Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummers: SHE 15/2112
SHE 15/2436
SHE 15/2446
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 mei 2016 in de zaak tussen
Vereniging Natuurmonumenten, te 's-Graveland, eiseres 1, (15/2112)
(gemachtigden: ir. C.A.M. Rijnen, A.M.M. Loonen)
de besloten vennootschap Duinoord Helvoirt B.V., te Helvoirt, eiseres 2 (15/2436)
(gemachtigde: mr. L. Opsteen)
M. Malherbe de Juvigny, te Helvoirt, eiser 3, (15/2446)
(gemachtigde: mr. J.T.F. van Berkel),
hierna gezamenlijk eisers.
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haaren, verweerder
(gemachtigde: R.J.J. Koenraad en mr. G.M.H. Martens).
In zaaknummer 15/2436 heeft als derde-partij aan het geding deelgenomen:
Stichting Stop Overlast Duinoord, te Helvoirt, gemachtigde: drs. M. Pulles.
Stichting Stop Overlast Duinoord, te Helvoirt, gemachtigde: drs. M. Pulles.
Procesverloop
Verweerder heeft door middel van publicatie in het huis aan huis blad “de Leije” op 4 februari 2015 kennis gegeven van het voornemen een parkeerverbodszone in te stellen in de omgeving van recreatiepark Duinoord van 1 april tot 1 november. Verweerder heeft daarbij vermeld dat belanghebbenden tegen dit voorgenomen verkeersbesluit gemotiveerd en schriftelijk hun zienswijze kunnen indienen voor een periode van zes weken vanaf 4 februari 2015 en dat het verkeersbesluit daartoe ter inzage ligt in het gemeentehuis.
Eiseres 2, eiser 3 en de derde-partij hebben tegen het voorgenomen besluit afzonderlijk zienswijzen ingediend.
Bij besluit van 30 juni 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder conform de bij het besluit gevoegde situatietekening parkeerverboden ingesteld op de (zand-)wegen Giersbergsebaan, Fazantbos, ’t Hoog, Duinoordseweg, Distelberg, Eekhoornbos en Spechtbos en dit parkeerverbod van toepassing verklaard van april tot en met oktober van 10.00 tot 18.00 uur.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 maart 2016. Eiseres 1 heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde Loonen. Namens eiseres 2 zijn verschenen [naam] en [naam] , bijgestaan door de gemachtigde. Eiser 3 is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Namens de derde-partij is verschenen [naam] , bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
1.1
Eiseres 2 exploiteert de horecagelegenheid Duinoord. Deze inrichting ligt aan de rand van het Nationaal Park De Loonse en Drunense Duinen, buiten de kern van Helvoirt in de gemeente Haaren. Duinoord is een all-inclusive in- en outdoor recreatiepark en is afhankelijk van het seizoen verschillende dagen geopend van 11.00 tot 18.00 uur, van 13.00 tot 18.00 uur of van 10.00 tot 16.00. De ingang van het terrein van Duinoord ligt aan de kruising van de Duinoordseweg met de Giersbergsebaan. Conform het geldende bestemmingsplan beschikt Duinoord over een eigen parkeerterrein met een capaciteit van 207 voertuigen. In de directe omgeving bevinden zich de straten Duinoordseweg, Giersbergsebaan, ’t Hoog, Fazantbos, Eekhoornbos en Spechtbos. Aan deze straten liggen (vakantie)woningen met semipermanente bewoning. Deze woningen beschikken allemaal over parkeergelegenheid op eigen terrein.
1.2
Sinds begin mei 2013 is er bij verweerders gemeente een aantal meldingen over verkeer- en parkeeroverlast rond Duinoord binnengekomen. Deze meldingen zijn gedaan door de brandweer en een aantal buurtbewoners. De meldingen zijn bevestigd door de politie.
1.3
Op 21 mei 2013 heeft een overleg plaatsgevonden tussen verschillende ambtenaren van de gemeente Haaren en een wijkagent over de verkeer- en parkeeroverlast rondom Duinoord. Vervolgens heeft op 24 mei 2013 een overleg plaatsgevonden met [naam] en [naam] van Duinoord.
1.4
Op verzoek van verweerder heeft het advies- en ingenieursbureau Advin B.V., op 11 november 2013 een advies uitgebracht over de verschillende tijdens het overleg van 21 mei 2013 bedachte oplossingen. In het advies staat onder meer:
“Het instellen van een parkeerverbod betekent inefficiënt ruimtegebruik, aangezien dit uitsluitend voor piekmomenten nodig geacht wordt, ervan uitgaande dat de wegbreedte voldoende is voor (veilig) langsparkeren in de berm.
(…)
Bewoners en bezoekers kunnen bij een parkeerverbod ook niet meer parkeren in de bermen van de betreffende wegen. Nogmaals, het is gebruikelijk dat geparkeerd wordt op erftoegangswegen, tijdens piekmomenten. Een parkeerverbod kan leiden tot een verhoogd risico op verkeersonveiligheid. Indien geen voertuigen langs de rijbaan geparkeerd staan, oogt de rijbaan overzichtelijker en breder wat sneller rijden aanmoedigt bij de automobilist. Dit is onwenselijk in een recreatie- en verblijfsgebied, zeker wanneer elders geparkeerd wordt en recreanten wandelen langs de wegen waar het parkeerverbod van kracht is.”
