Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats ’s-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 15/732
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 augustus 2015 in de zaak tussen
vereniging SlijtersUnie, te Eindhoven, eiseres
(gemachtigde: mr. M.C.J. Houben)
en
de burgemeester van de gemeente Sint-Oedenrode, verweerder
(gemachtigden: W.F.M. van Gurp-Steenbakkers en T. Gruben).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
EM-TÉ B.V., te Kaatsheuvel(EM-TÉ) (gemachtigde: mr. H.H. Breeman)
EM-TÉ B.V., te Kaatsheuvel(EM-TÉ) (gemachtigde: mr. H.H. Breeman)
Procesverloop
Bij besluit van 25 september 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om handhavend op te treden vanwege het in strijd met artikel 24, eerste lid, van de Drank- en Horecawet (DHW) openstellen van de in de EM-TÉ supermarkt aan [adres] gevestigde slijterij, afgewezen.
Bij besluit van 19 februari 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De gronden dateren van 11 maart 2015.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
EM-TÉ heeft bij brief van 29 mei 2015 gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 juni 2015. Eiseres, verweerder en EM-TÉ hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
Eiseres is de brancheorganisatie voor zelfstandige slijters in Nederland met maximaal vijf vestigingen per aangesloten lid. Zij heeft 400 leden.
Bij besluit van 24 oktober 2006 heeft verweerder aan EM-TÉ een vergunning verleend voor het uitoefenen van het slijtersbedrijf (slijtersvergunning) in het pand aan [adres] . EM-TÉ drijft in het pand een supermarkt en, in een aparte ruimte, een slijterij onder de naam borrelshop.
Bij brief van 16 september 2014 heeft eiseres verweerder verzocht om op grond van de DHW handhavend op te treden omdat de slijterij in strijd met artikel 24, eerste lid, van de DHW, geopend is op momenten dat geen leidinggevende aanwezig is in de aparte ruimte waar het slijtersbedrijf wordt uitgeoefend.
Uit een in het dossier aanwezig op ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal van bevindingen van 29 september 2013 (lees: 2014) blijkt dat een controleur van de gemeente Sint Oedenrode op 18 september 2014 omstreeks 14.20 uur een controle en op 29 september 2014 om 15.10 uur een hercontrole in het kader van de DHW heeft uitgevoerd. Tijdens die controle en hercontrole is gebleken dat er leidinggevenden, genoemd op het aanhangsel van de slijtersvergunning, aanwezig waren “binnen in de inrichting zoals bedoeld in artikel 3 en artikel 29” van de DHW.
Bij het primaire besluit heeft verweerder het handhavingsverzoek van eiseres afgewezen. Nadat het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar op 12 november 2014 is behandeld door de commissie bezwaarschriften (de bezwarencommissie) heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de bezwarencommissie van 12 november 2014, het bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder stelt zich daarbij op het standpunt dat de supermarkt is aan te merken als inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de DHW. Dit heeft tot gevolg dat er een leidinggevende aanwezig is indien die zich bevindt in de supermarkt dan wel de slijterslokaliteit. Er is daarom volgens verweerder geen sprake van een overtreding van artikel 24, eerste lid, de DHW.
Ontvankelijkheid
3. De derde-partij heeft betoogd dat eiseres niet als belanghebbende kan worden aangemerkt, omdat – kort gezegd – de doelstellingen van eiseres, gelet op haar statuten, in functioneel en territoriaal opzicht onbegrensd zijn, de DHW de volksgezondheid beoogt te beschermen terwijl de volksgezondheid niet valt onder de belangen die eiseres beoogt te beschermen en het afdwingen van naleving van de bepalingen van de DHW als de onderhavige bij uitstek een plaatselijke aangelegenheid vormt.
Eiseres stelt daar tegenover dat zij gelet op haar statuten en haar feitelijke werkzaamheden belanghebbende is. Indien de bepalingen van de DHW niet worden nageleefd, kan dit bovendien leiden tot een aanscherping van de DHW waarmee het belang van eiseres en haar leden direct is gemoeid. Bovendien beoogt de DHW niet alleen de volksgezondheid te beschermen maar ook rekening te houden met de sociaal-economische belangen van de slijterijen.
4. De rechtbank oordeelt als volgt.
Voor het antwoord op de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, blz. 32-35) veilig willen stellen dat verenigingen of stichtingen als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich blijkens hun statuten ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, rechtstreeks bij het besluit is betrokken.
Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, blz. 32-35) veilig willen stellen dat verenigingen of stichtingen als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich blijkens hun statuten ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, rechtstreeks bij het besluit is betrokken.
