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eisers exploiteren een geiten- en rundveehouderij aan de [adres 1] te [woonplaats 1] , op ongeveer 1.600 meter van de bebouwde kom van Schaijk en op ongeveer 800 meter van de dorpskern van Reek. Op 9 december 2004 is krachtens de Wet milieubeheer (Wm) een revisievergunning voor de inrichting verleend. Op 24 oktober 2012 is een melding milieuneutraal veranderen geaccepteerd. Vanaf 1 oktober 2010 gold de revisievergunning als omgevingsvergunning en sinds 1 januari 2013 valt de inrichting onder de werking van het Activiteitenbesluit milieubeheer. De omgevingsvergunning van 9 december 2004 en de melding van 24 oktober 2012 worden sindsdien aangemerkt als een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder i, van de Wabo, ofwel een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM). Op grond van de vergunning van 24 oktober 2012 mogen er op het bedrijf 800 geiten ouder dan 1 jaar, 300 opfokgeiten van 61 dagen t/m 1 jaar, 400 opfokgeiten t/m 60 dagen, 19 zoogkoeien en 9 stuks jongvee worden gehouden. Op 25 juni 2015 heeft eiser een aanvraag OBM ingediend bij verweerder ten behoeve van het wijzigen van zijn bestaande geiten- en rundveehouderij. De wijziging ziet op het uitvoeren van de stallen met mechanische ventilatie en een toename van de dierbezetting (met ongeveer 500 geiten) in de bestaande stallen. In de nieuwe situatie zullen er 15 zoogkoeien, 3 stuks vrouwelijk jongvee, 12 stuks overig rundvee, 1149 melkgeiten ouder dan 1 jaar, 300 opfokgeiten van 61 dagen tot 1 jaar en 550 opfokgeiten tot 60 dagen worden gehouden (in totaal 1999 geiten).
1.2
Gelet op de mogelijke effecten op natuurmonument Dommelbeemden en Natura 2000-gebieden Rijntakken, Sint Jansberg en De Bruuk in Gelderland heeft verweerder een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) gevraagd aan de colleges van Gedeputeerde Staten (GS) van de provincies Noord-Brabant en Gelderland. Op 24 februari 2016 heeft GS van Noord-Brabant een vvgb verleend en op 25 maart 2016 heeft GS van Gelderland een vvgb verleend. Tegen het ontwerpbesluit tot weigering van de aangevraagde omgevingsvergunning hebben eisers een zienswijze ingediend.
2. In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat geen sprake is van belangrijke gevolgen voor het milieu als bedoeld in het Besluit milieueffectrapportage milieubeheer (Besluit m.e.r.). Ook de drempels voor fijn stof die worden genoemd in artikel 2.2a, vierde lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) worden niet overschreden. Verweerder weigert de aangevraagde OBM echter met het oog op de gezondheid van omwonenden, ingegeven vanuit het voorzorgsbeginsel.
3.1
Eisers stellen dat verweerder de OBM niet kan weigeren op grond van het voorzorgsbeginsel. Dit is in strijd met artikel 5.13b van het Bor.
3.2
Verweerder heeft in het bestreden besluit niet aangegeven op basis van welke rechtsgrond hij meent de OBM te kunnen weigeren op grond van het voorzorgsbeginsel. In het verweerschrift heeft verweerder een beroep gedaan op artikel 191, tweede lid van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VwEU). Ter zitting heeft verweerder ook een beroep gedaan op artikel 8 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM).
3.3
Ten behoeve van de door eisers voorgestane wijziging van de inrichting is een OBM noodzakelijk gelet op de artikelen 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo, 2.2a, eerste lid en onder d, van het Bor, 2.2a, vierde lid, aanhef en onder a, sub 4, en 2.2aa, onder a, van het Bor.
In het bestreden besluit is overwogen dat de in artikel 5.13b genoemde weigeringsgronden zich niet voordoen. Er is aangegeven dat geen milieueffectrapport moet worden gemaakt. De activiteit leidt niet tot overschrijding van de grenswaarden op grond van hoofdstuk 5 van de Wm en er zijn twee vvgb’s verleend.
3.4
Artikel 5.13b van het Bor biedt een limitatief toetsingskader. Dat wil zeggen dat, als geen van de weigeringsgronden zich voordoet, de OBM moet worden verleend. Verweerder heeft hiernaast niet de bevoegdheid de OBM te weigeren op een buitenwettelijke grondslag. Dat doet verweerder in het bestreden besluit echter wel. In zoverre is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 5.13b van het Bor.