1.5
Eveneens op verzoek van verweerder heeft Ingenieursbureau Exante een parkeer- en belevingsonderzoek verricht en daarover op 18 juli 2014 rapport uitgebracht. In het rapport is onder meer te lezen
“(…) Uit bovenstaande blijkt dat het opvangen van de kleine piekmomenten mogelijk is door de bermen voor parkeren te faciliteren. Door zo’n 150 meter berm (extra) voor parkeren te faciliteren, kunnen de parkeerders netjes in de berm parkeren, zonder daarbij ander verkeer te hinderen.
Om de kleine piekmomenten op te vangen is het noodzakelijk zo’n 20 tot 25 (extra) parkeerplaatsen in de bermen aan één zijde van de wegen nabij Duinoord te realiseren. In het gebied rondom Duinoord dient een parkeerverbodszone te worden ingesteld, zodat parkeren op de straat of in de bermen op andere locaties dan bedoeld, wordt voorkomen.
(…)
De extra parkeervraag tijdens de extremere piekmomenten, die toch ook regelmatig voorkomen wordt met de realisatie van 20 tot 25 parkeerplaatsen in de bermen niet opgevangen. Om de grote piekmomenten te faciliteren in het directe gebied rondom Duinoord, zou het noodzakelijk zijn om ruim een kilometer aan bermen geschikt te maken voor langsparkeren. Om doorgangsproblemen te voorkomen is het uitgangspunt dat het faciliteren van parkeren in de bermen slechts aan één zijde van de weg mogelijk is.
Om de grote piekmomenten in de directe buurt van Duinoord te faciliteren, is het noodzakelijk om grofweg de hele Duinoordseweg en de Giersbergsebaan tussen het Spechtbos en de Distelberg te voorzien van de mogelijkheid aan één zijde te parkeren in de bermen. In het gebied rondom Duinoord dient een parkeerverbodszone te worden ingesteld, zodat parkeren op de straat of in de bermen op andere locaties dan bedoeld, wordt voorkomen.”
1.6
Op 30 november 2014 heeft de politie, eenheid Oost-Brabant een advies aan verweerder uitgebracht. In dit advies is onder meer vermeld:
“Op grond van artikel 24 van Pro het besluit van administratieve bepalingen inzake het wegverkeer, aangaand het door u in te stellen verkeersbesluit voorzien van nummer B&W2014-3991 deel ik u mede dat mijn (handhavings-) besluit luidt: Negatief. (…)
Voor wat betreft het advies, te weten het instellen van een parkeerverbodzone in de omgeving van Duinoord, om precies te zijn, te weten op de (zand-) wegen die (deels) daarin vallen: Giersbergse Baan, Fazantbos, t Hoog, Duinoordseweg, Distelberg, Eekhoornbos en Spechtbos zal dit grote veranderingen teweeg brengen. Hierdoor zal er een maximale handhaving nodig zijn waarvoor geen capaciteit beschikbaar is. (…)
Afgelopen zomer (2014) heeft er een overleg plaatsgevonden tussen de teamchef van politie Boxtel en de burgemeester van de gemeente Haaren en daarin is toen gesteld dat als er verkeersmaatregelen genomen dienen te worden dat dan voorkomen moest worden dat er fysiek op gehandhaafd moest gaan worden. De politie houdt zich in zijn algemeenheid niet bezig met parkeerproblematiek en de toezicht daarop. Dat kan uitbesteed worden aan buitengewoon opsporingsambtenaren (BOA’s). Als er dus gekozen wordt voor een parkeerverbodzone dan moet er nagedacht worden over buitengewoon opsporingsambtenaren die geregeld dienen te worden voor de handhaving. De politie zal wel handhaven indien er zodanig geparkeerd wordt dat hulpdiensten er niet meer door kunnen. (…)
Handhaving en controle zijn te beschouwen als het sluitstuk van het gemeentelijk parkeerbeleid. De noodzaak van een intensieve en dus kostbare controle moet worden geminimaliseerd door een logische en voor de gebruikers acceptabele opzet van de parkeerreguleringsmaatregelen. Dat is hier niet aan de orde.”
1.7
Verweerder heeft vervolgens op 6 januari 2015 het voorgenomen verkeersbesluit parkeerverbodszone Duinoord genomen. In dit besluit heeft verweerder het voornemen geuit om van 1 april tot 1 november een parkeerverbodszone in te stellen in de omgeving van Duinoord, conform de daarbij gevoegde situatietekening, te weten op de (zand-)wegen Giersbergsebaan, Fazantbos, ’t Hoog, Duinoordseweg, Distelberg, Eekhoornbos en Spechtbos.
1.8
Verweerder heeft vijf schriftelijke zienswijzen ontvangen over het voorgenomen verkeersbesluit, waaronder de zienswijze van eiseres 2, eiser 3 en de derde-partij. Eiseres 1 heeft geen zienswijze ingediend over het bestreden besluit.
1.9
Bij nota van zienswijzen van 30 juni 2015 heeft verweerder inhoudelijk gereageerd op de ontvangen zienswijzen en daarbij een aantal wijzigingen voorgesteld.
