Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 15/6477 O
uitspraak van de voorzieningenrechter van 10 december 2015 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
Bio Spares B.V., te Nistelrode, verzoekster
(gemachtigde: [gemachtigde] ),
en
Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant, verweerder
(gemachtigden: M. de Laat, H.M.G. Hendriks en B.F. Algera).
Procesverloop
Bij besluit van 20 november 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder de op 27 oktober 2014 verleende omgevingsvergunning van verzoekster per direct ingetrokken.
Verzoekster heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Bij uitspraak van 20 november 2015 heeft de voorzieningenrechter het bestreden besluit geschorst in afwachting van de behandeling van het ingediende verzoek om voorlopige voorziening.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 december 2015. Verzoekster is verschenen, bij gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. De voorzieningenrechter moet in deze procedure beoordelen of het bestreden besluit tijdens de bezwaarprocedure geschorst blijft. De voorlopige voorzieningenprocedure leent zich niet voor een diepgaand onderzoek naar de achterliggende feiten en omstandigheden. Daarvoor zijn de bezwaarprocedure en de eventuele bodemprocedure bij de rechtbank bedoeld. Het oordeel van de voorzieningenrechter bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2.1
De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten:
2.2
Verzoekster exploiteert in Nistelrode een inrichting bestemd tot het vergisten van mest en het co-vergisten van andere organische producten aan de Loosbroekseweg 48.
2.3
Bij besluit van 17 september 2013 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bernheze aan Biogas Nistelrode B.V. een beschikking 1e fase verleend voor de uitbreiding met een biogasinstallatie. Bij besluit van 27 oktober 2014 heeft verweerder aan Biogas Nistelrode B.V. een beschikking 2e fase verleend voor het bouwen van de installaties. Samen vormen deze beschikkingen de geldende omgevingsvergunning. Sinds 23 april 2015 staat deze vergunning op naam van verzoekster.
2.4
Verzoekster en Biogas Nistelrode B.V. zijn aparte rechtspersonen maar behoren wel tot dezelfde groep van rechtspersonen.
2.5
Aan Biogas Nistelrode B.V. en aan verzoekster is in de afgelopen anderhalf jaar een aantal lasten onder dwangsom en onder bestuursdwang opgelegd. Deze zijn genoemd in het bestreden besluit. Over de last onder bestuursdwang in verband met een mestbassin heeft deze rechtbank een uitspraak gedaan op 10 juli 2015 (ECLI:NL:RBOBR:2015:3913). Hierbij is geoordeeld dat verweerder bevoegd was aan Biogas Nistelrode B.V. de betreffende last op te leggen. Tegen deze uitspraak is hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
2.6
Bij brief van 30 september 2015 heeft verweerder aan verzoekster het voornemen tot het intrekken van de op 27 oktober 2014 verleende omgevingsvergunning kenbaar gemaakt indien verzoekster niet op uiterlijk op 5 november 2015 een aantal met name genoemde overtredingen zal hebben beëindigd. Verzoekster heeft hierop een reactie gegeven.
3.1
In het bestreden besluit heeft verweerder gesteld dat niet alle overtredingen zijn beëindigd en dat er sprake is van diverse nieuwe overtredingen. Verweerder concludeert in het bestreden besluit dat verzoekster niet is staat is dan wel bereid is om de inrichting conform de wettelijke milieu- en veiligheidseisen te laten functioneren. Volgens verweerder is met de eerder opgelegde lasten onder dwangsom en onder bestuursdwang niet bereikt dat verzoekster zich aan de geldende wet en regelgeving houdt. Verweerder verwacht niet dat dit zich zal gaan verbeteren. Daarom trekt verweerder de omgevingsvergunning in.
3.2
De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder de verleende omgevingsvergunning heeft ingetrokken op grond van artikel 5.19, eerste lid, van de Wet algemene bepaling omgevingsrecht (hierna: Wabo). Dit is een van de zwaarste sancties die een bestuursorgaan kan opleggen. In de Wabo en de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn wel een aantal voorwaarden en eisen aan het gebruik van dit middel gesteld:
De vergunning mag worden ingetrokken als
niet conform de vergunning is of wordt gehandeld;
de vergunningsvoorschriften niet zijn of worden nageleefd;
de voor de vergunninghouder geldende algemene regels (zoals het Activiteitenbesluit milieubeheer, Abm) niet zijn of worden nageleefd.
Verweerder mag de vergunning pas intrekken als het de betrokkene de gelegenheid heeft geboden binnen een bepaalde termijn zijn handelen alsnog in overeenstemming te brengen met respectievelijk de vergunning, de vergunningsvoorschriften en de algemene regels.