Eiseres is een vereniging waarvan de leden ingevolge artikel 5, lid 2, van de statuten natuurlijke of rechtspersonen zijn die het slijtersbedrijf uitoefenen als bedoeld in artikel 1 van de Drank- en Horecawet. Artikel 3, lid 1, van haar statuten omschrijft als doel van de SlijtersUnie het behartigen van de sociale en economische belangen van haar leden, voor zover die betrekking hebben op het slijtersbedrijf en het bestrijden van al hetgeen deze belangen zou kunnen schaden. Ingevolge artikel 3, lid 2 tracht zij dit doel te bereiken langs wettige weg door het bevorderen van een gezonde geest in de door haar leden uitgeoefende ondernemingen, het uitgeven van geschriften ten behoeve van voorlichting, propaganda, vakkennis en reclame in het belang van de bedrijfstak, het plegen van overleg en samenwerking met andere verenigingen, lichamen en instanties, welke een gelijk of gelijksoortig doel beogen of mede beogen, zich te doen vertegenwoordigen in bedrijf- en productschappen en andere daarvoor in aanmerking komende organen en commissies, het bedrijfsleven, overheidslichamen of representatieve instanties, het uitvaardigen van voor leden bindende voorschriften, het sluiten van collectieve arbeidsovereenkomsten, bindende loonregelingen (bijvoorbeeld V.U.T.) en andere afspraken, alsmede het verlenen van medewerking aan de wijziging daarvan, het houden van vergaderingen, voordrachten en lezingen, alsmede het organiseren van tentoonstellingen en wedstrijden die op de bedrijfstak betrekking hebben, het verstrekken van hulp en voorlichting aan haar leden terzake van de uitvoering en het in acht nemen van wettelijke voorschriften die op de bedrijfstak betrekking hebben, het voeren van procedures ten behoeve van de branche in het algemeen en de leden in het bijzonder en alle andere wettige middelen, die voor het doel van de SlijtersUnie bevorderlijk zijn.
Eiseres heeft ter zitting onweersproken gesteld dat zij veelvuldig aan het bevoegd gezag verzoekt de DHW te handhaven en daartoe procedures voert, dat zij gesprekspartner is van de minister van Volksgezondheid waar het gaat om het controleren van de leeftijdsgrenzen waarop sterke drank verstrekt mag worden en haar optreden er toe bijdraagt dat ondernemers zich bewust zijn van de verantwoordelijkheid die zij dragen bij het uitoefenen van het slijtersbedrijf, hetgeen in het belang is van het publiek, zoals uitdrukkelijk in de memorie van toelichting bij de DHW is overwogen.
Zoals de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft overwogen (ECLI:NL:RVS:2006:AY6762), komt een belangenorganisatie die opkomt voor het belang van haar leden daarmee op voor een collectief belang, tenzij het tegendeel blijkt. Niet is gebleken dat eiseres in dit geval slechts voor een van haar leden opkomt. De belangen van (de leden van) eiseres omvatten, zoals volgt uit de statuten, sociale en economische belangen. Naar het oordeel van de rechtbank valt daaronder ook het belang dat de DHW correct wordt nageleefd omdat de slijters, zoals kan worden afgeleid uit de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II, 1961-1962, 6811, nr. 3, MvT, p. 13; Kamerstukken II, 1962-1963, 6811, nr. 5, MvA, p. 2-3), een belangrijke taak hebben bij de uitvoering van de wet, niet-naleving van de regels concurrentievervalsend kan werken en bovendien zou kunnen leiden tot een aanscherping van de wettelijke regels. Daarmee staat tevens vast dat de belangen van eiseres rechtsreeks zijn betrokken bij het bestreden besluit.
Van een te ruime doelstelling van de statuten in functioneel of territoriaal opzicht kan sprake zijn indien het statutaire doel van de rechtspersoon zo veelomvattend is, dat het onvoldoende onderscheidend is om op grond daarvan te kunnen oordelen dat haar belang rechtstreeks is betrokken bij het besluit. Uit het voorgaande volgt reeds dat daarvan geen sprake is.
Eiseres is ontvankelijk. De rechtbank komt toe aan een inhoudelijke beoordeling van het geschil.
Inhoudelijke beoordeling
5. Artikel 3, eerste lid, van de Drank- en horecawet (DHW) bepaalt dat het is verboden zonder daartoe strekkende vergunning van de burgemeester het slijtersbedrijf uit te oefenen (de slijtvergunning). Artikel 1 lid 1 van de DHW verstaat – voor zover hier van belang – onder een slijtersbedrijf de activiteit bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet aan particulieren verstrekken van sterke drank voor gebruik elders dan ter plaatse.