1.1
Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit – verkort weergegeven – op het standpunt gesteld dat het instellen van parkeerverboden in de omgeving van Duinoord noodzakelijk is, omdat door het veelvuldig parkeren van personenauto’s op de (zand-)wegen en de bermen verkeersonveilige situaties kunnen ontstaan, de toegankelijkheid van de wegen voor hulpdiensten in het geding komt, het fysieke aanzien van de openbare ruimte vermindert en er afval wordt achtergelaten en dat daardoor bosbranden kunnen ontstaan. Dit verkeersbesluit voorziet volgens verweerder in het op korte termijn garanderen van de verkeersveiligheid en toegankelijkheid van de wegen. Parkeren langs één zijde van de Giersbergsebaan en op delen van de Duinoordseweg is mogelijk, zonder de bereikbaarheid van percelen, de toegankelijkheid van het gebied voor hulpdiensten en de verkeersveiligheid te beperken. In combinatie met een beperking in tijd en datum van het parkeerverbod kunnen bewoners en een beperkt aantal bezoekers toch parkeren en richt het parkeerverbod zich specifiek op de piekmomenten van de parkeeroverlast. Door het toestaan van langsparkeren kan er over circa 1300 meter geparkeerd worden en kunnen 215 auto’s parkeren. BOA’s zullen worden ingezet bij de parkeerproblematiek.
2. Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Ontvankelijkheid
De ontvankelijkheid van eiseres 1
3. Ingevolge artikel 6:13 van Pro de Awb, voor zover hier van belang, kan geen beroep bij de administratieve rechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijze, als bedoeld in artikel 3:15 van Pro de Awb, naar voren heeft gebracht. Nu eiseres 1 geen bezwaren had tegen het in het voorgenomen besluit opgenomen parkeerverbod, maar wel tegen het parkeerverbod zoals geformuleerd in het bestreden besluit, kan aan eiseres 1 redelijkerwijs niet worden verweten dat zij niet eerder een zienswijze heeft ingediend. Eiseres 1 is ontvankelijk.
De ontvankelijkheid van de derde partij
4. Ingevolge artikel 8:26 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de bestuursrechter tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen. In dit geval heeft de derde partij een zienswijze ingediend tegen het voorgenomen verkeersbesluit maar er voor gekozen geen beroep in te stellen tegen het bestreden besluit, hoewel het besluit niet tegemoet komt aan haar zienswijze. Daarmee rijst voor de rechtbank de vraag of de derde partij als zodanig aan de onderhavige procedures kan deelnemen. De rechtbank is van oordeel dat in haar geval zij slechts als derde partij kan worden aangemerkt als zij een belang heeft dat tegengesteld is aan het belang van één van de andere eisers. In de door de derde partij overgelegde schriftelijke stukken verzoekt zij de rechtbank de beroepen van eisers 1 en 3 gegrond te verklaren en, om
reformatio in peiuste voorkomen, de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Van een belang tegengesteld aan dat van eisers 1 en 3 is derhalve geen sprake. Dit is anders ten aanzien van eiser 2 nu de derde partij heeft verzocht het beroep in die zaak ongegrond te verklaren. Indien de rechtbank eiser 2 in het gelijk zou stellen, komt de derde partij die geen noodzaak zag beroep in te stellen tegen het bestreden besluit, in een nadeligere positie. Het voorstaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat de derde partij niet ontvankelijk is in de procedures met nummer 15/2112 en 15/2446, maar wel als derde partij wordt aanmerkt in de zaak met nummer 15/2436.
reformatio in peiuste voorkomen, de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Van een belang tegengesteld aan dat van eisers 1 en 3 is derhalve geen sprake. Dit is anders ten aanzien van eiser 2 nu de derde partij heeft verzocht het beroep in die zaak ongegrond te verklaren. Indien de rechtbank eiser 2 in het gelijk zou stellen, komt de derde partij die geen noodzaak zag beroep in te stellen tegen het bestreden besluit, in een nadeligere positie. Het voorstaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat de derde partij niet ontvankelijk is in de procedures met nummer 15/2112 en 15/2446, maar wel als derde partij wordt aanmerkt in de zaak met nummer 15/2436.
Het wettelijk kader
5.1
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw) kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels strekken tot:
a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
Op grond van artikel 2, tweede lid, kunnen de vastgestelde regels voorts strekken tot:
a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.
Op grond van artikel 15, tweede lid, geschieden maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken.
5.2
Op grond van artikel 21 van Pro het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (Babw) vermeldt de motivering van het verkeersbesluit in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
Inhoudelijke beoordeling van de beroepen
6. De rechtbank stelt voorop dat ingevolge vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), bijvoorbeeld de uitspraak van 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2669, aan verweerder bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toekomt bij de uitleg van de begrippen “veiligheid op de weg” en “bruikbaarheid van de weg”. Voorts is het aan het college om de verschillende belangen die aan de orde komen bij het nemen van een dergelijk besluit tegen elkaar af te wegen teneinde te beoordelen wanneer de in artikel 2 van Pro de Wvw vermelde belangen het nemen van welke verkeersmaatregel vergen. De rechter dient zich bij de beoordeling van een dergelijk besluit terughoudend op te stellen en te toetsen of de uitleg die het bestuur aan voormelde begrippen heeft gegeven, de grenzen van een redelijke wetsuitleg te buiten gaat, of het besluit niet anderszins in strijd is met wettelijke voorschriften en of de afweging van de betrokken belangen zodanig onevenwichtig is dat het college niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen.
