Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 24/4493
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 februari 2026 in de zaak tussen
[naam] , uit [plaats] , eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Súdwest-Fryslân
(gemachtigde: L.M. van Benthem).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam] uit [plaats] (derde-partij).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een last onder dwangsom vanwege bouwen zonder omgevingsvergunning op het perceel de [adres] in [plaats] (hierna: de woning). Eiser is het niet eens met deze last onder dwangsom wat betreft de bouw van de dakkapel. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de last onder dwangsom.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Eiser krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Op 30 november 2023 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd die onder meer ziet op de dakkapel van de woning. Met het bestreden besluit van 27 september 2024 op het bezwaar van eiser is het college bij die last gebleven.
2.1.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft hangende de procedure de begunstigingstermijn van de last verlengd tot zes maanden na de uitspraak op dit beroep. Tegen die verlenging zijn geen beroepsgronden aangevoerd.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 11 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van het college en derde-partij. Eiser heeft [naam] , [naam] , [naam] en [naam] meegenomen die met instemming van partijen als informant zijn gehoord tijdens de zitting.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Op 1 maart 2021 heeft het college een handhavingsverzoek van derde-partij ontvangen.
3.1.
De toezichthouder heeft bij een controle op 11 maart 2021 geconstateerd dat aan de achterzijde van de woning een dakkapel over de volledige breedte van de woning is gebouwd.
3.2.
Eiser heeft in 2021 de woning verkocht. Het college heeft aan de koper van de woning een voornemen tot een last onder dwangsom opgelegd. Hiertegen heeft de koper een zienswijze ingediend.
3.3.
Op 30 november 2023 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan de koper van de woning en diens rechtsopvolgers. Het college heeft de last gericht tegen het in stand laten van een bouwwerk zonder te beschikken over een vergunning en een welstandsexces. De last ziet op het beëindigen en beëindigd houden van een vijftal overtredingen waaronder het in stand houden van een dakopbouw die zonder de benodigde omgevingsvergunning over de gehele breedte van de woning is gerealiseerd.
3.4.
Bij arrest van 9 januari 2024 van het hof Arnhem-Leeuwarden is de koopovereenkomst tussen eiser en de koper van de woning vernietigd. Eiser is daardoor met terugwerkende kracht eigenaar gebleven van de woning. [1] Daarom heeft het college eiser in de gelegenheid gesteld om alsnog bezwaar te maken tegen de last onder dwangsom.
3.5.
Eiser heeft op 10 april 2024 bezwaar gemaakt tegen de last onder dwangsom.
3.6.
Het college heeft eisers bezwaar, in afwijking van het advies van de bezwarencommissie, ongegrond verklaard en de last in stand gelaten onder aanvullende motivering.
Toetsingskader
4. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Op grond van het overgangsrecht blijft op een last onder dwangsom die voor die datum is opgelegd het oude recht van toepassing tot de last is uitgevoerd, de dwangsom is verbeurd en betaald of de last is opgeheven. [2] In dit geval is de last opgelegd voor 1 januari 2024 en is de last nog niet opgeheven of uitgevoerd en zijn er geen dwangsommen verbeurd. Dat betekent dat het oude recht van toepassing is.
4.1.
De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
4.2.
Bij handhavingsbesluiten geldt als uitgangspunt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden als er sprake is van een overtreding. Dit wordt ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen.
4.3.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) [3] volgt dat bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, beoordeeld moet worden of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak. [4] Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden.
4.4.
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
Is sprake van een overtreding?
5. Eiser stelt dat geen sprake is van een overtreding, omdat de dakkapel is vergund met de bouwvergunning van 16 oktober 2008 van het college van burgemeester en wethouders van de toenmalige gemeente Nijefurd. Die bouwvergunning ziet op het samenvoegen van de twee woningen op het perceel [adres] tot één woning. Eiser heeft ter zitting toegelicht dat op de vergunde bouwtekeningen de dakkapel aan de binnenzijde over de gehele breedte is ingetekend.
5.1.
