Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 24/4367
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 februari 2026 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats eiser] , eiser
(gemachtigde: ing. J. Pot)
en
het college van gedeputeerde staten van Drenthe.
(gemachtigden: mr. E.M. Reijnders en M.J. Westebring)
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de tegemoetkoming voor schade van eiser door aanvallen van een wolf op zijn schapen. Eiser is het niet eens met de hoogte van de tegemoetkoming. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de tegemoetkoming.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de hoogte van de tegemoetkoming in het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. Eiser krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiser heeft een schapenhouderij en veehandel in [woonplaats eiser] . De weideschapen grazen op meerdere weidelocaties in de omgeving van het [naam Nationaal Park] tot ze slachtrijp zijn.
2.1.
Namens het college voert BIJ12 de afhandeling van wolvenschade op vee uit. Eiser heeft bij BIJ12 aanvragen ingediend voor tegemoetkoming van schade aan zijn schapen door aanvallen van een wolf. De aanvallen vonden plaats op 16 september 2022, op 8 december 2022 en op 20 april 2023, op verschillende locaties. De aanvraag is telkens gedaan op de dag van de aanval en diezelfde dag heeft een taxateur namens het college de schade opgenomen. Op basis daarvan is aan eiser in drie besluiten een tegemoetkoming in de schade verleend.
2.2.
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen bovengenoemde besluiten.
2.3.
Het college heeft op 20 september 2024 een besluit genomen op de bezwaren van eiser (het bestreden besluit). Daarin is het college bij de besluiten van 26 januari 2023 en 10 maart 2023 gebleven. Het bezwaar tegen het besluit van 26 september 2023 is gegrond verklaard; er is een aanvullende tegemoetkoming toegekend omdat drie schapen waren aangemerkt als ooien terwijl dit rammen waren.
2.4.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.5.
De rechtbank heeft het beroep op 7 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser] met diens gemachtigde en de gemachtigden namens het college.
Beoordeling door de rechtbank
Wat is het toetsingskader?
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Uit het overgangsrecht dat bij die wet hoort vloeit voort dat op deze procedure het recht van toepassing is zoals dat gold voor 1 januari 2024, de Wet natuurbescherming (Wnb).
3.1.
Op grond van artikel 6.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wnb verleent het college in voorkomende gevallen tegemoetkoming in schade, geleden in zijn provincie, aangericht door natuurlijk in het wild levende dieren die worden genoemd in bijlage IV, onderdeel a, bij de Habitatrichtlijn en/of bijlage II bij het Verdrag van Bern en/of bijlage I bij het Verdrag van Bonn of de bijlage, onderdeel a, bij de Wnb. De wolf is een als zodanig aangewezen, beschermde, diersoort.
3.2.
Op grond van het tweede lid van artikel 6.1 van de Wnb wordt een tegemoetkoming in de schade slechts verleend voor zover de schade redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van de belanghebbende behoort te blijven en wordt de tegemoetkoming naar billijkheid bepaald. In artikel 6.1 van de Wnb is geen recht op een volledige schadevergoeding neergelegd. Uitgangspunt is dat de belanghebbende zelf alles in het werk moet stellen om schade te voorkomen of te beperken, zo blijkt uit de wetsgeschiedenis [1] en rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). [2] Schade die tot het normale bedrijfsrisico en/of het normale maatschappelijke risico van de belanghebbende behoort, komt niet voor tegemoetkoming in aanmerking. [3] Ook volgt uit de rechtspraak van de Afdeling dat verweerder ervoor kan kiezen bepaalde vormen van schade niet te vergoeden. [4] Van belang is tot slot dat artikel 6.1 van de Wnb recht geeft op een tegemoetkoming in schade die rechtstreeks te herleiden is tot – in dit geval – een aanval van een wolf. Het is aan eiser om dat causale verband aannemelijk te maken.
3.3.
Aan het college komt beoordelingsruimte toe ten aanzien van de vraag of de schade redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van belanghebbende behoort te blijven. Ter invulling van de beoordelingsruimte heeft het college beleidsregels vastgesteld. Die staan in hoofdstuk 5 van “Beleidsregels Wet natuurbescherming provincie Drenthe” [5] [6] Daarna heeft het college op 13 maart 2024 nieuwe beleidsregels vastgesteld, in verband met de inwerkingtreding van de Omgevingswet. [7]
3.4.