Gronden van beroep inzake 15/2112
7. Eiseres 1 heeft aangevoerd dat verweerder met het parkeerbesluit tegemoet komt aan de belangen van eiseres 2, omdat de parkeerplaats bij Duinoord zelf onvoldoende capaciteit heeft om tijdens piekmomenten de toeloop van recreanten op te vangen. De rechtbank verstaat deze beroepsgrond aldus dat verweerder met het bestreden besluit belangen behartigt die niet zijn terug te vinden in artikel 2 van Pro de Wvw.
8. Verweerder stelt daartegenover dat door de wijziging van het verkeersregime de parkeerbehoefte van Duinoord niet significant wijzigt en dat verweerder niet aan de belangen van Duinoord tegemoet komt. Voorafgaand aan het verkeersbesluit, toen er geen parkeerregime gold, werden er op piekmomenten auto’s in het openbaar gebied geparkeerd waardoor de verkeersbelangen in de directe omgeving werden aangetast en de bereikbaarheid van hulpdiensten onvoldoende was gewaarborgd. Ook na het bestreden besluit zullen mensen op piekmomenten blijven zoeken naar parkeergelegenheid, maar door het nieuwe parkeerverbod wordt de bereikbaarheid van het gebied voor hulpdiensten en de leefbaarheid beter gewaarborgd.
9. In het bestreden besluit is onder meer vermeld dat
“de parkeerproblematiek als gevolg van de aantasting van de verkeersveiligheid, toegankelijkheid en het fysiek aanzien, leidt tot een verslechtering van de kwaliteit van de recreatie en de omgeving;
Dat dit verkeersbesluit voorziet in het op korte termijn garanderen van de verkeersveiligheid en toegankelijkheid van wegen en dat de besluitvorming omtrent de aanleg van extra openbare parkeervoorzieningen los staat van dit verkeersbesluit;
Dat er bebording zal worden geplaatst in overeenstemming met de in te stellen parkeerverboden;
Dat deze verkeersmaatregel de verkeersveiligheid verbetert en de vrijheid (doorstroming) van het verkeer bevordert (art. 2, lid 1a Wegenverkeerswet);”
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de tekst van het bestreden besluit dat dit strekt tot de behartiging van de belangen genoemd in artikel 2 van Pro de Wvw. Dit blijkt evenzeer uit de door verweerder ter zitting gegeven toelichting. Dat verweerder bij zijn besluitvorming naast andere belangen ook de belangen van eiseres 2 heeft meegewogen, doet daaraan uiteraard niet af. Artikel 2 van Pro de Wvw staat er naar het oordeel van de rechtbank evenmin aan in de weg dat verweerder de belangen van eiser 2 bij zijn besluit betrekt. Voor zover eiseres 1 bedoelt te stellen dat er een onjuiste belangenafweging heeft plaatsgevonden, overweegt de rechtbank dat er geen sprake is van een afweging van de betrokken belangen die zodanig onevenwichtig is dat het college niet in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen. De beroepsgrond faalt.
10. Eiseres 1 stelt tevens dat de Giersbergsebaan blijkens het aanwijzingsbesluit in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Natuurbeschermingswet) een gebied betreft met sterk voor verzuring gevoelige habitattypen. Motorverkeer draagt bij aan de stikstoflast van het gebied en een verdere toename van motorverkeer zal leiden tot een toename van de stikstofdepositie op de voor verzuring gevoelige habitattypen. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat verweerder is ingegaan op de bezwaren die mede voortvloeien uit de Natuurbeschermingswet. Dit is volgens eiseres in strijd met het motiveringsbeginsel. Verder voert eiseres 1 aan dat landschappelijk sprake is van afbreuk aan de waarden die in het Natura 2000 gebied Loonse en Drunense duinen aanwezig zijn. Door het plaatsen van auto’s aan de rand van het Natura 2000 gebied ontstaat een zeer rommelig beeld en is sprake van verstoring van de aanwezige natuurwaarden. Daarnaast wijst eiseres 1 er op dat er door verweerder geen zogenaamde ADC-toets is uitgevoerd.
11. Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat dit milieugevolgen betreft die het hele bestreden besluit als zodanig aankleven en geenszins beperkt zijn tot aspecten die direct verband houden met de wijzigingen na het voorgenomen besluit. Voor zover de rechtbank oordeelt dat het beroep van eiseres 1 op dit punt toch ontvankelijk is, stelt verweerder dat de verkeerssituatie rondom Duinoord geschiedt binnen de planologische randvoorwaarden van de toepasselijke en ruimtelijke goed onderbouwde (onherroepelijke) bestemmingsplannen en dat deze plannen in relatie tot de milieuregelgeving zijn onderbouwd. In de situatie voorafgaande aan het verkeersbesluit was het al toegestaan in het gebied te parkeren. Het verkeersbesluit zorgt nu juist voor een betere regeling van het parkeeraanbod. Een duidelijkere en overzichtelijkere verkeerssituatie voorkomt zoekverkeer en minder zoekverkeer leidt tot een afname van de stikstofdepositie, aldus verweerder.