Volgens het college ziet de bouwvergunning van 16 oktober 2008 alleen op de interne verbouwing en is de dakkapel daarmee niet vergund. Het college heeft ter zitting betwist dat op de tekeningen behorende bij die bouwvergunning is te zien dat de dakkapel over de gehele breedte van de woning is ingetekend.
5.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
5.3.
De beroepsgrond richt zich tegen de overtreding van artikel 2.3a van de Wabo. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is voor het bouwen van een bouwwerk een vergunning vereist. Uit artikel 2.3a, eerste lid, van de volgt dat het verboden is een bouwwerk of deel daarvan in stand te laten dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning. Dat is alleen anders indien sprake is van een vergunningvrije bouwactiviteit (artikel 2.3a, tweede lid, van de Wabo).
5.4.
De rechtbank is van oordeel dat sprake is van een overtreding, omdat zonder de benodigde vergunning een dakopbouw (of dakkapel) over de gehele breedte van de woning is gerealiseerd. De rechtbank volgt eiser niet in de stelling dat deze dakkapel is vergund met de bouwvergunning van 16 oktober 2008. [5] Uit de stukken blijkt dat deze vergunning is verleend voor een interne verbouwing. Op de bij deze vergunning horende tekeningen zijn de bestaande en de nieuwe achtergevel ingetekend. De dakkapel is identiek in beide situaties. Daaruit volgt dat geen wijzigingen van de achtergevel zijn aangevraagd en vergund. Op deze tekeningen is verder zichtbaar dat sprake is van twee los van elkaar staande dakkapellen en niet van één dakopbouw zoals die op enig moment is gerealiseerd. Anders dan is aangevoerd door eiser en op zitting nader is toegelicht door [naam] kan uit de bouwtekeningen niet worden afgeleid dat de vergunning ook betrekking heeft op de dakkapel zoals die is gerealiseerd. Daarmee is de dakkapel zonder vergunning gerealiseerd. De rechtbank overweegt verder dat de dakkapel, gelet op de omvang (hoogte) ervan, niet voldoet aan de eisen voor vergunningvrij bouwen. [6] Eiser bestrijdt dat ook niet. Daarmee is zonder vergunning gebouwd en levert het in stand houden van de dakkapel een overtreding op van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. Het college is daarom in beginsel bevoegd om hiertegen handhavend op te treden.
Zijn er bijzondere redenen om van handhaving af te zien?
Concreet zicht op legalisatie
6. Eiser voert aan dat het college van handhavend optreden had moeten afzien, omdat er concreet zicht is op legalisatie. Eiser heeft op 15 december 2024 met een potentiële koper ( [bedrijf] ) een intentieovereenkomst gesloten, waarin is opgenomen dat hij de woning van eiser zal koper, mits ook de naastgelegen woning aan haar zal worden verkocht. De intentie is dat de woningen zullen worden gesloopt.
6.1.
Volgens het college is geen sprake van concreet zicht op legalisatie, omdat de dakkapel in strijd is met redelijke eisen van welstand en een welstandsexces oplevert en daarom niet kan worden vergund. Ter zitting heeft het college opgemerkt dat het ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet bekend was met de intentieovereenkomst. Het college vindt de plannen uit die overeenkomst te onzeker om concreet zicht op legalisatie te kunnen aannemen.
6.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank oordeelt dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Daartoe overweegt zij als volgt.
6.3.
Er zou in dit geval concreet zicht op legalisatie bestaan, indien voor de dakkapel een omgevingsvergunning kan worden verleend. De rechtbank stelt vast dat eiser geen aanvraag heeft ingediend voor de legalisering van de dakkapel. Het college heeft in het primaire besluit gemotiveerd waarom er geen concreet op legalisatie bestaat. Volgens het college kan de dakkapel niet worden vergund, omdat de dakkapel een welstandsexces oplevert. Ter onderbouwing daarvan heeft het college verwezen naar adviezen van de welstandscommissie. Eiser heeft die niet bestreden. De rechtbank ziet ook anderszins geen aanknopingspunt dat het college tot dat standpunt heeft kunnen komen. Het college is niet bereid mee te werken aan vergunningverlening. De rechtbank overweegt dat strijd met redelijke eisen van welstand een weigeringsgrond zou opleveren indien eiser alsnog een aanvraag zou doen. [7] Gelet daarop heeft het college zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt mogen stellen dat in dit geval geen concreet zicht op legalisatie bestaat.