De rechtbank overweegt dat als uitgangspunt geldt dat bij de beslissing op bezwaar het recht wordt toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dit geldt ook voor beleidsregels. Ten tijde van het bestreden besluit golden de nieuwe beleidsregels van 13 maart 2024. Echter, beleidsregels zijn regels met betrekking tot een wettelijke bevoegdheid. Dit volgt uit artikel 4.81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De nieuwe beleidsregels zien op toepassing van de bevoegdheid tot het verlenen van een tegemoetkoming in schade in de Omgevingswet. De nieuwe beleidsregels zijn dus niet van toepassing op dit besluit, waarin de tegemoetkomingen zijn verleend op grond van artikel 6.1 van de Wnb. Het college heeft dan ook terecht getoetst aan de “Beleidsregels Wet natuurbescherming provincie Drenthe” (Beleidsregels).
3.5.
Volgens artikel 5.2, eerste en tweede lid, van de Beleidsregels wordt de hoogte van het schadebedrag vastgesteld door een taxateur, met inachtneming van taxatierichtlijnen van BIJ12. De bevindingen van de taxateur worden vastgelegd in een taxatierapport. Een tegemoetkoming wordt uitsluitend verleend voor schade veroorzaakt door natuurlijk in het wild levende beschermde diersoorten door vraat, graven, wroeten of vegen, aan bedrijfsmatige landbouw. Dit staat in artikel 5.3 van de Beleidsregels.
3.6.
BIJ12 heeft voor het vaststellen van de schade door de wolf op 1 oktober 2019 de “Richtlijn taxatie en prijzen bij wolvenschade in de schapenhouderij” vastgesteld met een daarbij behorende tabel met normwaarden (de taxatierichtlijn 2019). De richtlijn zelf is in januari 2023 geactualiseerd en vervangen door de “Richtlijn taxatie wolvenschade aan landbouwhuisdieren 2023”. De bijbehorende waardetabel is in augustus 2023 en juni 2024 geactualiseerd.
3.7.
De relevante wet- en regelgeving staat in de bijlage.
Is het besluit zorgvuldig voorbereid?
4. Eiser voert aan dat hij de taxatierapporten van de locatiebezoeken pas bij de primaire besluiten heeft ontvangen, waardoor eiser niet tijdig heeft kunnen controleren of de taxatie volledig is geweest. Daarmee zijn de primaire besluiten niet zorgvuldig genomen, aldus eiser.
4.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Op de zitting is door de gemachtigden van het college toegelicht dat, voorafgaand aan het nemen van het besluit, een verslag wordt toegestuurd van het bezoek van de taxateur aan de locatie, waarop de aanvrager kan reageren. Het taxatierapport wordt toegezonden met het primaire besluit. De rechtbank overweegt dat er geen wettelijke verplichting is om het taxatierapport voorafgaand aan het nemen van een besluit over de tegemoetkoming te verstrekken aan een aanvrager. Dat deze werkwijze, waarbij aanvragers in bezwaar moeten gaan om eventuele gebreken in het taxatierapport te herstellen, volgens eiser omslachtig is, betekent niet dat het ook onzorgvuldig is. Een doel van de bezwaarprocedure is juist het herstellen van eventuele fouten of gebreken. Er is daarom geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid.
Is de waarde van de schapen in de taxatierichtlijn te laag?
5. Eiser stelt dat de schade te laag is getaxeerd. Daarbij voert hij aan dat de waardentabel bij de taxatierichtlijn 2019 waarop de tegemoetkoming is gebaseerd, had moeten worden geactualiseerd. De marktprijzen voor schapen zijn in 2022 en 2023 ten opzichte van 2019 fors opgelopen. Verder voert eiser aan dat de vergoeding voor drachtige schapen niet overeenkomt met de daadwerkelijke waarde van de misgelopen lammeren. Tegen het einde van de dracht is al een groot deel van de te maken kosten voor rekening van de schapenhouder gekomen. Ook wordt er geen rekening mee gehouden dat het missen van een lam een schadepost voor een heel jaar is.