12. Naar de rechtbank begrijpt, baseert verweerder zijn stelling dat eiseres 1 ten aanzien van deze beroepsgrond niet ontvankelijk is op artikel 6:13 van Pro de Awb. Zoals hiervoor al overwogen volgt uit dit artikel dat een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht geen beroep kan instellen bij de rechter. De rechtbank oordeelt dat artikel 6:13 van Pro de Awb een zogenaamde trechterwerking kan hebben in die zin dat niet in beroep voor het eerst kan worden geklaagd over een zelfstandig onderdeel van het bestreden besluit indien dat (onderdeel van het) besluit ook reeds in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure aangevochten had kunnen worden. Die situatie doet zich hier echter niet voor. Eiseres 1 valt niet voor het eerst een onderdeel van het besluit aan maar voert in vergelijking met de zienswijze een nieuwe beroepsgrond aan. Uit artikel 6:13 van Pro de Awb vloeit geen beperking voort met betrekking tot de gronden die een belanghebbende bij de rechter kan aanvoeren in vergelijking met de gronden die in de zienswijze zijn aangevoerd (Kamerstukken II 2004-2005, 29 421, nr. 11; zie bijvoorbeeld ook de uitspraak van de Afdeling van 14 november 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB7836). De rechtbank zal daarom deze beroepsgrond bespreken, maar dat leidt niet tot het door eiseres 1 beoogde resultaat. Eiseres 1 heeft de nadelige gevolgen van het bestreden besluit voor het milieu naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd. De rechtbank wijst er in dit kader op dat door het bestreden besluit het gemotoriseerd verkeer niet zal toenemen, nu het bestreden besluit, in verhouding tot de oude situatie, een beperking van het aantal beschikbare parkeerplaatsen tot gevolg heeft. Verder geeft de Natuurbeschermingswet aan in welke gevallen, onder welke omstandigheden en ten aanzien van welke besluiten een toetsing conform deze wet moet worden uitgevoerd. Een afzonderlijke toetsing aan de Natuurbeschermingswet behoefde verweerder in het kader van het genomen verkeersbesluit niet uit te voeren en van een verplicht uit te voeren ADC-toets is in het onderhavige geval evenmin sprake. Bijgevolg is er ook geen sprake van strijd met het motiveringsbeginsel.
13. Eiseres 1 heeft verder aangevoerd dat het parkeren in de Giersbergsebaan leidt tot gevaarlijke situaties. Zo ontstaan er opstoppingen op de zandweg en is het moeilijk voor hulpdiensten om in het gebied te komen. Bovendien is sprake van een brandgevaarlijke situatie als gevolg van het feit dat de geparkeerde auto’s een hoeveelheid brandstof aan boord hebben. In een omgeving met veel bos en naaldhout leidt dit tot een zeer gevaarlijke situatie.
14. Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat deze beroepsgrond op een verkeerd begrip van het bestreden besluit berust. Verweerder is met eiseres 1 van mening dat opstoppingen voor hulpdiensten tot gevaarlijke situaties leiden. Vóór het bestreden besluit was het toegestaan overal te parkeren en dit gebeurde ook. Uit advies van de politie en brandweer bleek dat deze situaties ervoor zorgden dat het gebied onvoldoende bereikbaar was voor de hulpdiensten. Dit is voor het college dan ook een belangrijk argument voor het instellen van de parkeerverboden. Hiermee wordt de bruikbaarheid en toegankelijkheid van de weg namelijk gewaarborgd. Van gevaarlijke situaties zal dus geen sprake zijn.
15. De rechtbank heeft hiervoor reeds vastgesteld dat het bestreden besluit een beperking van het aantal beschikbare parkeerplaatsen tot gevolg heeft. Daar van uitgaande en gegeven het feit dat aan de Giersbergsebaan nog maar aan een zijde geparkeerd mag worden, kan verweerder zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat de bruikbaarheid en toegankelijkheid van de weg voor hulpdiensten ten gevolge van het bestreden besluit (beter) zal worden gewaarborgd. In die omstandigheid kan de stelling van eiseres 1 dat op de Giersbergsebaan gevaarlijke situaties zullen ontstaan, niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
16. Eiseres 1 heeft tot slot nog aangevoerd dat niet voldoende duidelijk is of het bestreden besluit kan worden gehandhaafd. De regionale politie heeft een negatief advies uitgebracht. In dit advies geeft de politie aan dat er onvoldoende capaciteit is om te handhaven en dat de ingestelde parkeerverboden bij gebrek aan handhaving om die reden illusoir zullen blijken. Verweerder heeft in het bestreden besluit vermeld dat extra BOA-capaciteit is vrijgemaakt voor handhaving van het ingestelde parkeerverbod, maar eiseres1 twijfelt aan de effectiviteit daarvan, omdat de parkeeroverlast zich met name voordoet in de weekenden en op die momenten er geen dan wel onvoldoende handhavingscapaciteit aanwezig is.
17. Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder de handhaving van de parkeerverboden belegt bij BOA’s. Aldus heeft verweerder rekening gehouden met het onder 1.6 genoemde advies van de politie. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres 1 onvoldoende onderbouwd waarom die handhaving niet effectief door BOA’s zou kunnen plaatsvinden. De rechtbank betrekt daarbij dat volgens verweerder de BOA’s ook in het weekend kunnen worden ingezet en daarbij is gekeken naar de wekelijkse inzet van de BOA’s in de afgelopen periode. Hetgeen eiseres 1 daar tegenover heeft gesteld is onvoldoende. De beroepsgrond faalt.
18. Het beroep is ongegrond.
Gronden van beroep inzake 15/2436
19. Eiseres 2 heeft aangevoerd dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, omdat – kort gezegd – het niet berust op een deugdelijke motivering. Het bestreden besluit is zonder motivering in afwijking van de adviezen van de door verweerder zelf ingeschakelde deskundigen Advin en Exante genomen. Uit het Advin rapport blijkt namelijk dat het instellen van een parkeerverbodszone juist niet de oplossing is. In het rapport van Exante wordt weliswaar geadviseerd om een parkeerverbodszone in te stellen, maar dan slechts in combinatie met het toevoegen van een extra parkeerterrein dat als ‘overloopterrein’ dienst moet doen. Verweerder dient zich er op grond van artikel 3:9 van Pro de Awb van te vergewissen dat deze onderzoeken op zorgvuldige wijze hebben plaatsgevonden. Verweerder heeft hier niets over opgemerkt, zodat moet worden aangenomen dat beide onderzoeken op zorgvuldige wijze hebben plaatsgevonden. Verweerder motiveert op geen enkele wijze waarom (dan alsnog) van deze adviezen wordt afgeweken en dat is in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb. Dit terwijl eiseres 2 deze onderzoeken expliciet in haar zienswijze heeft aangehaald ter onderbouwing van haar standpunt. Bovendien heeft verweerder niet gemotiveerd waarom niet gekozen is voor de door eiseres 2 voorgestelde alternatieve maatregelen voor het opvangen van de piekmomenten, zoals het verwijderen van begroeiing, het optimaliseren van parkeerruimte op eigen terrein, het inzetten van verkeersregelaars en het inzetten van een overloopterrein.
20. Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat hij de conclusies uit beide rapportages onderschrijft dat de parkeerbehoefte groter is dan de capaciteit waarin het parkeerterrein van Duinoord voorziet. Verweerder onderschrijft ook de conclusies uit beide rapportages dat zonder aanvullende maatregelen er te grote problemen in de omgeving ontstaan en dat hierdoor maatregelen noodzakelijk zijn. Eiseres 2 beschikt nog niet over een overloopparkeerterrein. Om die reden heeft verweerder geen algeheel parkeerverbod ingesteld. Naast een overloopparkeerterrein wordt in het advies van Exante als mogelijke oplossing voor het verminderen van de parkeerdruk tijdens grote piekmomenten voorgesteld het parkeren aan één zijde van de rijbaan toe te staan. In het bestreden besluit staat verweerder dit op bepaalde delen toe. Voorts blijkt uit het onderzoek van Exante dat op piekmomenten behoefte is aan parkeercapaciteit voor 175 auto’s. Verweerder geeft daar invulling aan door het parkeren aan de zuidzijde van de Giersbergsebaan toe te staan. Hierdoor is er voldoende capaciteit beschikbaar. Verweerder sluit dan ook aan bij de conclusies uit de rapportages.
21. De rechtbank stelt vast dat in de adviezen die verweerder voorafgaand aan zijn besluitvorming heeft gevraagd de mogelijkheid van het instellen van een parkeerverbod voor piekmomenten wordt besproken. In het rapport van Advin werd een parkeerverbod onwenselijk geacht, maar in het rapport van Exante, geciteerd in overweging 15, staat onder meer vermeld dat een oplossing kan worden gevonden in het parkeren aan één zijde op de Giersbergsebaan. Anders dan eiseres 2 betoogt, sluit het bestreden besluit op dit punt aan bij het rapport van Exante. Dat Exante daarnaast voor een andere oplossing opteerde, te weten het instellen van een overloopparkeerterrein, doet daaraan niet af. Het creëren van een overloopparkeerterrein is, zo blijkt de rechtbank uit wat op zitting is besproken, niet iets wat snel gerealiseerd kan worden, terwijl het bestreden besluit ziet op het “op korte termijn garanderen van de verkeersveiligheid en toegankelijkheid van wegen”. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat voor verweerder de noodzaak van verkeersverboden in de omgeving van Duinoord dus is gelegen in verkeersonveilige situaties die kunnen ontstaan ten gevolge van foutparkeren, de beperkte toegankelijkheid van de wegen voor hulpdiensten indien aan beide zijden van de wegen geparkeerd mag worden, de vermindering van het fysieke aanzien van de openbare ruimte en het door parkeerders achterlaten van afval in een bosrijke omgeving. Het bestreden besluit richt zich niet op het oplossen van een het oplossen van een tekort aan parkeerplaatsen dat op piekmomenten bestaat, maar op een veilige en adequate regulering van de gevolgen daarvan. Verweerder heeft aldus voldaan aan zijn uit artikel 3:46 van Pro de Awb voortvloeiende motiveringsplicht. De beroepsgrond faalt.