3.3
Als verweerder met het besluit beoogt verzoekster te straffen (leed toe te voegen) is sprake van een bestraffende sanctie. Als verweerder met het besluit beoogt de overtredingen te beëindigen of de gevolgen van de overtreding te beëindigen, is sprake van een herstelsanctie (artikel 5:2 van de Awb). Voor dezelfde overtreding mogen niet tegelijkertijd twee herstelsancties worden opgelegd (artikel 5:6 van de Awb).
4.1
De voorzieningenrechter overweegt met betrekking tot de rechtmatigheid van het bestreden besluit het volgende:
4.2
Het merendeel van de in het voornemen van 30 september 2015 genoemde overtredingen is beëindigd voor het bestreden besluit. Dit betreft in ieder geval de overtredingen in de besluiten en vooraankondigingen van 21 juli 2014, 8 september 2014, 12 september 2014, 4 oktober 2014, 31 maart 2015, 13 juli 2015 (gedeeltelijk) 14 juli 2015 en 28 juli 2014. Onduidelijk is of de hiermee samenhangende herstelsancties zijn uitgewerkt.
4.3
Verweerder heeft in het voornemen en overigens ook in het bestreden besluit gewezen op een aantal ongewone voorvallen. Dit zijn echter geen overtredingen. Pas als verzoekster deze overtredingen niet tijdig meldt en niet tijdig stappen onderneemt om de nadelige gevolgen voor het milieu te beperken en op te heffen, is sprake van handelen in strijd met artikelen 17.1 en 17.2 van de Wet milieubeheer. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de correct gemelde en opgevolgde ongewone voorvallen niet ten grondslag kunnen worden gelegd aan het bestreden besluit. Desgevraagd heeft verweerder ter zitting geantwoord dat verzoekster niet wordt verweten dat zij de recente ongewone voorvallen niet tijdig heeft gemeld, met uitzondering van het voorval op 12 november 2015 (waarbij de gaskap van vergister 2 is losgeraakt). Met betrekking tot dit voorval verschillen partijen van mening of dit een ongewoon voorval was of gepland onderhoud.
4.4
De door verweerder gestelde overtreding met betrekking tot het keuren van de linkse biogasmotor (die voor het laatst aan de orde is gesteld in de last onder dwangsom van 13 juli 2015 als overtreding 3) is niet beëindigd. Partijen verschillen van mening of deze linkse biogasmotor moet worden gekeurd door een SCIOS-erkend bedrijf of niet. De linkse biogasmotor is langer dan vier jaar geleden geïnstalleerd en is bij installatie gekeurd. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter rust met betrekking tot deze installatie op verzoekster de verplichting deze te laten keuren door een SCIOS-erkend bedrijf op grond van artikel 3.10p van het Abm in samenhang met artikel 3.7m tweede lid van de Regeling Abm, in samenhang met artikel 6.6 van het Abm.
In het bestreden besluit heeft verweerder een nieuwe overtreding geconstateerd met betrekking tot de rechtse biogasmotor die wel is gekeurd maar vervolgens niet is onderhouden, hetgeen in strijd is met artikel 3.10, vijfde lid, van artikel 3.7m van de Regeling Abm. De brandstofleiding van deze installatie is op 19 november 2015 gecontroleerd en in orde bevonden door een SCIOS-erkend bedrijf. Met betrekking tot deze overtreding heeft verweerder voorafgaand aan het bestreden besluit aan verzoekster géén gelegenheid geboden om de overtreding op te heffen.
4.5
Bij het voorval van 12 november 2015 is afvalwater naar buiten gestroomd. Verweerder heeft dit gekwalificeerd als een overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming (Wbb). Ook heeft verweerder geconstateerd dat percolaatwater werd geloosd op de bodem en verweerder heeft ook dit feit gekwalificeerd als een overtreding van artikel 13 van de Wbb. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verzoekster het bestaan van deze overtredingen niet afdoende bestreden.