Artikel 7, eerste lid, van de DHW bepaalt dat een slijtvergunning is vereist voor iedere inrichting. Op grond van artikel 1, eerste lid, van de DHW wordt onder een inrichting verstaan de lokaliteiten waarin het slijtersbedrijf wordt uitgevoerd, welke lokaliteiten al dan niet onderdeel uitmaken van een andere besloten ruimte. Een lokaliteit is in hetzelfde artikellid gedefinieerd als een besloten ruimte, onderdeel uitmakend van een inrichting. Een slijtlokaliteit wordt omschreven als: een van een afsluitbare toegang voorziene lokaliteit, onderdeel uitmakend van of samenvallend met een inrichting waarin het slijtersbedrijf wordt uitgeoefend, in ieder geval bestemd voor het verstrekken van sterke drank voor gebruik elders dan ter plaatse.
Op 24 oktober 2006 heeft verweerder aan de derde-partij een slijtvergunning verleend voor een slijterij met een oppervlakte van 32 m². Deze slijterij bevindt zich in de supermarkt van EM-TÉ aan [adres] .
6. De vraag die partijen verdeeld houdt, is of de inrichting slechts wordt gevormd door de slijterij, dan wel door de slijterij met supermarkt. Naar het oordeel van de rechtbank is het eerste het geval. Daartoe overweegt de rechtbank dat de inrichting naar de letter van de wet de lokaliteiten omvat waarin het slijtersbedrijf wordt uitgeoefend. Niet in geschil is dat zulks slechts het geval is in de slijterij met een oppervlakte van 32 m². De slijtlokaliteit valt dientengevolge samen met de inrichting waarin het slijtersbedrijf wordt uitgeoefend, zoals artikel 1, eerste lid, van de DHW bepaalt. De supermarkt maakt geen onderdeel uit van de inrichting, maar dient te worden beschouwd als een andere besloten ruimte waarvan de slijtlokaliteit in dit geval deel uitmaakt. De rechtbank vindt steun voor dit standpunt in de slijtvergunning, die uitsluitend geldt voor de slijterij met een oppervlakte van 32 m².
Artikel 24, eerste lid, van de DHW bepaalt dat het is verboden een slijtlokaliteit voor het publiek geopend te houden indien in de inrichting geen leidinggevende aanwezig is die vermeld staat op het aanhangsel bij de slijtvergunning. Op grond van dit artikel is het dus verboden de slijterij voor het publiek geopend te houden indien in die inrichting geen leidinggevende aanwezig is. In het bestreden besluit heeft verweerder dit miskend door zich op het standpunt te stellen dat niet alleen de slijterij, maar ook de supermarkt tot de inrichting behoort. Uit het proces-verbaal van 29 september 2013 is niet af te leiden of de leidinggevende zich in de supermarkt of in de slijterij bevond. Verweerder zal derhalve nader onderzoek moeten doen naar de precieze omstandigheden zoals die waren ten tijde van de controle en vervolgens, afhankelijk van de uitkomst van dat onderzoek, opnieuw moeten beslissen op het handhavingsverzoek van eiseres. Gelet hierop heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom niet is overgegaan tot handhaving.
Relativiteit
7. Door verweerder en de derde belanghebbende is voorts betoogd dat het beroep niet kan slagen op grond van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), nu artikel 24 van de DHW beoogt de volksgezondheid te beschermen en deze regel niet strekt tot bescherming van de belangen van eiseres. Eiseres bestrijdt dit standpunt met een verwijzing naar de wetsgeschiedenis van de DHW.
De rechtbank verwerpt het standpunt van verweerder en de derde-partij en overweegt daartoe als volgt.
Ingevolge artikel 8:69a Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of een ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Het opschrift van de DHW luidt: “… dat het wenselijk is de Drankwet (Stb. 1931, 476) en de voor de horecabedrijven en het slijtersbedrijf geldende vestigingsregelingen te vervangen door een nieuwe wet, welke ten aanzien van het verstrekken van alcoholhoudende drank zowel uit sociaal-hygiënisch als sociaal-economisch oogpunt regelen stelt”.
In de memorie van toelichting wordt onder meer opgemerkt:
“Om (…) een verantwoord systeem met eigentijdse vormgeving op te bouwen, is naar het oordeel van de ondergetekenden allereerst een duidelijk inzicht nodig in de functie welke de Drankwet kan en moet vervullen in de huidige maatschappelijke constellatie.