22. Eiseres 2 heeft verder aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd met de artikelen 3:2 en 3:4 van de Awb is genomen zonder een zorgvuldige belangenafweging. Eiseres benoemt daarbij dat er naar aanleiding van de door eiseres 2 ingediende zienswijze op 2 juni 2015 overleg heeft plaatsgevonden tussen verweerder en eiseres 2. Tussen dit overleg en de definitieve besluitvorming is verweerder kennelijk van gedachte veranderd, want verweerder heeft er voor gekozen om wijzigingen aan te brengen ten aanzien van de Distelberg.
23. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat deze gronden niet ontvankelijk moeten worden geacht, omdat het niet de overwegingen betreft die zijn opgenomen in het ontwerpbesluit en het definitieve besluit. Ten overvloede bevestigt verweerder dat er inderdaad een gesprek met eiseres 2 heeft plaatsgevonden. Dit had tot doel uiteindelijk een goede belangenafweging te kunnen maken. Tijdens het gesprek ging zowel verweerder als eiseres 2 ten aanzien van de parkeersituatie op de Distelberg uit van een onjuiste voorstelling van zaken. Daarom wijkt het bestreden besluit op dit punt af van hetgeen met eiseres 2 is besproken.
24. Naar de rechtbank begrijpt, baseert eiseres 2 haar klacht dat de artikelen 3:2 en 3:4 van de Awb zijn geschonden onder meer op het gesprek dat op 2 juni 2015 heeft plaatsgevonden. Anders dan verweerder, kan eiseres 2 ook feiten en omstandigheden in het geding brengen die niet tot de overwegingen van een ontwerp of van het bestreden besluit zijn te herleiden. De rechtbank acht de grond daarom wel ontvankelijk. Zij kan echter niet leiden tot het door eiseres 2 beoogde resultaat. Naar aanleiding van meerdere zienswijzen, waaronder die van eiseres 2, heeft verweerder een aantal wijzigingen aangebracht in het voorgenomen besluit. Niet is gebleken van een zodanig onevenwichtige belangenafweging dat verweerder niet in redelijkheid tot het bestreden heeft kunnen komen.
In zoverre eiseres betoogt dat verweerder met het bestreden besluit het vertrouwensbeginsel heeft geschonden, kan dit niet slagen, reeds omdat niet is gebleken van een concrete, ondubbelzinnige toezegging gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De beroepsgrond faalt.
25. Eiseres 2 heeft tot slot nog aangevoerd dat niet duidelijk is op welke grondslag verweerder meent te kunnen afdwingen dat auto’s moeten langsparkeren in plaats van haaks parkeren. Dit blijkt niet uit het bestreden besluit of uit de Wvw. Bij parkeren aan één zijde van de weg zijn de wegen indien haaks wordt geparkeerd ook voldoende breed om de doorgang te waarborgen. Dit blijkt ook uit het Advin rapport.
26. Verweerder hanteert als uitgangspunt dat de bereikbaarheid van het gebied voor de hulpdiensten gewaarborgd moet worden. Uit het verhandelde ter zitting blijkt dat verweerder zich hierbij op het standpunt stelt dat auto’s die langs de zijde van de weg staan geparkeerd minder ruimte van de rijbaan innemen dan auto’s die haaks staan geparkeerd. Daarom dient volgens verweerder, op die plaatsen waar wel geparkeerd mag worden, langs de weg geparkeerd te worden.
27. Naar het oordeel van de rechtbank kon verweerder in redelijkheid besluiten dat er (slechts) langs de weg geparkeerd mag worden. De rechtbank betrekt daarbij dat het bestreden besluit onder meer tot doel heeft de toegankelijkheid van het gebied te waarborgen voor hulpdiensten en het standpunt van verweerder dat haaks geparkeerde auto’s meer ruimte op de rijbaan innemen, welk standpunt de rechtbank niet onjuist voorkomt. De rechtbank slaat tevens acht op het ter zitting door verweerder overgelegde advies van de brandweer van 9 juli 2015. Daaruit blijkt dat ingevolge de “handreiking bluswater en bereikbaarheid november 2012” er rekening moet worden gehouden met een totale doorgangsbreedte van 4.50 m. waarvan minimaal een doorgangsbreedte van 3.25 m. voor het voertuig. De beroepsgrond faalt.
28. Het beroep is ongegrond.
Gronden van beroep inzake 15/2446
29. Eiser 3 heeft in beroep aangevoerd dat de tekeningen bij het besluit niet helder zijn. Het lijkt er op dat de parkeerverbodsborden aan ’t Hoog op onjuiste wijze zijn geplaatst, hetgeen leidt tot rechtsonzekerheid en handhavingsproblemen. Twee borden aan weerszijden van de weg, terwijl slechts aan één zijde een parkeerverbod geldt, leidt tot niet handhaafbare overtredingen. Verder heeft eiser 3 aangevoerd dat een parkeerverbod aan één zijde van ’t Hoog onvoldoende is. De weg is hiervoor niet geschikt omdat deze smalle weg enkele onoverzichtelijke bochten kent waarbij uitwijken niet mogelijk is, terwijl bezoekers van Duinoord over die weg moeten lopen om naar Duinoord te komen. Dit zal leiden tot verkeersonveilige situaties.