4.6
Na het bestreden besluit hebben zich nog een aantal incidenten en voorvallen voorgedaan. Omdat deze vanzelfsprekend niet zijn betrokken bij het bestreden besluit, zijn deze incidenten en voorvallen niet relevant voor de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
4.7
Voor zover verweerder met het bestreden besluit heeft beoogd om overtredingen te beëindigen, heeft verweerder zich er onvoldoende rekenschap van gegeven dat hij niet bevoegd is een herstelsanctie op te leggen voor een overtreding waar al een herstelsanctie voor is gegeven. Verweerder heeft verzuimd om de lopende herstelsancties ten tijde van het bestreden besluit in te trekken, hoewel dit wel was aangekondigd in het voornemen van 30 september 2015. Het heeft er alle schijn van dat er geen lopende herstelsancties meer die zijn opgelegd voor het bestreden besluit. De voorzieningenrechter gaat er hierbij van uit dat het maximum bedrag van dwangsommen met betrekking tot het keuren van de linkse biogasmotor ten tijde van het bestreden besluit reeds was bereikt. Dit zal in de bezwaarprocedure duidelijk moeten worden, gelet op artikel 5:6 van de Awb. Verder is de voorzieningenrechter van oordeel dat, in geval van nieuwe overtredingen, verzoekster wel de gelegenheid had moeten worden geboden, deze te beëindigen voorafgaand aan het bestreden besluit. Na het bestreden besluit zijn een aantal nieuwe lasten onder bestuursdwang en dwangsom opgelegd. Onduidelijk is wat hiermee gebeurt als het bestreden besluit van kracht zou worden. Overigens kunnen deze gebreken in de bezwaarprocedure worden hersteld.
4.8
Voor zover verweerder met het bestreden besluit heeft beoogd om verzoekster aan te spreken op haar nalatige houding, overweegt de voorzieningenrechter dat het bestreden besluit dan wel meer en meer de schijn krijgt van een bestraffende sanctie dan van een herstelsanctie. Bij een bestraffende sanctie geniet verzoekster meer rechtsbescherming op basis van het nationale en internationale recht, waaronder het legaliteitsbeginsel. Toepassing van dat beginsel in deze zaak brengt naar het oordeel van de voorzieningenrechter met zich mee dat verweerder verzoekster duidelijk dient te maken bij welk soort nieuwe overtredingen intrekking van de vergunning volgt. Deze duidelijkheid wordt onvoldoende gegeven in het voornemen van 30 september 2015 waarin verzoekster slechts wordt gesommeerd een aantal specifiek genoemde overtredingen te beëindigen.
4.9
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder verzoekster terecht aanspreekt op haar houding inzake het naleven van de vergunning, de vergunningsvoorschriften en de algemene regels. Verzoekster dient zich te houden aan de vergunning, de vergunningsvoorschriften en de algemene regels. Deze vormen geen leidraad of een richtsnoer maar gelden onverkort en keihard. Dat sprake is van een ingewikkeld bedrijf en dito ingewikkelde regels, maakt dit niet anders. Voor zover regels voor meerderlei uitleg vatbaar zijn, is het aan verzoekster om hierover te overleggen met verweerder en niet haar eigen gang te gaan. Deze vergunning, voorschriften en algemene regels zijn er per slot van rekening voor om de omgeving te beschermen. De voorzieningenrechter is op basis van de stukken en het verhandelde ter zitting er niet van overtuigd geraakt dat verzoekster zich hiervan voldoende bewust is en verzoekster moet nog laten zien dat zij in staat is om haar naleefgedrag te verbeteren. Overigens is het aan verweerder om op voorhand aan te geven wanneer sprake is van een zodanige verbetering van dit gedrag, dat wordt afgezien van intrekking van de vergunning.
5.1
Gelet op het bovenstaande, is de voorzieningenrechter van oordeel dat niet op voorhand vast staat dat het bestreden besluit onverkort in de bezwaarprocedure stand zal houden. In de bezwaarprocedure moet ook nog een aantal zaken worden uitgezocht. Met dit in gedachten weegt de voorzieningenrechter de belangen van verzoekster die pleiten vóór het in stand houden van een voorlopige voorziening en de belangen van verweerder die pleiten voor het opheffen daarvan, als volgt.
5.2
Het belang van verzoekster is evident. Als het besluit van kracht wordt, mag de inrichting van verzoekster niet meer in werking zijn. De inrichting beschikt dan immers niet meer over een vergunning. Niet valt uit te sluiten dat dit een onomkeerbaar gevolg heeft, als het bedrijf tijdens de bezwaarprocedure failliet gaat. Indien de vergunning wordt ingetrokken, zijn ook de vergunningsvoorschriften niet meer van toepassing, ook niet de voorschriften in verband met bedrijfsbeëindiging. De voorzieningenrechter kan niet uitsluiten dat het per direct staken van de inrichting grote nadelige gevolgen kan hebben voor de omgeving. De vergistingsprocessen in de inrichting kunnen niet van het ene op het andere moment worden stilgelegd.
