ECLI:NL:RBOBR:2016:416

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 15/1640 E

einduitspraak van de meervoudige kamer van 3 februari 2016 in de zaak tussen

het Groene Hart, te Den Dungen, eiser,

(gemachtigden: [gemachtigde A] en [gemachtigde B] ),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sint-Michielsgestel, verweerder,

(gemachtigden: mr. H. Besselink en B.P.T.M. van Houtum-Heil).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Waterschap Aa en Maas, te 's‑Hertogenbosch, vergunninghouder,

(gemachtigden: mr. R.E. Wannink, ing. B. Pastor, E. van Laarhoven en drs. M. Kits).

Procesverloop

De rechtbank verwijst, voor het procesverloop voorafgaande aan haar tussenuitspraak van de rechtbank van 21 oktober 2015, SHE 15/1640 T, naar die tussenuitspraak.

De rechtbank heeft in de tussenuitspraak verweerder in de gelegenheid gesteld om het in die uitspraak geconstateerde motiveringsgebrek te herstellen.

Verweerder heeft de rechtbank bericht van die mogelijkheid gebruik te maken. Verweerder heeft, bij besluit van 16 december 2015, zijn besluit van 28 april 2015 gewijzigd, in die zin dat de motivering daarvan is aangevuld en een aanvullende voorwaarde is verbonden aan de, bij besluit van 10 april 2014 verleende, omgevingsvergunning (hierna: herstelbesluit).

Bij brief van 24 december 2015 heeft de rechtbank eiser en vergunninghouder in de gelegenheid gesteld hun zienswijze te geven op het herstelbesluit.

Eiser heeft naar aanleiding hiervan op 13 januari 2016 een reactie aan de rechtbank toegezonden.

Het onderzoek ter zitting is voortgezet ter zitting van 19 januari 2016, tezamen met de eerste behandeling van de zaken met zaaknummers SHE 15/3104 en SHE 15/3107.

Partijen zijn ter zitting vertegenwoordigd door hun gemachtigden.

Overwegingen

1. Het herstelbesluit van 16 december 2015, waarmee verweerder het besluit van 28 april 2015 heeft gewijzigd, is ingevolge artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht mede onderwerp van het geding.

2.1

Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 24 augustus 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR5704) en

15 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX4694).

2.2

De rechtbank heeft in de tussenuitspraak van 21 oktober 2015 het volgende overwogen:

"In het primaire besluit noch het bestreden besluit is uiteengezet wat de gevolgen van de vergunde activiteiten zijn voor de landschappelijke- en natuurwaarden in het gebied. Ter zitting van de rechtbank heeft de gemachtigde van verweerder te kennen gegeven dat feitelijk de gevolgen en de afweging wel in beeld zijn gebracht, maar dat deze afweging niet in de besluiten is weergegeven, gelet op het belang van een adequate waterberging. De rechtbank kan het door verweerder ingenomen standpunt niet volgen. Artikel 34, lid 34.1, van de planregels bepaalt weliswaar dat gronden met de bestemming “Waterstaat-Waterberging” met voorrang mede bestemd zijn voor inundatiegebied en voor de bescherming en het onderhoud van de in deze zone gelegen dan wel daaraan grenzende waterberging, maar deze voorrangsregeling brengt niet mee dat verweerder geen enkel inzicht behoort te verschaffen in de gevolgen van de vergunde activiteiten voor de landschaps- en natuurwaarden in het gebied. De toelichting in het bestemmingsplan (blz. 152) leidt evenmin tot dat oordeel. Uit de planregel en de toelichting kan alleen worden ontleend dat bij strijd tussen de hoofdbestemming of een andere bestemming met de dubbelbestemming, de dubbelbestemming prevaleert, omdat de belangen gemoeid met de dubbelbestemming zwaarder wegen dan de belangen gemoeid met de hoofdbestemming. Om te kunnen bepalen of de vergunde activiteiten in strijd zijn met artikel 6 van de planregels, dient verweerder inzicht te verschaffen in de gevolgen van deze activiteiten voor de landschaps- en natuurwaarden. Bovendien is niet uitgesloten dat de activiteiten, al dan niet met enige aanpassing of door het stellen van enige voorwaarden, zich ook verdragen met de landschappelijke- en natuurwaarden in het gebied. Artikel 34, lid 34.1, gelezen in samenhang met artikel 6 van de planregels, leidt ertoe dat een waterberging in het gebied zonder meer mogelijk is, maar de wijze waarop en - tot op zekere hoogte - onder welke voorwaarden het gebied voor waterberging wordt ingericht, dient bij de gevraagde omgevingsvergunning te worden bepaald. Gegeven deze plansystematiek, acht de rechtbank niet uitgesloten dat aan de gevraagde waterbergingsmaatregelen aanpassingen kunnen worden aangebracht, tenzij het belang van de waterberging zich daartegen verzet. De systematiek van de planregels sluit dus niet uit dat verweerder met het oog op de landschappelijke en natuurwaarden in het gebied aan de waterbergingsmaatregelen enige aanpassingen kunnen worden aangebracht, of dat voorwaarden aan de maatregelen worden gesteld, bijvoorbeeld aan het moment van de bouw van de kunstwerken of de uiterlijke verschijningsvorm. Weliswaar dient verweerder te beslissen op grondslag van de aanvraag, maar ook dat sluit enige aanpassing of voorwaarde niet uit, mits verweerder daardoor geen ander project vergund dan is aangevraagd.

