Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats ’s-Hertogenbosch
Bestuursrecht
Zaaknummer: SHE 14/567
Uitspraak van de meervoudige kamer van 22 augustus 2014 in de zaak tussen
de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid
Sligro Food Group Nederland B.V. en
EMTÉ Supermarkten B.V.,
beide gevestigd te Veghel, eiseressen,
(gemachtigden: mr. H.J. Breeman en mr. P.H.J. van Ardenne),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veghel, verweerder,
(gemachtigden: mr. G.A. van der Veen en mr. A.H.J. Hofman).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
de besloten vennootschap Noordkade Ontwikkeling B.V. gevestigd te Veghel, vergunninghoudster,
(gemachtigde: mr. C.J. Schipperus).
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan vergunninghoudster, met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een kunst- en cultuurcluster en een foodcluster op het perceel aan de N.C.B.-laan 52g te Veghel.
Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 juni 2014. Voor eisers zijn hun gemachtigden verschenen. Ook verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Voor derde-partij is de gemachtigde verschenen, vergezeld door [persoon 1] en [persoon 2].
Overwegingen
1.
De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
De locatie N.C.B-laan 52g is gelegen aan de Noordkade te Veghel en maakt deel uit van het voormalige terrein van mengvoederproducent CHV. Op het terrein staan diverse oude bedrijfsgebouwen, waarin - onder andere - culturele instellingen en een bioscoop zijn ondergebracht. Vergunninghoudster is voornemens om dit terrein (gefaseerd) te herontwikkelen tot een bedrijfs-, vermaak- en onderwijscluster. Het bouwplan voorziet in herinrichting van het terrein en de daarop aanwezige bedrijfsgebouwen als een cultuurcluster en een foodcluster met bijbehorende voorzieningen en parkeergelegenheid. Het cultuurcluster van circa 8.000 m² bruto vloeroppervlak (bvo) zal ruimte bieden aan Veghelse culturele instellingen, kantoren, een galerie en een jongerencentrum. Het foodcluster, genaamd Foodworld, beslaat in totaal ongeveer 8.000 m² bvo en zal, in met name de voormalige verlaadloods, huisvesting gaan bieden aan verschillende functies (detailhandel, horeca en catering, dienstverlening, cultuur, educatie en ontspanning) binnen het thema foodbeleving.
2.
Voor de locatie geldt het bestemmingsplan “Industrieterrein C.H.V”. Dit bestemmingsplan is op 19 november 1968 vastgesteld door de gemeenteraad en goedgekeurd door Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant op 19 maart 1969. De locatie heeft hierin de bestemming “Industrieterrein 1”. Bij raadsbesluit van 22 augustus 1974 zijn de planvoorschriften door een partiële herziening gewijzigd.
Gronden met de bestemming “Industrieterrein 1” zijn bestemd voor onder meer de bouw van industriële en ambachtelijke bedrijven, kantoren en handelsondernemingen, geen detailhandelsondernemingen zijnde. Het beoogde gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van een kunst-, cultuur-, en foodcluster is in strijd met deze bestemming.
Gronden met de bestemming “Industrieterrein 1” zijn bestemd voor onder meer de bouw van industriële en ambachtelijke bedrijven, kantoren en handelsondernemingen, geen detailhandelsondernemingen zijnde. Het beoogde gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van een kunst-, cultuur-, en foodcluster is in strijd met deze bestemming.
3.
Het bestreden besluit houdt in dat verweerder in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning verleent ten behoeve van het bouwplan. Deze omgevingsvergunning heeft betrekking op de activiteiten ‘bouwen’ en ‘gebruiken in strijd met het bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, respectievelijk onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
4.
De omgevingsvergunning ten behoeve van de activiteit ‘gebruiken in strijd met het bestemmingsplan’ (hierna: planologisch strijdig gebruik) is verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 3˚ van de Wabo. Ingevolge laatstgenoemd onderdeel kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit die in strijd is met het bestemmingsplan, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
5.
De ruimtelijke onderbouwing van het besluit is neergelegd in de notitie ‘Food- en cultuurcluster Noordkade te Veghel’ van 16 september 2013 van [ingenieursbureau]. Daarin is het project omschreven en is ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, het provinciaal en gemeentelijk beleid. Tevens is in de ruimtelijke onderbouwing ingegaan op de ruimtelijke en economische effecten van het project die zijn te verwachten voor de omgeving. Aan de ruimtelijke onderbouwing zijn verschillende deskundigenrapporten ten grondslag gelegd, waaronder “Veghel, Effectenanalyse Foodworld Noordkade” van BRO van 29 mei 2013 (hierna: de Effectenanalyse) en de “Verkeersanalyse ontwikkeling Noordkade” van Goudappel Coffeng van 1 maart 2013.
Omvang van het geding
6.
Ter zitting heeft de rechtbank vastgesteld dat het beroep uitsluitend betrekking heeft op het bestreden besluit, voor zover daarbij een omgevingsvergunning is verleend voor het oprichten van een foodcluster op het perceel N.C.B-laan 52g te Veghel. De omgevingsvergunning voor het oprichten van een kunst- en cultuurcluster op dit perceel blijft dan ook buiten de beoordeling van het beroep.