5.3
Met betrekking tot de belangen van verweerder stelt de voorzieningenrechter voorop dat de geloofwaardigheid van verweerder niet in het geding is. Verweerder heeft laten zien het bedrijf nauwgezet te controleren en zo nodig op te treden. Als de vergunning van kracht blijft, heeft dit ook tot gevolg dat verweerder nog steeds veel tijd en energie zal moeten blijven steken in de controle en handhaving van het bedrijf. Deze omstandigheid speelt voor de voorzieningenrechter geen doorslaggevende rol. Controle en handhaving is nu eenmaal de taak van verweerder. Niet valt in te zien waarom verweerder deze taak tijdens de bezwaarprocedure niet kan uitvoeren. Verweerder heeft ook ter zitting meermalen aangegeven dat sprake is van een onaanvaardbare situatie. De voorzieningenrechter merkt hierover op dat in de bezwaarprocedure en in de eventuele beroepsprocedure zal moeten worden vastgesteld of de ernst van de situatie de intrekking van de vergunning rechtvaardigt. Het voert te ver om hierop vooruit te lopen.
5.4
Mede gelet op de hierboven genoemde houding van verzoekster is de voorzieningen-rechter wel bezorgd voor de omgeving van de inrichting. Verzoekster heeft een aantal maatregelen genoemd om te proberen deze zorg weg te nemen:
zij heeft toegezegd alleen vloeibare meststoffen te gebruiken (met minder geurhinder als gevolg);
zij zal zo snel mogelijk overstortleidingen monteren op vergisters 2 en 3 opdat bij schuimvorming overstromende stoffen meteen kunnen worden opgevangen en weggepompt;
er zal 24-uurs monitoring van de inrichtingsprocessen plaatsvinden door middel van elektronische monitoring om overdruk op de kappen te monitoren (en zo nodig op te treden);
verzoekster en verweerder hebben zich bereid getoond te overleggen over het verbreken van een verzegelde toevoer om schuim remmend middel in de vergisters te brengen (om een einde te maken aan de overstroming);
verzoekster heeft tot slot een verplaatsbare mestzak besteld die op 11 december 2015 wordt geleverd, waarin de overgestroomde meststoffen kunnen worden opgevangen.
Daarnaast is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoekster nog wat meer moet doen:
verzoekster dient uiterlijk 15 december 2015 alle overgestroomde (mest)stoffen op de naburige percelen geheel te verwijderen en ervoor te zorgen dat deze situatie zich niet meer herhaalt. Ter zitting heeft verzoekster aangegeven dat zij probeert de boel zo snel mogelijk op te ruimen;
tot slot dient verzoekster de linkse (niet gekeurde) biogasmotor Jenbacher 3.20 buiten werking te stellen en te houden. Ter zitting heeft verzoekster aangegeven dat deze machine niet wordt gebruikt.
Als deze maatregelen tijdig worden genomen, zijn de zorgen van de voorzieningenrechter deels weggenomen. Verzoekster zal echter ook tijdens de lopende bezwaarprocedure en daarna moeten laten zien dat zij in staat is de inrichting te drijven zonder nieuwe overtredingen van de vergunning, de vergunningsvoorschriften en de algemene regels.
5.6
De voorzieningenrechter ziet, gelet op de onomkeerbare gevolgen voor het bedrijf van verzoekster en de onzekere consequenties van het per ommegaande stoppen van de installaties in de inrichting, reden om de eerder uitgesproken schorsing van het bestreden besluit niet op te heffen. De voorzieningenrechter zal bepalen dat de schorsing van het bestreden besluit vervalt op de dag na bekendmaking van de beslissing op bezwaar. Als verzoekster één of meerdere van de hierboven in rechtsoverweging 5.5 genoemde maatregelen niet neemt, dan wel als verzoekster nieuwe overtredingen pleegt (en daarmee blijk geeft haar gedrag niet te verbeteren), kan dit voor de voorzieningenrechter aanleiding zijn om de schorsing alsnog tijdens de bezwaarprocedure op te heffen of de voorlopige voorziening te wijzigen. Hiertoe zal wel een verzoek om opheffing of wijziging als bedoeld in artikel 8:87 van de Awb moeten worden ingediend.
6. De voorzieningenrechter ziet aanleiding te bepalen dat verweerder aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht vergoedt, omdat de schorsing in stand wordt gelaten.
De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekster gemaakte proceskosten. Verzoekster heeft aanspraak gemaakt op verletkosten, maar deze kosten niet gespecificeerd. De vergoeding voor deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van artikel 2, eerste lid onder d, van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 28,- (4 uur voor het bijwonen van de zitting à 7 euro per uur).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- handhaaft de uitgesproken schorsing van het bestreden besluit tot en met de dag na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,00 aan verzoekster te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 28,00 te betalen aan verzoekster.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.F.M. Emons, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 december 2015.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.