De vraag of verweerder deze aanpassingen aan de maatregelen behoorde aan te brengen, kan de rechtbank op dit moment niet beantwoorden. Verweerder heeft in de besluiten immers niet gemotiveerd uiteen gezet wat de gevolgen van de vergunde activiteiten voor de landschappelijke en natuurwaarden zijn. Daardoor is verweerder niet gemotiveerd ingegaan op de bezwaren van eiseres, voor zover zij daarbij - samengevat weergegeven - heeft gesteld dat door de vergunde activiteiten onevenredig veel landschappelijke en natuurwaarden verloren gaan, en niet leiden tot beekherstel als bedoeld in artikel 1.28 van de planregels. Het bestreden besluit is in zoverre onzorgvuldig voorbereid en ontoereikend gemotiveerd."

2.3

De rechtbank heeft, in verband hiermee, in de tussenuitspraak verweerder opgedragen om in een nader besluit te motiveren:

wat de gevolgen van de vergunde activiteiten zijn voor de landschaps- en natuurwaarden in het gebied;
of de vergunde activiteiten tot beekherstel leiden als bedoeld in artikel 1.28 van de planregels, en,
op basis van de uitkomsten hiervan, te beoordelen of aanpassingen aan de vergunde activiteiten mogelijk zijn, zonder dat de aanpassing ten koste gaat van het belang van de waterberging.

3. In het kader van deze einduitspraak moet de rechtbank beoordelen of verweerder met het herstelbesluit in deze opdracht is geslaagd.

4.1

Verweerder heeft er in zijn herstelbesluit op gewezen dat de toetsing, overeenkomstig artikel 6.7, tweede lid, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Sint-Michielsgestel", heeft plaatsgevonden aan de hand van bijlage 2 bij de planregels. In deze bijlage zijn, per ingreep, het doel en de mogelijke gevolgen van de ingreep op onder andere de landschappelijke en natuurwaarden beschreven.

Op verzoek van verweerder heeft Grontmij een advies uitgebracht. Dit advies is vervat in een memo van 26 november 2015.

De Grontmij heeft in het memo per aangevraagde werkzaamheid aangegeven welke gevolgen deze kunnen hebben op de landschappelijke en natuurwaarden en deze gevolgen beschreven en afgewogen. De Grontmij komt - in essentie - tot de conclusie dat van onaanvaardbare gevolgen voor de landschappelijke en natuurwaarden geen sprake is, dat het waterschap in het projectplan heeft aangegeven welke maatregelen er worden getroffen om het beekherstel te bereiken en dat er geen aanpassingen aan de vergunde activiteiten nodig zijn. Verweerder heeft deze conclusies overgenomen en aan zijn herstelbesluit ten grondslag gelegd.

4.2

Met betrekking tot de opmerkingen in het advies van Grontmij over het beekherstel, heeft verweerder een aanvullende motivering gegeven. Volgens verweerder komt in het bestemmingsplan de term "beekherstel" niet voor. Slechts in de toelichting op het bestemmingsplan en in de milieueffectrapportage wordt een omschrijving van deze term gegeven. In artikel 6.1, onder r, van de planregels wordt, aldus verweerder, aangegeven dat de gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden", ter plaatse van de aanduiding "beekdal" bestemd zijn voor het behoud, herstel en ontwikkeling van de waarden, in het bijzonder voor het op de verbeelding aangeduide beekdalsysteem. Die waarden staan in bijlage 2 bij de planregels. In de toelichting bij het bestemmingsplan is beschreven dat het doel voor het Dynamisch Beekdal, in het "inrichtingsplan Meander Assendelft waterschap Aa en Maas februari 2007" is: een zo natuurlijk mogelijk functionerende beek te verkrijgen en de piekafvoeren van de Aa te beperken. Waar mogelijk worden de kades verwijderd en krijgt het water de ruimte, zonder dat dit tot schade leidt bij particulieren. Aan het milieueffectrapport ontleent verweerder dat het Dynamisch Beekdal gepaard kan gaan met het bereiken van natuurdoelen in het gebied en dat er in diverse beleidsplannen een belangrijke natuuropgave ligt voor het traject van de Aa. Zo is in het Provinciaal Waterhuishoudingsplan een deelfunctie "ecologische verbindingszone langs waterloop" opgenomen en hebben enkele meanders in het projectgebied de functie "waternatuur". Verder is in het ontwerp-waterbeheerplan van het waterschap Aa en Maas langs de Aa de functie "beekherstel A" opgenomen voor dat deel van de Aa dat in het plangebied van het Dynamisch Beekdal ligt. In het milieueffectrapport is verder aangegeven dat bij beekherstel vergraven beken weer meer ruimte krijgen om te kronkelen door het landschap, zodat natuurlijke processen gestimuleerd worden en dit beekherstel het verst wordt doorgevoerd bij beken met de aanduiding "Beekherstel A". Volgens verweerder volgt uit dit alles dat in het vigerende bestemmingsplan de term "beekherstel" weliswaar niet wordt gedefinieerd, maar wel wordt gesproken van het behoud, herstel en ontwikkeling van de waarden voor het beekdalsysteem. De werkzaamheden die zijn aangevraagd dragen bij aan een natuurlijker loop van de beek, waardoor volledig wordt voldaan aan het bestemmingsplan.

