ECLI:NL:RBOBR:2017:1879

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 16/2839

uitspraak van de meervoudige kamer van 30 maart 2017 in de zaak tussen

Den Ouden Regionaal Overslag Centrum B.V., te Schijndel, eiseres,

(gemachtigde: drs. J.J.P. Langenhuijzen),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, verweerder,

(gemachtigden: E.L.A. Kramer en ing. S.F. Gulickx).

Procesverloop

Bij besluit van 22 juli 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder de door eiseres ingediende aanvraag om een omgevingsvergunning eerste fase buiten behandeling gesteld.

Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is ter zitting van 12 september 2016 ingetrokken.

Naar aanleiding van het verhandelde ter zitting van de voorzieningenrechter heeft eiseres het bezwaarschrift, met instemming van verweerder, aan de rechtbank toegezonden, ten einde dit door de rechtbank als beroepschrift te laten behandelen (rechtstreeks beroep).

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Eiseres heeft nog een aanvullende reactie toegezonden.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 november 2016. Eiseres is vertegenwoordigd door [naam] . Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.

Overwegingen

1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.

Eiseres exploiteert een mestverwerkingsbedrijf aan de [adres] , waarvoor op 29 november 2007 een de gehele inrichting omvattende milieuvergunning (revisievergunning) is verleend. Op 5 december 2014 heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor een uitbreiding (verandering) van de bestaande activiteiten betreffende de productie van mestkorrels, met een capaciteit van 60.000 ton per jaar.

Eiseres heeft op 24 juni 2016 een omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit milieu aangevraagd, ten behoeve van het verhogen van de productietijd van 5 dagen (6.000 uur) naar 7 dagen (8.400 uur) per week. Hierdoor is het mogelijk om de capaciteit van de productie van mestkorrels met 24.000 ton per jaar te verhogen, tot 84.000 ton per jaar, met een dagcapaciteit van meer dan 50 ton.

Om de invloed van de (geur)emissies als gevolg van die productieverhoging te compenseren wordt de schoorsteen verhoogd van 40 naar 50 meter. Hiervoor zal nog een aanvraag omgevingsvergunning tweede fase worden ingediend.
Verweerder heeft de aanvraag omgevingsvergunning eerste fase op grond van artikel 7.28, tweede lid, van de Wet milieubeheer buiten behandeling gelaten, omdat bij de aanvraag geen afschrift is gevoegd van de beslissing als bedoeld in artikel 7.17, eerste lid, van de Wet milieubeheer (mer-beoordelingsbesluit).

2.1

Volgens verweerder vallen de aangevraagde activiteiten onder categorie D18.1 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit mer en categorie D18.1). Deze categorie betreft de uitbreiding van een installatie voor de verwijdering van afval, anders dan bedoeld onder D18.3, D18.6 of D18.7.

Mest is volgens verweerder een afvalstof, zodat deze categorie van toepassing is. Verweerder verwijst hiertoe naar Richtlijn 2008/98/EC van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008, de Kaderrichtlijn Afvalstoffen (Kaderrichtlijn).

Onder het begrip "verwijdering" moeten volgens verweerder zowel de verwijderingshandelingen als de handelingen tot nuttige toepassing van afvalstoffen worden verstaan. Dit volgt niet direct uit de Nederlandse wetgeving, maar is een gevolg van het Massafra-arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) van 23 november 2006 (C-486/04, rechtsoverweging 44).

Omdat categorie D18.1 een directe vertaling is van categorie 11, onderdeel b, van bijlage II van Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 (mer-richtlijn), moet voor de toepassing van het begrip "verwijdering" aansluiting worden gezocht bij de uitleg die het Hof van Justitie heeft gegeven. Het verwerken van mest moet daarom worden gezien als de verwijdering van afvalstoffen, aldus verweerder.
Door de aanwijzing van de activiteit in de bijlage bij het Besluit mer is daarom een mer‑beoordeling vereist.

2.2

Volgens eiseres behoeft voor de aangevraagde activiteit niet te worden beoordeeld of een milieueffectrapport moet worden opgesteld.

De verhoging van de productietijd voor het verwerken van pluimveemest tot mestkorrels, door drogen en persen, en het bewerken van meststoffen staan namelijk niet in kolom 1 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) valt mestbewerking niet onder de mer-beoordelingsplicht. Eiseres verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 2 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2744). Dit standpunt is door de voorzieningenrechter van de Afdeling bevestigd in de uitspraak van 18 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:4016).