Belanghebbendheid
7.
Verweerder en vergunninghoudster hebben zich op het standpunt gesteld dat eiseres Sligro Food Group B.V. (hierna: Sligro) geen belanghebbende is.
Volgens verweerder is niet aangetoond dat zij eigenaar of exploitant is van de EMTÉ-supermarkt aan de Stationsstraat 11 te Veghel. Verder is niet aangetoond dat zij - als aandeelhouder van eiseres EMTÉ Supermarkten B.V. (verder: EMTÉ) - rechtstreeks deelt in de omzet van de supermarkt aan de Stationsstraat 11. Verweerder heeft daarbij gewezen op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRS) van 31 juli 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:562). Volgens verweerder kan alleen EMTÉ als concurrent worden aangemerkt. Vergunninghoudster heeft zich aangesloten bij het standpunt van verweerder over de belanghebbendheid van Sligro.
8.
Eiseressen zijn van mening dat zij wel belanghebbenden zijn. Met verwijzing naar de uitspraak van de ABRS van 11 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2345) en de door verweerder overgelegde uittreksels van het handelsregister van de Kamer van Koophandel stellen zij dat het belang van Sligro Food Group Nederland B.V. - als 100% aandeelhouder en bestuurder van onder meer EMTÉ Supermarkten B.V. - zodanig is verweven met het belang van EMTÉ Supermarkten B.V. dat ook Sligro Food Group Nederland B.V. belanghebbende is.
9.
De rechtbank overweegt dat belanghebbende in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt omschreven als degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Om te bepalen of iemand belanghebbende is, is onder andere van belang of sprake is van een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang, dat betrokkene in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. Volgens vaste jurisprudentie van de ABRS (onder meer de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:240) is degene die een onderneming drijft belanghebbende bij een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen of planologisch strijdig gebruik aan een andere onderneming, indien de onderneming van degene die opkomt tegen het besluit in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment werkzaam is. In dat geval kan het aangevochten besluit gevolgen hebben voor de onderneming.
10.
De werkzaamheden van EMTÉ worden in het zich onder de stukken bevindende uittreksel uit de KvK omschreven als: “Supermarkten en dergelijke winkels met een algemeen assortiment voedings- en genotmiddelen. Supermarktbedrijf in levensmiddelen, alsmede de handel in gedistilleerd en de handel in textiel, schrijfwaren, grammofoonplaten en tijdschriften, drogisterij- en gebruiksartikelen; het deelnemen in- en samenwerken met een soortgelijk of aanverwant doel.” Volgens dit uittreksel heeft zij - onder meer - een vestiging op het adres Stationsstraat 11 te Veghel en is Sligro enig aandeelhouder en bestuurder.
11.
Vast staat dat vergunninghoudster met Foodworld in ieder geval levensmiddelen gaat verkopen op de locatie. Gelet op de omschrijving van de werkzaamheden van Emté in het uittreksel van de KvK, komt de rechtbank tot het oordeel dat EMTÉ Supermarkten B.V. met haar vestiging aan de Stationsstraat 11 te Veghel opereert in hetzelfde marktsegment en binnen hetzelfde verzorgingsgebied als het door vergunninghoudster te exploiteren Foodworld, en daarmee als belanghebbende kan worden aangemerkt. Overigens is ter zitting is gebleken dat de belanghebbendheid van EMTÉ niet langer door verweerder, noch door vergunninghoudster, wordt betwist.
12.
Verder staat vast dat Sligro Food Group Nederland B.V. enig aandeelhouder en bestuurder is van EMTÉ Supermarkten B.V. Uit de uitspraak van de ABRS van 11 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2345), zoals door eiseressen genoemd, volgt naar het oordeel van de rechtbank dat het belang van Sligro, als enig aandeelhouder en bestuurder zodanig verweven is met het belang van EMTÉ, dat ook zij kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb. Van dit geval moet worden onderscheiden het geval dat aan de orde was in de voormelde uitspraak van de ABRS van 31 juli 2013, waar verweerder en vergunninghouder zich op beroepen. De desbetreffende B.V. in die uitspraak was slechts gedeeltelijk aandeelhouder van de B.V. die als concurrent de onderneming dreef. Naar het oordeel van de rechtbank komt pas in een zodanig geval betekenis toe aan de vraag in welke mate een dergelijke B.V. deelt in de omzet van de B.V. die de concurrerende onderneming drijft.
13.
Tussen partijen is niet in geschil - en ook de rechtbank is dat van oordeel - dat op de onderhavige beroepszaak de Crisis- en herstelwet (hierna: de Chw) van toepassing is. Het project waarvoor omgevingsvergunning is verleend, is onderdeel van de herstructurering van het voormalige terrein van mengvoederproducent CHV. Daarmee is het in ieder geval een project dat nodig is voor de verwezenlijking van de herstructurering van een werkgebied, zodat ingevolge artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in verbinding met categorie 3.1 van bijlage 1, van de Chw, afdeling 2 van die wet op de omgevingsvergunning van toepassing is.
Beroepsgronden
14.