3.5
In artikel 191, tweede lid, van het VwEU staat dat het milieubeleid van de Unie berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen. Deze bepaling stelt eisen aan het beleid van de Europese Unie op milieugebied. Dit artikel kan als zodanig niet door particulieren worden ingeroepen om de toepassing van een nationale regeling uit te sluiten, zoals het Hof van Justitie heeft geoordeeld in zijn arrest van 4 maart 2015 in zaak C-534/13 (ECLI:EU:C:2015:140; http://curia.europa.eu). Dat betekent dat ook verweerder zich niet op dit artikel kan beroepen.
3.6
De rechtbank ziet evenmin in waarom verweerder met een beroep artikel 8 van het EVRM de OBM zou kunnen weigeren. In de eerste plaats is niet gebleken van een omwonende die een beroep op artikel 8 van het EVRM heeft gedaan. Overigens sluit de rechtbank niet uit dat omwonenden hiervoor geen aanleiding hebben gezien, gelet op de negatieve ontwerpbeschikking. Voorts is de rechtbank van oordeel dat het niet toelaatbaar is dat verweerder de reikwijdte en werkingssfeer van de in artikel 2.1, eerste lid onder i, van de Wabo in samenhang met artikel 5.13b van het Bor opgenomen verbodsbepaling, die is gekoppeld aan de vergunningplicht, via het EVRM eigenhandig uitbreidt, terwijl deze uitbreiding niet kenbaar is voor de adressanten van de verbodsnorm. Tot slot miskent verweerder dat het nationale wettelijk toetsingskader in artikel 5.13b van het Bor juist wel de mogelijkheid biedt om vanwege een mogelijke strijd met het voorzorgsbeginsel, de OBM te weigeren. Namelijk, als verweerder daadwerkelijk vreest dat sprake is van een volksgezondheidsrisico, dan had verweerder moeten besluiten om een milieueffectrapport te laten maken. Risico voor de volksgezondheid is een van de criteria die moeten worden betrokken bij de beantwoording van de vraag of een milieueffectrapport moet worden opgesteld op basis van bijlage III bij richtlijn 2014/52/EU. Hiermee wordt invulling gegeven aan het voorzorgsbeginsel. De rechtbank wijst in dit verband op haar uitspraak van heden in de zaken SHE 16/3833 en SHE 16/3850. Dat heeft verweerder echter niet gedaan. De rechtbank stelt vast dat de motivering van het bestreden besluit daarmee innerlijk tegenstrijdig is. De beroepsgrond slaagt.
4.1
Eisers voeren voorts aan dat niet uit wetenschappelijk onderzoek is gebleken dat deze ontwikkeling niet mag plaatsvinden. Eisers wijzen in dit verband op een positief advies van de GGD voor de uitbreiding van een soortgelijke geitenhouderij aan de [adres 2] te [woonplaats 2] en de afname van de emissies van geur en fijn stof door een wijziging van de ventilatietechniek in stal 1. Eisers stellen in dit verband ook dat de GGD en verweerder er ten onrechte van uitgaan dat de infectiedruk toeneemt door de toename van het aantal geiten per vierkante meter en dat verweerder en de GGD miskennen dat geen sprake is van een vermenging tussen het rundvee in het bedrijf en de geiten. Eisers zijn bereid om ter voorkoming van risico’s voor de volksgezondheid maatregelen te treffen en dit zo nodig te laten borgen in vergunningvoorschriften. Tot slot merken eisers op dat Nederland
Q-koortsvrij is.
Q-koortsvrij is.
4.2
Verweerder ziet wel een risico voor de volksgezondheid en verwijst hiervoor naar het GGD advies. Verweerder bestrijdt dat de geitenhouderij aan de [adres 2] een gelijk geval is. Verweerder hecht geen waarde aan de afname van de emissies omdat zoönose zich ook los van fijn stof kan verspreiden. Verweerder ziet geen maatregelen waardoor het risico voor de volksgezondheid kan worden verminderd.