Bovendien heeft verweerder, in zijn reactie op zienswijze 61 naar aanleiding van de ontwerpvergunning voor de uitbreiding (verandering) van de bestaande activiteiten met de productie van mestkorrels met een capaciteit van 60.000 ton per jaar, destijds zelf aangegeven dat de activiteiten niet mer-beoordelingsplichtig waren, omdat de activiteit "produceren van mestkorrels" niet als zodanig was opgenomen in de bijlagen bij het Besluit mer. De wetgeving is op dit punt volgens eiseres ongewijzigd gebleven.

2.3

In categorie D18.1 is de oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie voor de verwijdering van afval, anders dan bedoeld onder D18.3, D18.6 of D18.7, als activiteit aangewezen. De aanwijzing geldt voor gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een installatie met een capaciteit van 50 ton per dag of meer.

Als de oprichting, wijziging of uitbreiding deze drempelwaarde overschrijdt, moet, in gevallen waarin een besluit moet worden genomen waarop afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht en een of meer artikelen van afdeling 13.2 van de Wet milieubeheer van toepassing zijn, beoordeeld worden of een milieueffectbeoordeling nodig is.

2.4

Het Europese Hof van Justitie (HvJ) heeft in zijn arrest van 23 november 2006 (ECLI:EU:C:732, Massafra-arrest) overwogen dat ervan moet worden uitgegaan dat het begrip verwijdering van afvalstoffen in de zin van richtlijn 85/337/EEG (de oude mer-richtlijn) een autonoom begrip is dat een betekenis moet krijgen die volledig beantwoordt aan het met die richtlijn nagestreefde doel. Dit begrip, dat niet gelijkstaat met dat van afvalverwijdering in de zin van richtlijn 75/442/EEG (betreffende afvalstoffen), moet volgens het HvJ daarom in ruime zin aldus worden opgevat, dat het alle handelingen omvat die leiden tot hetzij verwijdering van afvalstoffen in de strikte zin van het woord, hetzij tot de nuttige toepassing daarvan.

De rechtbank is, onder verwijzing naar dit arrest, van oordeel dat het begrip afvalverwijdering in de mer-richtlijn autonoom en in ruime zin moet worden uitgelegd en dat ook de handelingen die leiden tot de nuttige toepassing van afvalstoffen als afvalverwijdering in de zin van de mer-richtlijn moeten worden beschouwd. De door eiseres aangehaalde uitspraken zijn daarom niet doorslaggevend. De omstandigheid dat verweerder eerder heeft aangegeven dat de activiteiten niet mer-beoordelingsplichtig waren, omdat de activiteit "produceren van mestkorrels" niet als zodanig was opgenomen in de bijlagen bij het Besluit mer, kan, gelet hierop, evenmin van doorslaggevende betekenis zijn.

Dit heeft tot gevolg dat, als de door eiseres bewerkte mest als afvalstof moet worden beschouwd, sprake zal zijn van de bewerking van afvalstoffen.

De Afdeling heeft inmiddels, bij uitspraak van 16 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3057), beslist op het beroep in de zaak waarop de door eiseres bedoelde uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling betrekking heeft. De Afdeling heeft categorie 18.1 van onderdeel D bij het Besluit mer van toepassing geacht.

Eiseres' betoog slaagt niet.

3.1

Volgens verweerder is de mest die door eiseres wordt bewerkt een afvalstof. Verweerder heeft in dit verband verwezen naar de Kaderrichtlijn. Mest die niet rechtmatig op het land kan worden uitgereden, moet sinds 1 januari 2014 in Nederland worden be- of verwerkt. In artikel 2, eerste lid, onder f, van de Kaderrichtlijn is, naar aanleiding van de zogenoemde Spaanse mestarresten (arresten van het HvJ van 8 september 2005, C-121/03 en C-416/02), voor mest die rechtmatig rechtstreeks op het land kan worden uitgereden een uitzondering opgenomen. Als bewerking van de mest heeft plaatsgevonden, kan het eindproduct daarvan als een meststof worden aangemerkt.