Eiseressen hebben in beroep - kort en zakelijk weergegeven - naar voren gebracht:
- dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het zorgvuldigheids- en rechtszekerheidsbeginsel omdat niet, althans onvoldoende duidelijk is waarvoor vergunning is verleend;
- dat onvoldoende is onderzocht wat de effecten zijn van het verlenen van de vergunning op de bestaande detailhandelsstructuur;
- dat het bestreden besluit in strijd is met de provinciale Verordening ruimte, met provinciaal en met gemeentelijk beleid (Detailhandelsvisie Veghel);
- dat de zienswijzen over de verkeer aantrekkende werking onvoldoende zijn weerlegd en
- dat er een milieueffectrapport (mer) had moeten worden opgesteld.
Wettelijk kader
15.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 3o, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) kan, indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend, indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Ingevolge artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) zijn, voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet, de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) zijn, voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet, de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 3.1.2, tweede lid, van het Bro kan een bestemmingsplan ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening regels bevatten met betrekking tot branches van detailhandel en horeca.
Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voldoet de toelichting, voor zover thans van belang, bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden:
a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins.
Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voldoet de toelichting, voor zover thans van belang, bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden:
a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins.
Ingevolge artikel 3.10, eerste tot en met het vierde lid, van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2012 (hierna: de Verordening), samengevat weergegeven, voorziet een bestemmingsplan niet in een bovenregionaal winkelconcentratiegebied of een bovenregionale leisurevoorziening als in dat artikel bedoeld, met uitzondering van de raden van ’s-Hertogenbosch, Breda, Tilburg, Eindhoven en Helmond die een bestemmingsplan mogen vaststellen dat voorziet in een bovenregionale leisurevoorziening.
Ingevolge artikel 1, onder 51, van de Verordening wordt onder leisurevoorziening verstaan: grootschalige en publiek aantrekkende voorziening ten behoeve van entertainment, cultuur, recreatie of sport.
Ingevolge artikel 1, onder 89, wordt onder winkelconcentratiegebied verstaan een concentratie van detailhandelsvestigingen aanwezig is en waaraan bij de gemeentelijke structuurvisie een concentratie van detailhandelsvestigingen is toegedacht.
Ingevolge artikel 1, onder 51, van de Verordening wordt onder leisurevoorziening verstaan: grootschalige en publiek aantrekkende voorziening ten behoeve van entertainment, cultuur, recreatie of sport.
Ingevolge artikel 1, onder 89, wordt onder winkelconcentratiegebied verstaan een concentratie van detailhandelsvestigingen aanwezig is en waaraan bij de gemeentelijke structuurvisie een concentratie van detailhandelsvestigingen is toegedacht.
Toetsingskader
16.
Ten aanzien van de toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 3º, van de Wabo overweegt de rechtbank dat dit een discretionaire bevoegdheid van verweerder betreft. Het al dan niet gebruiken van die bevoegdheid wordt door de bestuursrechter terughoudend getoetst. Dat betekent dat in dit verband de vraag voorligt of verweerder, bij afweging van alle betrokken belangen, in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
Relativiteit
17.
Verweerder en vergunninghoudster hebben zich op het standpunt gesteld dat met een aantal beroepsgronden niet wordt voldaan aan het relativiteitsvereiste.
18.
Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever ten aanzien van artikel 8:69a van de Awb heeft willen aansluiten bij het - inmiddels vervallen - artikel 1.9 van de Crisis- en herstelwet. Ook met artikel 8:69a van de Awb heeft de wetgever de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en de daadwerkelijke (of: achterliggende) reden om een besluit in rechte aan te vechten en dat de bestuursrechter een besluit niet moet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die niet strekt tot bescherming van een belang waarin de eisende partij feitelijk dreigt te worden geschaad. De vraag of de beroepsgronden van eisers afstuiten op het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb, moet ambtshalve worden getoetst.
Uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever ten aanzien van artikel 8:69a van de Awb heeft willen aansluiten bij het - inmiddels vervallen - artikel 1.9 van de Crisis- en herstelwet. Ook met artikel 8:69a van de Awb heeft de wetgever de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en de daadwerkelijke (of: achterliggende) reden om een besluit in rechte aan te vechten en dat de bestuursrechter een besluit niet moet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die niet strekt tot bescherming van een belang waarin de eisende partij feitelijk dreigt te worden geschaad. De vraag of de beroepsgronden van eisers afstuiten op het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb, moet ambtshalve worden getoetst.
19.
De rechtbank oordeelt dat dit verweer slaagt wat betreft de beroepsgronden over verkeer en de mer. Gelet op de afstand van (tenminste) 800 meter tussen de Emté-supermarkt aan de stationsweg 11 in het centrum van Veghel en de projectlocatie, en hun specifieke ligging ten opzichte van elkaar, valt niet in te zien op welke wijze eiseressen hinder zullen ondervinden van de - gestelde - toename van de verkeersdruk, die zich blijkens het zich onder de gedingstukken bevindende rapport van Goudappel Coffeng beperkt tot de directe omgeving van het project. Wat betreft de mer-beoordelingsplicht bestaat er onvoldoende verwevenheid van de belangen van eiseressen bij het behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving met de algemene belangen die de aangehaalde regels uit de milieuwetgeving beogen te beschermen.
20.