6.4.
Dat de woning mogelijk zal worden verkocht aan een derde en vervolgens gesloopt, doet daar niet aan af. Het college was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet op de hoogte van de toekomstige plannen van eiser. Eiser heeft dit niet betwist. Het college kon dat ook niet zijn, want het moment van tekenen van de intentieovereenkomst tussen eiser en [bedrijf] is na het nemen van het bestreden besluit. Daarnaast is de mogelijke sloop van de woning, wat daar verder ook van zij, onvoldoende om concreet zicht op legalisatie van de bestaande situatie aan te nemen.
Tijdsverloop
7. Eiser voert aan dat het college in de periode vanaf 9 september 2010 tot maart 2021 niets heeft ondernomen tegen de dakopbouw. Pas na een handhavingsverzoek is het college hiertegen gaan handhaven. Het college heeft door het tijdsverloop de situatie gedoogd, zodat van handhavend optreden moest worden afgezien.
7.1.
Het college heeft ter zitting aangevoerd dat het tijdsverloop niet maakt dat handhaving in dit geval onevenredig is. Het college geeft aan dat handhaving niet verjaart. Bovendien gaat het om een forse afwijking en een welstandsexces, zodat handhaving in dit geval geboden is.
7.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
7.3.
De rechtbank stelt vast dat niet in geding is dat de dakkapel in ieder geval sinds 2009 aanwezig is. De rechtbank is van oordeel dat het tijdsverloop tot aan het besluit tot handhaving op zichzelf geen bijzondere omstandigheid oplevert op grond waarvan het college van handhaving moet afzien. Dat is ook niet het geval als het college van de overtreding op de hoogte was of dat kon zijn. Dit is vaste rechtspraak van de Afdeling. [8] De rechtbank ziet in wat eisers hebben aangevoerd geen aanknopingspunt om daarover anders te oordelen.
Vertrouwensbeginsel
8. Eiser stelt dat de bouw van de dakkapel akkoord was bevonden door het college en verwijst daarvoor naar de controle van de toezichthouder op 9 september 2010. Toen is de woning voor 85% gereed gemeld, met de opmerking dat er ondergeschikte wijzigingen zijn uitgevoerd. Pas daarna mocht eiser de woning bewonen. De toezichthouder heeft volgens eiser ook de dakkapel gezien maar heeft hierover geen opmerkingen geplaatst.
8.1.
Ter zitting heeft het college betoogd dat de toezichthouder niet heeft gekeken naar de dakkapel, omdat hij kwam voor de interne verbouwing. De toezichthouder heeft alleen gecontroleerd in hoeverre de verbouwing gereed was in relatie tot de bouwvergunning van 16 oktober 2008. Daarop ziet de gereedmelding van 85%. Volgens het college zijn hiermee geen verwachtingen gewekt dat het college akkoord was met de dakkapel. Eiser mocht er daarom niet op vertrouwen dat niet zou worden gehandhaafd.
8.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
8.3.
Het is vaste rechtspraak dat wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk moet maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. [9]
8.4.
Naar het oordeel van de rechtbank slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel niet. Aan de omstandigheid dat in het verleden door een toezichthouder de verbouwing is geïnspecteerd en de toezichthouder de woning voor 85% gereed heeft gemeld, kon eiser niet de gerechtvaardigde verwachting ontlenen dat het college niet handhavend zou optreden. Uit die notitie blijkt namelijk niet dat specifiek is gekeken naar de dakkapel. [10] Bovendien heeft het college toegelicht dat de controle zag op de interne verbouwing waarvoor vergunning was verleend, zodat de toezichthouder de dakkapel ook niet hoefde te controleren. De rechtbank ziet in wat eiser heeft aangevoerd geen grond om daarover anders te oordelen. Ook anderszins is niet gebleken dat er van de kant van het college toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit eiser in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college in dit geval zou afzien van handhavend optreden.