4.3

Verweerder heeft aanleiding gezien om, ter verduidelijking, aan de omgevingsvergunning de aanvullende voorwaarde te verbinden dat de graafwerkzaamheden dienen te worden uitgevoerd, zoals is opgenomen in het Programma van Eisen, behorende bij de omgevingsvergunning.

5.1

Eiser heeft, in reactie op het herstelbesluit, een tekening toegezonden waarop de geplande waterbergingsgebieden en een mogelijk alternatief in beeld zijn gebracht. Deze tekening dient ter illustratie van eisers opvatting dat binnen de bestaande kaders wel degelijk waterberging mogelijk is, zonder aantasting van het beekdalsysteem. Deze mogelijkheid is volgens eiser in het kader van het herstelbesluit niet onderzocht.

5.2

In de reactie op de herstelbesluiten in de zaken SHE 15/3104 en SHE 15/3107, heeft eiser nog gewezen op een aantal, zijns inziens, algemene tekortkomingen in de adviezen van Grontmij die, gelet op het verhandelde ter zitting, ook betrekking hebben op het advies in deze zaak.

Volgens eiser wordt in de adviezen ten onrechte geen aandacht geschonken aan de omstandigheid dat de dalbodem niet alleen actuele natuurwaarden heeft, maar ook potentiële natuurontwikkelingswaarden. Het bestemmingsplan is ontwikkelingsgericht (het spreekt immers van "herstel en ontwikkeling"), zodat de conversie van louter agrarische landbouwfunctie naar extensief agrarisch beheer met meer natuurwaarden een te realiseren doeleinde is. De negatieve gevolgen van de werken voor de toekomstige natuurontwikkelings-kansen zijn daarom ten onrechte niet in beschouwing genomen.

Verder worden volgens eiser appels met peren vergeleken. Volgens eiser had een vergelijking moeten plaatsvinden tussen de voorgenomen activiteit en de situatie dat met hetzelfde budget aan natuurverbeteringsmaatregelen kan worden behaald bij optimaal gebruik van de natuurontwikkelingspotenties van het beekdal met gelijktijdig herstel van het authentieke beekdalsysteem.

6.1

Indien uit een advies van een door een bestuursorgaan benoemde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan volgens vaste jurisprudentie bij het nemen van een besluit van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht. Niet alleen door middel van een deskundigenadvies, maar ook anderszins, kan worden gemotiveerd waarom er reden bestaat te twijfelen aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies van een deskundige of waarom dit dusdanige gebreken bevat dat het bestuursorgaan zijn besluitvorming daarop niet mocht baseren.

6.2

Naar het oordeel van de rechtbank bestaat er, op grond van wat eiser heeft aangevoerd, geen grond voor het oordeel dat het advies van Grontmij dusdanige gebreken bevat dat verweerder zich niet op dit advies mocht baseren.

6.3

De rechtbank overweegt in dit verband allereerst dat eiser er, blijkens zijn beroep en zijn zienswijze naar aanleiding van het herstelbesluit, de opvatting huldigt dat van beekherstel uitsluitend sprake zal kunnen zijn, als dit leidt tot een zoveel mogelijk herstellen van het beekdalsysteem zoals dat was voor de kanalisering van de Aa. Dit vindt bevestiging in het door eiser ingediende alternatief voor het voorziene beektracé. De rechtbank volgt eiser niet in die opvatting.