Wat betreft de overige gronden is de rechtbank van oordeel dat het relativiteitsvereiste niet aan beoordeling van deze gronden in de weg staat. Daartoe wordt als volgt overwogen.
Emté, en daarmee ook Sligro, komen op in de hoedanigheid van concurrent. Zij doen als zodanig een beroep op diverse bepalingen uit het Bro en de provinciale Verordening, alsmede op provinciaal en gemeentelijk beleid, waarvan de rechtbank hierna kort weergeeft wat de belangen zijn die de desbetreffende bepalingen beogen te beschermen.
De rechtbank stelt voorop dat bij de belangen die zijn betrokken bij een omgevingsvergunning als de onderhavige, ook de negatieve gevolgen van leegstand voor het ondernemersklimaat (ABRS 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5093), alsmede de mogelijke duurzame ontwrichting van eerste levensbehoeften moeten worden begrepen (ABRS 18 september 2013, ECLI:RVS:2013:1192.
Artikel 3.1.2, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) maakt de regulering van detailhandel mogelijk, om ruimtelijk ongewenste ontwikkelingen van de detailhandelsstructuur tegen te gaan, waaronder leegstand (Stb. 2008, 145, blz. 32-33). Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is in dat Besluit opgenomen ten einde zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren (Stb. 2012, 388, blz. 34 en 49-50) en beoogt in dat verband mede leegstand en ongewenste versnippering te voorkomen.
Artikel 3.10 van de Verordening strekt tot een goed voorzieningenniveau op het gebied van detailhandel en leisure binnen de provincie Noord-Brabant. De Detailhandelsvisie Veghel is gericht op een gezonde detailhandelsstructuur binnen de gemeente, en daarmee mede op een goed ondernemersklimaat.
Geen grond bestaat voor het oordeel dat het beroep dat eiseressen aldus hebben gedaan op voormelde bepalingen en beleidsstukken, kennelijk niet strekken ter bescherming van het belang waarvoor zij in deze procedure bescherming zoeken, te weten het voorkomen van onaanvaardbare effecten op de detailhandelsstructuur, onaanvaardbare leegstand van winkels en de daarmee gepaard gaande aantasting van het winkel- of ondernemersklimaat. Ten aanzien van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro wijst de rechtbank op de uitspraken van de ABRS van 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:570 en van 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2331.
De door eiseressen gestelde schending van het rechtszekerheids- en zorgvuldigheidsbeginsel, omdat naar hun mening niet duidelijk is voor welke activiteiten en in welke omvang precies vergunning is verleend aan vergunninghoudster, kan in het kader van de toepassing van art. 8:69a Awb niet los worden gezien van het beschermingsbereik van de inhoud van de voormelde normen die eiseressen inroepen. Niet valt daarom in te zien dat aan hen in zoverre het relativiteitsvereiste moet worden tegengeworpen.
Emté, en daarmee ook Sligro, komen op in de hoedanigheid van concurrent. Zij doen als zodanig een beroep op diverse bepalingen uit het Bro en de provinciale Verordening, alsmede op provinciaal en gemeentelijk beleid, waarvan de rechtbank hierna kort weergeeft wat de belangen zijn die de desbetreffende bepalingen beogen te beschermen.
De rechtbank stelt voorop dat bij de belangen die zijn betrokken bij een omgevingsvergunning als de onderhavige, ook de negatieve gevolgen van leegstand voor het ondernemersklimaat (ABRS 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5093), alsmede de mogelijke duurzame ontwrichting van eerste levensbehoeften moeten worden begrepen (ABRS 18 september 2013, ECLI:RVS:2013:1192.
Artikel 3.1.2, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) maakt de regulering van detailhandel mogelijk, om ruimtelijk ongewenste ontwikkelingen van de detailhandelsstructuur tegen te gaan, waaronder leegstand (Stb. 2008, 145, blz. 32-33). Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is in dat Besluit opgenomen ten einde zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren (Stb. 2012, 388, blz. 34 en 49-50) en beoogt in dat verband mede leegstand en ongewenste versnippering te voorkomen.
Artikel 3.10 van de Verordening strekt tot een goed voorzieningenniveau op het gebied van detailhandel en leisure binnen de provincie Noord-Brabant. De Detailhandelsvisie Veghel is gericht op een gezonde detailhandelsstructuur binnen de gemeente, en daarmee mede op een goed ondernemersklimaat.
Geen grond bestaat voor het oordeel dat het beroep dat eiseressen aldus hebben gedaan op voormelde bepalingen en beleidsstukken, kennelijk niet strekken ter bescherming van het belang waarvoor zij in deze procedure bescherming zoeken, te weten het voorkomen van onaanvaardbare effecten op de detailhandelsstructuur, onaanvaardbare leegstand van winkels en de daarmee gepaard gaande aantasting van het winkel- of ondernemersklimaat. Ten aanzien van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro wijst de rechtbank op de uitspraken van de ABRS van 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:570 en van 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2331.
De door eiseressen gestelde schending van het rechtszekerheids- en zorgvuldigheidsbeginsel, omdat naar hun mening niet duidelijk is voor welke activiteiten en in welke omvang precies vergunning is verleend aan vergunninghoudster, kan in het kader van de toepassing van art. 8:69a Awb niet los worden gezien van het beschermingsbereik van de inhoud van de voormelde normen die eiseressen inroepen. Niet valt daarom in te zien dat aan hen in zoverre het relativiteitsvereiste moet worden tegengeworpen.