Financiële gevolgen
9. Ter zitting heeft eiser gesteld dat de kosten voor het terugbrengen van de dakkapel in oorspronkelijke staat ongeveer € 30.000,- zijn. Dit bedrag is dermate hoog dat van handhaving moet worden afgezien. Bovendien is er een andere oplossing om de overtreding ongedaan te maken, namelijk door de voorgenomen verkoop aan en sloop van de woning door een potentiële koper.
9.1.
Het college geeft aan dat eiser heeft gebouwd zonder vergunning, zodat de kosten voor het beëindigen van de overtreding voor diens rekening en risico komen. Volgens het college zijn de plannen te onzeker om rekening mee te kunnen houden.
9.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
9.3.
De rechtbank is van oordeel dat handhavend optreden in dit geval niet zodanig onevenredig is, dat het college daarvan had moeten afzien. De rechtbank overweegt dat uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat het niet van doorslaggevend belang is dat eiser door handhavend optreden zal worden getroffen in zijn financiële belangen. Dit is namelijk een risico dat voor rekening van eiser moet komen, omdat hij heeft gebouwd in afwijking van de verleende bouwvergunning. [11] Dat er toekomstige plannen zijn om het pand te slopen doet aan het voorgaande niets af. Die plannen zijn van na het bestreden besluit. Bovendien kan de rechtbank het college volgen dat die plannen nog dermate onzeker zijn dat het college ook om die reden daarmee geen rekening heeft kunnen houden.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hardenberg, rechter, in aanwezigheid van mr. D.E.C. Garcea, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
(…)
2 Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot hetgeen wordt verstaan onder de in het eerste lid bedoelde activiteiten.
3 Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
Artikel 2.3a
Het is verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op:
(…)
b. activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, b, c, d, f, g, h of i;
(…)
Artikel 2.10
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
(…)
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend; (…)
Besluit omgevingsrecht
Bijlage II
Artikel 2
Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
(…)
4. Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op: een dakkapel in het achterdakvlak of een niet naar openbaar toegankelijk gebied gekeerd zijdakvlak, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. voorzien van een plat dak,
b. gemeten vanaf de voet van de dakkapel niet hoger dan 1,75 m,
c. onderzijde meer dan 0,5 m en minder dan 1 m boven de dakvoet,
d. bovenzijde meer dan 0,5 m onder de daknok,
e. zijkanten meer dan 0,5 m van de zijkanten van het dakvlak, en
f. niet op:
1°. een woonwagen,
2°. een gebouw waarvoor in de omgevingsvergunning voor het bouwen daarvan is bepaald dat het slechts voor een bepaalde periode in stand mag worden gehouden, of
3°. een bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf door één huishouden;
Artikel 3
Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
(…)
3. een dakkapel in het voordakvlak, een naar openbaar toegankelijk gebied gekeerd zijdakvlak of, voor zover het betreft een bouwwerk als bedoeld in artikel 2, onderdeel 4, onder f, het achterdakvlak, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. redelijke eisen van welstand zijn niet van toepassing;
b. voorzien van een plat dak,
c. gemeten vanaf de voet van de dakkapel niet hoger dan 1,75 m,
d. onderzijde meer dan 0,5 m en minder dan 1 m boven de dakvoet,
e. bovenzijde meer dan 0,5 m onder de daknok, en
f. zijkanten meer dan 0,5 m van de zijkanten van het dakvlak;
Artikel 4a
(…)
2. Onverminderd artikel 5, zijn de artikelen 2 en 3 slechts van toepassing op een activiteit die plaatsvindt in een beschermd stads- of dorpsgezicht, voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in:
a. (…)
b. artikel 2, onderdelen 4 tot en met 21, of artikel 3 voor Pro zover het betreft:
1°. inpandige veranderingen,
2°. een verandering van een achtergevel of achterdakvlak, mits die gevel of dat dakvlak niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd,
3°. een bouwwerk op erf aan de achterkant van een hoofdgebouw, mits dat erf niet ook deel uitmaakt van het erf aan de zijkant van dat gebouw en niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd, of
4°. een bouwwerk op gronden die onderdeel zijn van openbaar toegankelijk gebied.