3.2

Volgens eiseres is de grondstof voor de productie van mestkorrels een meststof en geen afvalstof. Mest staat niet op de Europese afvalstoffenlijst (EURAL) en ook volgens de Meststoffenwet is mest geen afvalstof. Er gelden ook andere registratieverplichtingen. Ook op grond van de Kaderrichtlijn is volgens eiseres geen sprake van een afvalstof. Er is sprake van een bijproduct als bedoeld in artikel 5 van de Kaderrichtlijn.

Omdat geen sprake is van een afvalstof, kan ook geen sprake zijn van de verwijdering van afvalstoffen.

Eiseres acht het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd, omdat verweerder niet duidelijk heeft aangegeven onder welke noemer de activiteiten vallen.

3.3

Ingevolge artikel 1.1 van de Wet milieubeheer wordt onder "afvalstoffen" verstaan: alle stoffen, preparaten of voorwerpen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen. Deze definitie is ontleend aan artikel 3, onder 1, van de Kaderrichtlijn.

3.4

In artikel 2, eerste lid, aanhef en onder f, van de Kaderrichtlijn, is bepaald dat de richtlijn niet van toepassing is op uitwerpselen, indien niet vallend onder lid 2, punt b), stro en ander natuurlijk, niet-gevaarlijk materiaal rechtstreeks afkomstig uit de land- of bosbouw dat wordt gebruikt in de landbouw, de bosbouw of voor de productie van energie uit die biomassa door middel van processen of methoden die onschadelijk zijn voor het milieu en die de menselijke gezondheid niet in gevaar brengen.

Artikel 5 van de Kaderrichtlijn bevat een belangrijke uitzondering voor stoffen of voorwerpen die het resultaat zijn van een productieproces dat niet in de eerste plaats bedoeld is voor de productie van die stoffen of voorwerpen. Als aan de in artikel 5 van de Kaderrichtlijn vervatte criteria wordt voldaan, worden die stoffen of voorwerpen als bijproduct en niet als afvalstof beschouwd. Om niet als afvalstof te worden beschouwd, moet:

het zeker zijn dat de stof of het voorwerp zal worden gebruikt;
de stof of het voorwerp onmiddellijk kunnen worden gebruikt zonder verdere andere behandeling dan die welke bij de normale productie gangbaar is;
de stof of het voorwerp worden geproduceerd als een integraal onderdeel van een productieproces en
moet verder gebruik rechtmatig zijn, met andere woorden de stof of het voorwerp moet voldoen aan alle voorschriften inzake producten, milieu en gezondheidsbescherming voor het specifieke gebruik en zal niet leiden tot over het geheel genomen ongunstige effecten op het milieu of de menselijke gezondheid.

Deze vier criteria gelden cumulatief; wil sprake zijn van een bijproduct, dan moet aan alle criteria zijn voldaan.

3.5

Eiseres heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat de mest waarvan in de inrichting mestkorrels worden geproduceerd bestaat uit twee deelstromen, te weten mest afkomstig van slachtkuikens en mest afkomstig van leghennen. Beide deelstromen vormen ongeveer 50% van de totale hoeveelheid ingenomen mest. Verder betalen leveranciers van de mest afkomstig van slachtkuikens eiseres voor de inname van die mest; leveranciers van mest afkomstig van leghennen worden door eiseres betaald. Deze laatste meststroom wordt namelijk, voordat de mest wordt geleverd, door de leverancier(s) voorgedroogd, totdat de mest een droge stofgehalte van meer dan 75% heeft.

3.6

De mest die aan eiseres wordt geleverd, kan door deze veehouders niet worden uitgereden op eigen landbouwgronden en evenmin voor dat doel onder economisch gunstige omstandigheden aan anderen worden geleverd. Gelet hierop moeten de leveranciers van de mest zich hiervan ontdoen.
In dit geval kan zowel de mest afkomstig van slachtkuikens, als de mest afkomstig van leghennen, niet direct in het productieproces van eiseres worden gebruikt. Beide stromen moeten, alvorens daarvan sprake is, worden bewerkt. De omstandigheid dat eiseres de mest afkomstig van leghennen voorgedroogd krijgt aangeleverd, betekent dat een andere behandeling dan een bij de normale productie gangbare behandeling wordt uitgevoerd. Op grond van artikel 5 van de Kaderrichtlijn is het niet van belang wie die voorbewerking uitvoert.