21.
Eiseressen voeren aan dat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheids- en rechtszekerheidsbeginsel, omdat niet duidelijk is wat er bij het bestreden besluit nu precies is vergund.
22.
Verweerder heeft ter zitting herhaald dat de omgevingsvergunning niet is verleend voor het oprichten van een supermarkt in traditionele vorm. Er zijn alleen functies toegestaan die passen binnen het concept van Foodworld, te weten een combinatie van detailhandel, horeca, dienstverlening, cultuur, educatie en ontspanning, waarin de belevingswereld van de consument centraal staat. Het is de bedoeling dat de consument in Foodworld alles rond het thema Food kan proeven, ruiken, voelen, horen en zien, in een ongedwongen sfeer. In het kader van die doelstelling, die ook als zodanig is opgenomen in de ruimtelijke onderbouwing, is de omgevingsvergunning verleend. De goederen dienen gepresenteerd te worden in een markthalomgeving.
23.
De rechtbank beperkt zich, onder verwijzing naar de hiervoor genoemde afbakening van de omvang van het geding, tot het onderdeel “foodcluster” en stelt aan de hand van het bestreden besluit, de daarvan deel uitmakende ruimtelijke onderbouwing van [ingenieursbureau] (in het bijzonder pagina 16, Tabel 1), én het kader ‘Detailhandel (foodworld)’ op de bouwtekening B100 (Compartimentering/ gebruiksfunctie/ gebruiksoppervlakte) vast, dat een bruto-vloeroppervlakte aan ‘Detailhandel dagelijkse goederen” (5.000 m²) en ‘Detailhandel niet-dagelijkse goederen’ (500 m²) is vergund van in totaal 5.500 m². Daarop worden een gesorteerde levensmiddelenmarkt, specialistische producten en gespecialiseerde non-foodproducten aangeboden. Overigens merkt de rechtbank op dat hierover, gelezen het beroepschrift, blijkbaar geen misverstand bestaat.
24.
De rechtbank volgt eiseressen vervolgens niet in hun betoog dat, zoals met het bestreden besluit gebeurt, het maken van onderscheid tussen verschillende soorten supermarkten op grond van artikel 3.1.2, tweede lid, van het Bro niet zou zijn toegestaan. Naar haar oordeel volgt dat in elk geval niet uit de door eiseressen genoemde uitspraak van de ABRS van 29 januari 2014 ( ECLI:NL:RVS:2014:259) en evenmin uit de daaraan voorafgaande tussenuitspraak van 26 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:6).
Artikel 3.1.2, tweede lid, bepaalt dat een bestemmingsplan regels kan bevatten met betrekking tot branches van detailhandel en horeca. Dat artikel, gelezen in verbinding met artikel 5.20 van het Bor, sluit niet uit dat een omgevingsvergunning als hier aan de orde binnen detailhandel, op grond van ruimtelijk relevante motieven, naar aard en omvang onderscheid maakt tussen bepaalde vormen van detailhandel. In hetgeen eiseressen naar voren brengen, kan geen grond worden gevonden voor het oordeel dat de gestelde beperking in het bestreden besluit, te weten dat geen vergunning is verleend voor een supermarkt in traditionele vorm, niet ruimtelijk relevant is. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder de vergunning heeft verleend als onderdeel van de herstructurering van het NCB-terrein, waarbij Foodworld onder meer een dagrecreactieve functie gaat vervullen, op een wijze als door verweerder toegelicht en in overweging 22weergegeven. De ruimtelijke effecten daarvan kunnen niet op één lijn worden gesteld met een reguliere of traditionele supermarkt.
De rechtbank volgt eiseressen evenmin in hun betoog dat in dat geval verweerder juist verdergaande voorschriften aan de omgevingsvergunning diende te verbinden in de vorm van voorschriften over het assortiment van Foodworld. Steun hiervoor vindt de rechtbank in de uitspraak van de ABRS van 19 februari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:512), waarin is overwogen dat “een bestemmingsplan weliswaar regels kan bevatten met betrekking tot branches van detailhandel, maar daaronder niet tevens valt het gedetailleerd vaststellen van het toegestane assortiment. De Afdeling komt tot deze uitleg omdat uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening als zodanig niet van belang is welke specifieke goederen verkocht worden wanneer deze binnen de toegestane branche vallen”.
Artikel 3.1.2, tweede lid, bepaalt dat een bestemmingsplan regels kan bevatten met betrekking tot branches van detailhandel en horeca. Dat artikel, gelezen in verbinding met artikel 5.20 van het Bor, sluit niet uit dat een omgevingsvergunning als hier aan de orde binnen detailhandel, op grond van ruimtelijk relevante motieven, naar aard en omvang onderscheid maakt tussen bepaalde vormen van detailhandel. In hetgeen eiseressen naar voren brengen, kan geen grond worden gevonden voor het oordeel dat de gestelde beperking in het bestreden besluit, te weten dat geen vergunning is verleend voor een supermarkt in traditionele vorm, niet ruimtelijk relevant is. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder de vergunning heeft verleend als onderdeel van de herstructurering van het NCB-terrein, waarbij Foodworld onder meer een dagrecreactieve functie gaat vervullen, op een wijze als door verweerder toegelicht en in overweging 22weergegeven. De ruimtelijke effecten daarvan kunnen niet op één lijn worden gesteld met een reguliere of traditionele supermarkt.