4.3
De rechtbank stelt voorop dat voor diverse milieuonderdelen die van invloed kunnen zijn op de volksgezondheid wettelijke en beleidsmatige toetsingskaders zijn gevormd, veelal op basis van heersende wetenschappelijke inzichten. Het ligt op de weg van degene die zich op het bestaan van een risico voor de volksgezondheid beroept om, aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten, aannemelijk te maken dat deze toetsingskaders niet toereikend zijn om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen. Er is nog geen wettelijk of beleidsmatig toetsingskader voor de verspreiding van zoönosen. Ook is er nog geen algemeen aanvaard wetenschappelijk inzicht. De rechtbank heeft eerder aangenomen dat er een indicatie voor een volksgezondheidsrisico bestaat vanwege zoönose in geval van een geitenhouderij vanwege de Q-koortsuitbraak in 2007-2009. De rechtbank verwijst naar haar uitspraak van 19 mei 2014 (ECLI:NL:RBOBR:2014:2482). De rechtbank ziet geen aanleiding voor een ander oordeel in deze zaak.
4.4
De rechtbank ziet niet op voorhand in waarom wel een positief advies door de GGD wordt gegeven in de door eisers genoemde geitenhouderij en niet voor de geitenhouderij van eisers zelf. Weliswaar is de afstand van de geitenhouderij van eisers tot de bebouwde kom dan wel een nabijgelegen burgerwoning kleiner, maar voor zover de rechtbank bekend zijn er geen wetenschappelijk onderbouwde afstandsnormen voor geitenhouderijen tot burgerwoningen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat Q-koorts zich over grotere afstanden van een geitenhouderij heeft geopenbaard. Verweerder heeft onvoldoende betwist dat de bedrijfsvoering van het rundveebedrijf en de geitenhouderij volstrekt gescheiden zijn. Eisers hebben ook betwist dat het aantal vierkante meters per geit afneemt en verweerder heeft dit ter zitting niet weerlegd. Dit is wel een punt dat nog nader moet worden onderzocht. Overigens acht de rechtbank de enkele omstandigheid dat de emissie van de geitenhouderij afneemt, niet genoeg om iedere vrees voor een volksgezondheidsrisico weg te nemen, omdat verweerder en de GGD onweersproken aangeven dat Q-koorts zich ook los van fijn stof kan verspreiden.
4.5
De rechtbank is op basis hiervan van oordeel dat verweerder het GGD advies niet zonder meer aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat de door eisers voorgestane maatregelen, waaronder de scheiding van de bedrijfsvoering tussen het rundveebedrijf en de geitenhouderij en de controle op Q-koorts van de veestapel, wel zouden moeten worden geborgd. Aan een OBM kunnen geen voorschriften worden verbonden. Dat neemt niet weg dat verweerder langs twee wegen kan borgen dat maatregelen ter voorkoming van Q-koorts aan de inrichting kunnen worden opgelegd. Verweerder kan maatwerkvoorschriften stellen op basis van de zorgplicht gericht op het voorkomen van risico’s voor de omgeving op grond van artikel 2.1, tweede lid, onder l, en het vierde lid van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Verweerder had ook, nadat hij zou hebben besloten dat er wel een milieueffectrapport zou moeten worden opgesteld, vergunningsvoorschriften kunnen opnemen in de daaropvolgende omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wabo. Dit neemt niet weg dat het bestreden besluit ook inhoudelijk onvoldoende is gemotiveerd.
6. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, of om een bestuurlijke lus toe te passen. De rechtbank is van oordeel dat partijen er goed aan doen om in overleg te treden om te bezien of de door eisers voorgestane maatregelen een voldoende beperking van het door verweerder gevreesde risico vormen en op welke wijze dit het beste zou kunnen gebeuren. Daarnaast heeft verweerder voorafgaand aan de zitting nog gewezen op een ander onderzoek, namelijk het onderzoek ‘Analyse van gezondheidseffecten, risicofactoren en de uitstoot van bio-aerosolen’ van juli 2017 (het VGO-2 onderzoek). In het VGO-2 onderzoek wordt ook aandacht besteed aan de risico’s op endotoxinenverspreiding bij geitenhouderijen. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes maanden, mede omdat de rechtbank het aangewezen acht dat, gelet op het eerdere negatieve ontwerpbesluit, een nieuw ontwerpbesluit ter voorbereiding van het nieuwe besluit ter inzage wordt gelegd.
7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 990,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. C van der Sluis, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 oktober 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.