Dat eiseres voor de mest afkomstig van leghennen betaalt, is een indicatie dat geen sprake is van afvalverwijdering, maar is in dit geval niet doorslaggevend om aan de mest het karakter van afvalstof te ontnemen. Verweerder heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat hier sprake is van een afvalstof.

Eiseres' betoog faalt.

4.1

Eiseres heeft verder nog aangevoerd dat de mest een dierlijk bijproduct is en als zodanig verwerkt kan worden tot een organische meststof. De be- en verwerking van mest valt volgens eiseres, op grond van Verordening (EG) nr. 1069/2009, niet onder het begrip afvalverwerking. Eiseres heeft in dit verband een, op naam van Ferm-o-feed gestelde, door de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie toegekende erkenning ten behoeve van de productie van organische meststoffen of bodemverbeteraars als bedoeld in artikel 24, eerste lid, onder f, van de Verordening, overgelegd.

4.2

Op grond van artikel 2, tweede lid, onder b, van de Kaderrichtlijn zijn dierlijke bijproducten die vallen onder Verordening (EG) nr. 1774/2002 (thans geldt Verordening (EG) nr. 1069/2009, waarbij Verordening (EG) nr. 1774/2002 is ingetrokken) uitgesloten van het toepassingsgebied van de Kaderrichtlijn, behalve dierlijke bijproducten die bestemd zijn om te worden verbrand of gestort of om te worden gebruikt in een biogas- of composteerinstallatie.

Volgens artikel 1 van Verordening (EG) nr. 1069/2009 (Verordening dierlijke bijproducten) stelt de verordening volksgezondheidsvoorschriften en veterinairrechtelijke voorschriften voor dierlijke bijproducten (…) vast, ten einde risico’s voor de volksgezondheid en de diergezondheid die aan deze producten verbonden zijn te voorkomen en tot een minimum te beperken, en met name om de veiligheid van de voedsel- en voederketen te beschermen.

In artikel 3, eerste lid, van de verordening zijn dierlijke bijproducten gedefinieerd als: dode dieren of delen van dieren, producten van dierlijke oorsprong of andere producten die uit dieren zijn verkregen en die niet voor menselijke consumptie bestemd zijn, met inbegrip van oöcyten, embryo’s en sperma.

4.3

Mest is in de Verordening dierlijke bijproducten aangeduid als categorie 2-materiaal. De vraag is echter of de Verordening van toepassing is op de door eiseres te bewerken mest. Mest valt niet onder de categorieën dode dieren of delen van dieren, of andere producten die uit dieren zijn verkregen en die niet voor menselijke consumptie bestemd zijn. Mest zou kunnen worden aangemerkt als een dierlijk bijproduct, als het een product van dierlijke oorsprong is.

In punt 8.1 van bijlage I bij Verordening (EG) 853/2004 zijn als producten van dierlijke oorsprong genoemd:

- levensmiddelen van dierlijke oorsprong, inclusief honing en bloed;

- levendige (lees: levende) tweekleppige weekdieren, levende stekelhuidigen, levende manteldieren en levende mariene buikpotigen bestemd voor menselijke consumptie; en

- andere dieren bestemd om bereid te worden teneinde levend aan de eindverbruiker te worden geleverd.

De door eiseres te bewerken mest valt niet onder deze categorieën.

Omdat de door eiseres te bewerken mest niet valt onder het begrip "dierlijk bijproduct" en daardoor de Verordening dierlijke bijproducten niet van toepassing is, is de bewerking van de mest niet uitgesloten van het toepassingsgebied van de Kaderrichtlijn.

Eiseres' betoog faalt.

5. De rechtbank komt, op grond van het voorafgaande, tot de conclusie dat verweerder de aanvraag van eiseres om een omgevingsvergunning eerste fase terecht op grond van artikel 7.28, tweede lid, van de Wet milieubeheer, buiten behandeling heeft gelaten, omdat bij de aanvraag geen afschrift was gevoegd van de beslissing als bedoeld in artikel 7.17, eerste lid, van de Wet milieubeheer.

6. Wat eiseres verder heeft aangevoerd, kan hieraan niet afdoen.

7. Het beroep is, gelet hierop, ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Heijerman, voorzitter, en mr. D.J. de Lange en mr. H.M.J.G. Neelis, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 maart 2017.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.