De rechtbank volgt eiseressen evenmin in hun betoog dat in dat geval verweerder juist verdergaande voorschriften aan de omgevingsvergunning diende te verbinden in de vorm van voorschriften over het assortiment van Foodworld. Steun hiervoor vindt de rechtbank in de uitspraak van de ABRS van 19 februari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:512), waarin is overwogen dat “een bestemmingsplan weliswaar regels kan bevatten met betrekking tot branches van detailhandel, maar daaronder niet tevens valt het gedetailleerd vaststellen van het toegestane assortiment. De Afdeling komt tot deze uitleg omdat uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening als zodanig niet van belang is welke specifieke goederen verkocht worden wanneer deze binnen de toegestane branche vallen”.
25.
Eiseressen stellen zich voorts op het standpunt dat verweerder onvoldoende heeft onderzocht of in Veghel marktruimte bestaat voor de vestiging van een megasupermarkt en wat de mogelijke gevolgen zijn voor de zittende winkeliers in Veghel en omstreken; het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 3:2 van de Awb onzorgvuldig voorbereid en berust, in strijd met artikel 3:46 van de Awb, niet op een deugdelijke motivering.
26.
Verweerder en vergunninghoudster verwijzen naar de zich onder de gedingstukken bevindende Effectenanalyse, waaruit volgens hen blijkt dat er voldoende marktruimte is voor de vergunde ontwikkeling, zelfs indien deze zou uitmonden in de door eiseressen gevreesde megasupermarkt. Dit betekent dat, ook in het geval dat van de maximale planologische invulling wordt uitgegaan, realisatie van Foodworld mogelijk is, aldus verweerder. Uit de Effectenanalyse blijkt weliswaar dat de vestiging van Foodworld zou kunnen leiden tot omzeteffecten bij bestaande supermarkten en speciaalzaken en eventuele krimp in het dagelijkse artikelenaanbod in het hoofdwinkelcentrum van Veghel, maar er bestaat geen aanleiding om aan te nemen dat zich een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zal voordoen. Krimp in het dagelijkse artikelenaanbod kan worden gecompenseerd door de extra bezoekers die Foodworld trekt, waarvan ook het centrum van Veghel kan profiteren. Eiseressen hebben verder niet onderbouwd dat sprake is van verslechtering van het woon,- leef-, en ondernemersklimaat door dreigende substantiële leegstand, aldus verweerder.
27.
Verweerder heeft bij het verlenen van de omgevingsvergunning artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro (ladder van duurzame verstedelijking) toegepast (zie daarvoor de pagina's 18 en 33-34 van de ruimtelijke onderbouwing, opgemaakt door [ingenieursbureau]).
Wat betreft de vraag of Foodworld voorziet in een actuele regionale behoefte (trede 1), heeft verweerder verwezen naar de resultaten van de Effectenanalyse (blz. 39-45), zoals hiervoor weergegeven. In hetgeen eiseressen hebben aangevoerd, kan geen grond worden gevonden voor het oordeel dat de Effectenanalyse gebreken bevat, op onjuiste standpunten is gebaseerd of anderszins onzorgvuldig tot stand is gekomen. In de Effectenanalyse is cijfermatig weergegeven dat binnen de bestaande detailhandelsstructuur nog ruimte is voor extra vierkante meters aan winkelvloeroppervlak, terwijl Foodworld, gegeven het bijzondere concept, ook consumenten buiten het verzorgingsgebied van Veghel zal aantrekken. De enkele omstandigheid dat de (boven)regionale aantrekkingskracht van Foodworld mede op basis van verwachtingen is berekend, brengt niet mee dat deze berekeningen onjuist of niet representatief zijn. Aldus heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank voldoende inzicht verschaft in de actuele regionale behoefte aan Foodworld. Vervolgens heeft verweerder beoordeeld of binnen bestaand stedelijk gebied in Foodworld kan worden voorzien (trede 2). In de ruimtelijke onderbouwing is uiteengezet dat een winkelpand, inclusief voorzieningen, met een omvang als nodig voor Foodworld in de bebouwde kom van Veghel niet beschikbaar is. Ook is daarin vermeld dat niet ieder winkelpand zich leent om Foodworld in te vestigen. Daarmee heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank voldoende inzicht verschaft in de mogelijkheden van benutting van andere winkelpanden.
De rechtbank kan voorts verweerder volgen in zijn standpunt dat de mogelijke effecten van de komst van Foodworld geen aanleiding zijn om de vergunning te weigeren. Er zijn geen aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat de vestiging van Foodworld zal leiden tot een dusdanige toename van leegstand dat de winkelstructuur hierdoor zodanig zal worden aangetast dat in Veghel een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat en ondernemersklimaat zal ontstaan. De effecten op de bestaande detailhandelsstructuur, op de leegstand en op het ondernemersklimaat zijn eerder beperkt te noemen, terwijl Foodworld wordt gevestigd in een bestaand pand dat leegstaat. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro uitsluitend motiveringsvereisten bevat, waarvan de uitkomsten weliswaar een belangrijke plaats innemen bij de afweging van de betrokken belangen, maar deze afweging onverlet laat. Bij de afweging behoudt verweerder dus een zekere vrijheid (vergelijk de uitspraak van de ABRS van 23 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1421). Derhalve heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank de dubbele toets van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro op juiste wijze toegepast.