De rechtbank volgt verweerder wel in zijn opvatting dat het bestemmingsplan betrekking heeft op het behoud, herstel en ontwikkeling van de waarden in het beekdalsysteem en dat de werkzaamheden die zijn aangevraagd bijdragen aan een natuurlijker loop van de beek en zo volledig wordt voldaan aan het bestemmingsplan. Ook de bewoordingen "behoud, herstel en ontwikkeling van de
waarden" voor het beekdalsysteem, in artikel 6.1, onder r, van de planregels, wijzen erop dat niet zozeer sprake is van het behoud, het herstel en de ontwikkeling van het beekdalsysteem in de oorspronkelijke situatie, maar veeleer van de waarden die beekdalsystemen hebben. De omstandigheid dat eiser er, naar hij ter zitting heeft gesteld, van overtuigd was dat het bestemmingsplan daar wel op zag en hij daarom geen rechtsmiddelen heeft aangewend in het kader van de totstandkoming van het bestemmingsplan, heeft tot gevolg gehad dat eisers opvatting over de betekenis van de planregel niet eerder is getoetst. Dit betekent echter niet dat de opvatting van eiser in het kader van deze procedure tot een andere interpretatie van de planregels kan leiden.

6.4

De rechtbank is het niet geheel eens met verweerder dat, zoals hij ter zitting heeft betoogd, op grond van de planregels geen rekening behoeft te houden met potentiële waarden.

Uit bijlage 2 bij de planregels kan worden op gemaakt dat bij bepaalde werkzaamheden wel met het vervallen van potentiële ontwikkelingsmogelijkheden rekening moet worden gehouden. Bij het diepploegen en -woelen is aangegeven dat de mogelijke gevolgen bestaan uit onder andere een drastische wijziging van de groeiplaatscondities en bij het egaliseren dat dit kan leiden tot het verlies aan gradiënten. De wijziging in groeiplaatscondities en het verlies aan gradiënten betreffen wel degelijk gevolgen voor ontwikkelingsmogelijkheden.

Dit betekent echter niet dat de rechtbank aan eisers opvatting, dat in het advies de negatieve gevolgen van de werken voor de toekomstige natuurontwikkelingskansen ten onrechte niet in beschouwing zijn genomen, de consequentie verbindt dat de geconstateerde gebreken in de besluitvorming niet zijn hersteld. In fase 6a van het Dynamisch Beekdal is namelijk van de uitvoering van deze werkzaamheden geen sprake.

6.5

Ook volgt de rechtbank eiser niet in zijn opvatting dat Grontmij een onjuiste vergelijking heeft gemaakt. Allereerst vloeit de door eiser voorgestane vergelijking niet voort uit de tussenuitspraak. Bovendien gaat deze vergelijking uit van eisers opvatting over wat "beekherstel" zou moeten inhouden. Uit hetgeen hiervoor is overwogen, vloeit voort dat de rechtbank die opvatting niet deelt.

6.7

Voor zover eiser meent dat verweerder naar aanleiding van de tussenuitspraak aandacht had moeten besteden aan het door hem voorgestane alternatief, volgt de rechtbank eiser evenmin. Hieraan ligt ten grondslag dat verweerder dient te beslissen over de activiteiten die zijn aangevraagd. Indien die activiteiten op zichzelf aanvaardbaar zijn, kan het bestaan van

alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand

duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan

worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat die situatie zich hier voordoet. De rechtbank betrekt hierbij dat, naar ter zitting niet door eiser is weersproken, het overnemen van het door hem beschreven alternatief zou betekenen dat het aan de realisering van het Dynamisch Beekdal ten grondslag liggende onherroepelijke projectplan van het waterschap Aa en Maas zou moeten worden aangepast.

7. De rechtbank komt, op grond van het voorafgaande, tot de conclusie dat verweerder het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek in het herstelbesluit heeft hersteld.

8. Gelet op de tussenuitspraak is het beroep tegen het besluit van 28 april 2015 gegrond. De rechtbank zal dit besluit dan ook vernietigen. Omdat het gebrek in het herstelbesluit is hersteld, ziet de rechtbank aanleiding om de rechtsgevolgen in stand te laten.

9. Omdat het beroep gegrond is, zal de rechtbank bepalen dat verweerder eiser het door hem betaalde griffierecht moet vergoeden.

10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Eiser heeft geen gebruik gemaakt van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en van overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 28 april 2015;
laat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand;
bepaalt dat verweerder eiser het door hem betaalde griffierecht van € 331,00 moet vergoeden;

Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. de Lange, voorzitter, en mr. J.D. Streefkerk en mr. H.F.M.W. van Rijswick, leden, in aanwezigheid van mr. J.F.M. Emons, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 februari 2016.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak en de tussenuitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Op grond van artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet kunnen na genoemde zes weken geen gronden meer worden aangevoerd.