(…)
In het huidige maatschappelijke bestel dient de overheid, als het algemeen belang zou worden geschaad ingevolge een bepaalde bedrijfsvoering, zoveel mogelijk het betrokken bedrijfsleven hierop te wijzen en in gezamenlijk overleg door een positieve benadering zodanige gevaren af te wenden. De ondergetekenden zijn zich ervan bewust, dat de oorzaken van mogelijke schade te dezen ook buiten het bedrijfsleven kunnen liggen, en dat het bedrijfsleven zelfs bij volledig besef van mogelijke gevaren, deze niet altijd zal kunnen weren. Zij menen echter dat, waar de drankwetgeving steeds gericht is geweest op die schade welke samenhing met de bedrijfsvoering, de functie der Drankwet in het huidige maatschappelijke bestel typisch mede gericht dient te zijn op het inscherpen bij de betrokken ondernemers van hun verantwoordelijkheden in een potentiële gevarenzone.”
(Kamerstukken II, 1961-1962, 6811, nr. 3, MvT, p. 13)
In de memorie van antwoord voegt de regering daaraan toe:
“Sommige leden stemmen met de voorgestelde algemene opzet in, doch zijn van mening, dat de in het ontwerp begrepen coördinatie tot gevolg heeft, dat het sociaal-hygiënische aspect nu veel minder op de voorgrond staat dan in de bestaande Drankwet. Inderdaad heeft de tweeledige doelstelling van het wetsontwerp tot gevolg, dat dit aspect het beeld niet meer volledig beheerst;
(…)
Inderdaad achten de ondergetekenden het van bijzonder belang, dat, als het nodig is gehele bedrijfstakken aan regelingen te onderwerpen, de bedrijfsgenoten niet alleen door ge- en verboden binnen de perken worden gehouden, maar hun allereerst een duidelijk inzicht wordt verschaft. Weliswaar is aan het ondernemerschap inherent het streven naar zo groot mogelijke omzetten, doch ook uit bedrijfseconomisch oogpunt kan het tijdig stellen van de juiste perken door de ondernemingen op den duur hunzelf ten goede komen. (…)
Vele andere leden menen, dat aan het bedrijfsleven een verantwoordelijkheid wordt opgedragen, die wel eens volkomen kan indruisen tegen hetgeen het eigen zakenbelang eist.
Hoewel de ondergetekenden van gevoelen zijn, dat deze verantwoordelijkheid als regel juist zal overeenkomen met het goed begrepen zakenbelang, willen zij niet ontkennen, dat op dit terrein botsingen kunnen voorkomen.
Desondanks menen zij allereerst aan de eigen verantwoordelijkheid te moeten appelleren.
Dit is in paragraaf 2 van de memorie van toelichting tot uitdrukking gebracht in de gedachte, dat de overheid de plicht heeft, het bedrijfsleven erop te wijzen, als een bepaalde bedrijfsvoering het algemeen belang zou schaden, en in de gedachte, dat zodanige schade zoveel mogelijk moet worden voorkomen door gezamenlijk overleg tussen de overheid en het georganiseerde bedrijfsleven, en door een positief appèl op de eigen verantwoordelijkheid van de individuele bedrijfsgenoten.”
(Kamerstukken II, 1962-1963, 6811, nr. 5, MvA, p.2-3)
Uit deze citaten blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat de DHW niet alleen als doel heeft de volksgezondheid te beschermen. Zij strekt er tevens toe het inzicht van de ondernemers te versterken en beoogt een bedrijfsvoering die bijdraagt aan een verantwoorde drankverstrekking. Daarom kan niet worden gezegd dat artikel 24 van de DHW kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van eiseres.
Artikel 8:69a Awb staat dus niet aan vernietiging van het bestreden besluit in de weg.
8. Het bestreden besluit wordt daarom vernietigd en het beroep wordt gegrond verklaard. Verweerder wordt opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
9. Uit de behandeling ter zitting blijkt dat burgemeesters van verschillende gemeenten principieel anders denken over de uitleg van de DHW die in deze uitspraak aan de orde is. Gelet hierop ziet de rechtbank af van het toepassen van de bestuurlijke lus zodat de hoger beroepsrechter, in het geval hoger beroep zou worden gesteld, spoedig het oordeel van de rechtbank kan toetsen. Het toepassen van de bestuurlijke lus zou tot ongewenste vertraging kunnen leiden.
10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1470,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar gestorte griffierecht dient te vergoeden ten bedrage van € 331,-;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten vastgesteld op € 1470,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.L.W.M. Viering, voorzitter, en mr. J.M.H. Rijken-Lie en mr. J.H.G. van den Broek, leden, in aanwezigheid van P.L.M.M. Mulders, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 augustus 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hoger beroepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.