30. Verweerder heeft hiertegen aangevoerd dat deze beroepsgrond op een verkeerd begrip van het verkeersbesluit berust. Het verbod is ingesteld door middel van een verbodszone en geldt aan beide zijden van de weg.
31. Naar het oordeel van de rechtbank berust deze beroepsgrond op een onjuiste lezing van het bestreden besluit nu ingevolge dat besluit aan beide zijden van ’t Hoog een parkeerverbod geldt. De beroepsgrond faalt.
32. Eiser 3 heeft verder aangevoerd dat het bestreden besluit in de belangenafweging geen aandacht heeft gehad voor de CROW-aanbevelingen voor het inrichten van wegen buiten de bebouwde kom.
33. Verweerder heeft hiertegen aangevoerd dat eiser 3 dit punt niet in de zienswijze heeft aangevoerd en dat deze beroepsgrond gelet op artikel 6:13 van Pro de Awb om die reden niet-ontvankelijk dient te worden verklaard. Ten overvloede merkt verweerder op dat de inrichting van de weg aansluit bij de omgeving en het gebruik van de weg.
34. Ten aanzien van artikel 6:13 van Pro de Awb verwijst de rechtbank in de eerste plaats naar hetgeen in hiervoor onder 12 is overwogen. Ook ten aanzien van deze beroepsgrond merkt de rechtbank op dat eiser 3 niet voor het eerst een onderdeel van het besluit aanvecht, maar in vergelijking met de zienswijze een nieuwe beroepsgrond aanvoert. Dit is niet in strijd met artikel 6:13 van Pro de Awb, zodat de rechtbank toekomt aan een bespreking van de beroepsgrond. De beroepsgrond kan echter niet leiden tot het door eiser 3 gewenste resultaat. Eiser heeft namelijk geheel nagelaten te concretiseren welke aanbevelingen niet in acht zijn genomen en waarom het niet opvolgen van de aanbevelingen zou moeten leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit. De beroepsgrond faalt.
35. Eiser 3 heeft verder aangevoerd dat in strijd met het bestemmingsplan en de bouwverordening ten onrechte geen aanvullende voorzieningen worden gevergd van Duinoord op haar eigen terrein. Verweerder had in het bestreden besluit moeten meenemen dat door Duinoord niet wordt voldaan aan de wettelijke vereisten voor parkeerplekken. De verkeersproblemen die hierdoor worden veroorzaakt worden door het bestreden besluit nu afgewenteld op de omgeving en niet op Duinoord zelf. Ter zitting heeft eiser 3 in aanvulling op de beroepsgrond gesteld dat de door hem gestelde strijd met het bestemmingsplan en bouwverordening onvoldoende gewicht heeft gekregen in de belangenafweging.
36. Verweerder heeft hiertegen aangevoerd dat hij bij het nemen van een verkeersbesluit rekening dient te houden met de belangen zoals neergelegd in artikel 2 van Pro de Wvw en artikel 21 van Pro het Babw. De normen uit de bouwverordening en het bestemmingsplan vallen daar niet onder. Verweerder kan derhalve niet binnen een verkeersbesluit bepalen dat Duinoord op ruimtelijke gronden parkeervoorzieningen op eigen terrein neemt. Duinoord voldoet bovendien aan het bestemmingsplan ten aanzien van het aantal auto’s op het eigen parkeerterrein.
37. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat in het bestreden verkeersbesluit geen eisen kunnen worden gesteld waaraan Duinoord op eigen terrein zou moeten voldoen. Reeds om die reden faalt de beroepsgrond. Ten aanzien van de door eiser 3 gestelde onjuiste belangenafweging verwijst de rechtbank naar hetgeen daarover is opgemerkt in overweging 9 van deze uitspraak. De beroepsgrond faalt.
38. Eiser 3 heeft tot slot nog aangevoerd dat er geen reden is het parkeerverbod te beperken tot een bepaalde tijd. Verweerder heeft hier in het verweerschrift niet op gereageerd.
37. De rechtbank stelt vast dat het parkeerverbod zijn grondslag vindt in door verweerder geconstateerde parkeeroverlast. De parkeeroverlast wordt door verweerder, onder meer op basis van het rapport van Exante, gerelateerd aan de bezoekersaantallen en openingsuren van Duinoord. Gelet hierop heeft verweerder het ingestelde parkeerverbod voor ’t Hoog in redelijkheid kunnen vaststellen voor de periode april – oktober en van 10 tot 18 uur. De beroepsgrond faalt.
38. Het beroep is ongegrond.
Ten aanzien van de beroepen 15/2112, 15/2436 en 15/2446
39. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen in de zaken 15/2112, 15/2436 en 15/2446 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.L.W.M. Viering, voorzitter, mr. M. van den Brink, en mr. J.A.W. Huijben, leden, in aanwezigheid van mr. C.G.M. Kosman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 mei 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.