Voor een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau in de branche voor dagelijkse inkopen door de komst van Foodworld behoeft niet te worden gevreesd. Daartoe verwijst de rechtbank naar de resultaten van de Effectenanalyse (blz. 41 en 44), waaruit blijkt dat een mogelijke omzetdaling beperkt zal zijn. Voorts wordt overwogen dat, ook indien ten gevolge van de komst van Foodworld een supermarkt verdwijnt, dit nog niet leidt tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau voor levensmiddelen.
Het betoog van eiseressen faalt.
De rechtbank kan voorts verweerder volgen in zijn standpunt dat de mogelijke effecten van de komst van Foodworld geen aanleiding zijn om de vergunning te weigeren. Er zijn geen aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat de vestiging van Foodworld zal leiden tot een dusdanige toename van leegstand dat de winkelstructuur hierdoor zodanig zal worden aangetast dat in Veghel een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat en ondernemersklimaat zal ontstaan. De effecten op de bestaande detailhandelsstructuur, op de leegstand en op het ondernemersklimaat zijn eerder beperkt te noemen, terwijl Foodworld wordt gevestigd in een bestaand pand dat leegstaat. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro uitsluitend motiveringsvereisten bevat, waarvan de uitkomsten weliswaar een belangrijke plaats innemen bij de afweging van de betrokken belangen, maar deze afweging onverlet laat. Bij de afweging behoudt verweerder dus een zekere vrijheid (vergelijk de uitspraak van de ABRS van 23 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1421). Derhalve heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank de dubbele toets van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro op juiste wijze toegepast.
Voor een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau in de branche voor dagelijkse inkopen door de komst van Foodworld behoeft niet te worden gevreesd. Daartoe verwijst de rechtbank naar de resultaten van de Effectenanalyse (blz. 41 en 44), waaruit blijkt dat een mogelijke omzetdaling beperkt zal zijn. Voorts wordt overwogen dat, ook indien ten gevolge van de komst van Foodworld een supermarkt verdwijnt, dit nog niet leidt tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau voor levensmiddelen.
Het betoog van eiseressen faalt.
28.
Eiseressen stellen dat het bestreden besluit in strijd is met het provinciaal beleid en dat het met verwijzing naar de ruimtelijke onderbouwing in zoverre onvoldoende zorgvuldig is gemotiveerd. Bovendien is het op grond van artikel 3.10 van de Verordening niet toegestaan een bovenregionale detailhandels- of leisurevoorziening mogelijk te maken in een bestemmingsplan. Volgens eiseressen stelt verweerder wel dat de schaal van de beoogde ontwikkelingen weliswaar te vergelijken is met een bovenregionale leisurevoorziening maar dat het project uiteenvalt in verschillende functies die afzonderlijk van elkaar moeten worden beschouwd en dat daarom geen sprake is van één totale leisurevoorziening, maar dit is in tegenspraak met het standpunt van verweerder dat Foodworld een gezamenlijk geheel van functies betreft die alle tezamen deel uitmaken van de beleving van food en niet moet worden gezien als een normale supermarkt.
29.
Verweerder heeft naar voren gebracht dat intensief overleg is gevoerd met Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant, die blijkens hun zienswijze van 10 oktober 2013 naar aanleiding van het tweede ontwerpbesluit van 17 september 2013 van mening zijn dat het plan in overeenstemming is artikel 3.10, vierde lid, van de Verordening. Voorts hebben op 4 december 2013 de regiogemeenten tijdens het Regionaal Ruimtelijk Overleg (RRO) met het plan ingestemd. Aldus is er geen strijdigheid meer met artikel 12.4, lid d, van de Verordening. Verder heeft verweerder opgemerkt dat de provinciale Structuurvisie is vertaald in de Verordening en slechts bindend is voor de provincie zelf en niet voor gemeenten. Overigens heeft het provinciale beleid geen betrekking op de ontwrichting van de bestaande detailhandelsstructuur, maar ziet het op het borgen van het achterliggende provinciale belang, te weten de zorg voor zorgvuldig ruimtegebruik en ruimtelijke kwaliteit. De noodzakelijke afstemming binnen het RRO, zoals genoemd in de door eiseressen geciteerde passage op pagina 93 van de Structuurvisie, heeft plaatsgevonden. Anders dan eisers veronderstellen, is verweerder zich ervan bewust dat zorgvuldig met de bestaande winkelcentra moet worden omgegaan. Hij wijst in dit verband op de gemaakte afwegingen in het kader van de ladder voor duurzame verstedelijking, het feit dat een Effectenanalyse is uitgevoerd waarin een afweging is gemaakt ten aanzien van het eventueel verdwijnen van bestaande winkels en het feit dat de toevoeging van Foodworld niet zal leiden tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau. Tot slot geeft verweerder met verwijzing naar de uitspraak van de ABRS van 19 februari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:576) aan dat de provinciale Structuurvisie niet beoogt de uitbreiding van de bestaande winkelgebieden tegen te gaan in een geval waarin binnen dat gebied geen geschikte ruimte meer is, dat er gesprekken worden gevoerd met vergunninghoudster over een in te stellen ‘conceptadviescommissie’ om te waarborgen dat de in Foodworld te ontwikkelen initiatieven blijven passen binnen het totaalconcept en dat de Discussienota Detailhandel Noord-Brabant beleid-in-wording is, maar niet door Provinciale Staten is vastgesteld en (daarmee) geen juridische status heeft.
30.
De rechtbank acht artikel 3.10 van de Verordening niet van toepassing, aangezien de ontwikkeling waarvoor vergunning is verleend niet kwalificeert als winkelconcentratiegebied als bedoeld in artikel 1, onder 89, van de Verordening, noch als leisurevoorziening als bedoeld in artikel 1, onder 51, van de Verordening. Foodworld is geen winkelcentrum dat in ruimtelijk opzicht of bouwkundig opzicht bestaat uit meerdere afzonderlijke detailhandelsvestigingen, maar betreft een op zichzelf staande vestiging waar levensmiddelen worden verkocht. Evenmin is gebleken dat in de gemeentelijke structuurvisie aan de locatie de functie van winkelcentrum is toegedacht. Weliswaar zal Foodworld een zekere recreatieve functie hebben, maar daarmee is het nog geen voorziening voor recreatie, zoals een pretpark.
Voor zover eiseressen hebben gewezen op de provinciale Structuurvisie alsook de Discussienota Detailhandel, overweegt de rechtbank dat deze niet de (juridische) status hebben die eiseressen daaraan wel toedichten. Zij verwijst daartoe naar vaste jurisprudentie van de ABRS, die onder meer blijkt uit de uitspraak van 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2228, waarin de ABRS overweegt dat het college bij het verlenen van een omgevingsvergunning niet aan het provinciale beleid is gebonden, maar daarmee rekening moet houden, hetgeen betekent dat dit beleid in de belangenafweging dient te worden betrokken. Uit de hiervoor onder 29 weergegeven toelichting van verweerder kan niet worden afgeleid dat hij onvoldoende met dat beleid rekening heeft gehouden.
31.
Ten slotte hebben eiseressen aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met het gemeentelijk beleid. In de Detailhandelsvisie Veghel is bepaald dat het Veghelse winkelaanbod een goede verzorging dient te bieden aan de lokale consument en een goed klimaat voor bestaande ondernemers. Volgens eiseressen is niet onderbouwd waarom het realiseren van een megasupermarkt, als gevolg waarvan bestaande winkels mogelijk hun deuren moeten sluiten, strookt met dit beleid.
32.
Verweerder stelt hier tegenover dat de verleende vergunning juist past binnen het gemeentelijk beleid. De in januari 2010 vastgestelde Detailhandelsvisie dient als onderlegger van het te voeren beleid en legt nadruk op het binden van de inwoners van Veghel aan het centrum. Daarvoor wordt samenhang in de winkelstructuur van groot belang geacht. De winkelstructuur moet zo zijn opgebouwd dat de verschillende winkelgebieden elkaar aanvullen en hun eigen specifieke rol hebben. Het onderhavige plan past hierin, omdat daarmee wordt beoogd het in het “Masterplan Veghel Centrum 2013” uitgezette twee polen-beleid uit te werken, de lokale economie te versterken en de leefbaarheid van de gemeente te vergroten. Verder zal er minder koopkracht aan dagelijkse artikelen afvloeien vanuit Veghel en meer koopkracht toevloeien. In de ruimtelijke onderbouwing is - onder meer - uiteengezet dat het plan past binnen het in het “Masterplan Veghel-Centrum 2030” opgenomen twee polen-model en het “Masterplan CHV-terrein Veghel”.
33.
De rechtbank stelt vast dat eiseressen slechts in algemene termen stellen dat het project in strijd zou zijn met de detailhandelsvisie, omdat bestaande winkels mogelijk hun deuren moeten sluiten. Nog los van de houdbaarheid van dit standpunt in het licht van de uitgevoerde Effectenanalyse, biedt deze enkele stelling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het plan in strijd is met het gemeentelijk beleid, zoals hiervoor is weergegeven.
34.
Uit het vorenstaande vloeit voort dat de beroepsgronden op grond van het relativiteitsvereiste deels geen bespreking behoeven en overigens niet slagen. Het beroep zal ongegrond worden verklaard.
35.
Er is geen aanleiding voor het uitspreken van een proceskostenveroordeling, noch om te bepalen dat het betaalde griffierecht moet worden vergoed.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.W. Huijben, voorzitter, en mr. D.J. de Lange en
mr. J.D. Streefkerk, leden, in aanwezigheid van mr. A.G.M. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 augustus 2014.
de griffier is buiten staat om deze
uitspraak mede te ondertekenen
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing.
Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing.
Op grond van artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet kunnen na genoemde zes weken geen gronden meer worden aangevoerd.