5.1.
In het bestreden besluit staat dat de waardetabel is opgesteld door Wageningen University & Research (WUR) in opdracht van het Ministerie van LNV en in overleg met taxateurs en de sector. Deze waardetabel wordt door zowel de WUR als de Gezondheidsdienst voor Dieren (GD) als het beste uitgangspunt gezien en landelijk gebruikt. Uitgangspunt voor de taxatie is een waardering conform marktprijzen. Het college voert verder aan dat de actualisatie van de waardetabel in augustus 2023 een relatief kleine prijsstijging laat zien ten opzichte van de waardentabel die werd vastgesteld bij de taxatierichtlijn 2019. Dat bevestigt volgens het college dat eerdere actualisatie niet urgent was.
5.2.
Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank overweegt daarbij het volgende.
5.2.1.
De taxatierichtlijn en de bijbehorende waardetabel zijn geen beleidsregel in de zin van de Awb. De taxatierichtlijn is niet vastgesteld door of namens het college. [8] Voor zover wel sprake zou zijn van een beleidsregel geldt dat het besluit tot vaststelling van de taxatierichtlijn niet in werking is getreden omdat het besluit niet bekend is gemaakt op de voorgeschreven wijze. [9] Dat betekent dat het college niet ter motivering van het bestreden besluit kan verwijzen naar de taxatierichtlijn. [10] De hoogte van de tegemoetkoming moet in het besluit zelf deugdelijk worden gemotiveerd.
5.2.2.
Niet in geschil is dat de tegemoetkoming moet worden gebaseerd op de marktprijzen op het moment dat de schade optrad. Het bestreden besluit heeft betrekking op tegemoetkomingen in schade in verband met aanvallen door de wolf op respectievelijk 16 september 2022, 8 december 2022 en 20 april 2023.
5.2.3.
Het college stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat de gehanteerde waardentabel niet of niet meer voldoende zou aansluiten bij de prijzen die in 2022/2023 marktconform waren. Daarmee miskent het college dat het primair op haar weg ligt om de hoogte van de vergoeding te motiveren. Daarbij acht de rechtbank van belang dat in de taxatierichtlijn zelf staat: “Jaarlijks vindt een update plaats, zodat met actuele cijfers snel een waardetabel met marktconforme waarden kan worden gemaakt”.
5.2.4.
Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd dat de gehanteerde waardetabel uit 2019 ten tijde van het optreden van de schade (nog) actueel was. Dat bij de eerste actualisatie in augustus 2023 slechts sprake was van een lichte prijsstijging ten opzichte van 2019 zoals het college stelt, miskent dat de marktwaarde van schapen onderhevig kan zijn aan fluctuaties.
5.3.
Ten aanzien van de vergoeding voor drachtige schapen overweegt de rechtbank dat uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat het college voor het bepalen van de hoogte van de schade mag uitgaan van de waarderingsfactor 1,2. [11] De waarderingsfactor is door en in overleg met deskundigen vastgesteld. Niet valt in te zien waarom hetgeen eiser aanvoert – de kosten die tegen het einde van de dracht al door de schapenhouder zijn gemaakt en het missen van het lam – niet tot uitdrukking zouden komen in de gehanteerde factor.
Moeten de kosten voor eigen arbeid vergoed worden?
6. Verder voert eiser aan dat hij een vergoeding moet krijgen voor de uren die hij heeft moeten maken als gevolg van de aanvallen. Eiser heeft tijd besteed aan de afwikkeling van de schade en samen met de dierenarts de gewonde schapen moeten verzorgen. Andere werkzaamheden bleven daardoor liggen. Het is niet redelijk om te stellen dat deze werkzaamheden tot het normale bedrijfs- of maatschappelijke risico behoren.
6.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Daarbij overweegt de rechtbank het volgende.
6.1.1.
Anders dan het college is de rechtbank van oordeel dat niet uit artikel 5.3 van de beleidsregel volgt dat alleen directe schade voor vergoeding in aanmerking komt. Dit leidt het college af uit de bewoordingen “[schade] aan bedrijfsmatige landbouw”. De toelichting bij artikel 5.3 geeft geen aanknopingspunt voor de uitleg die het college daaraan geeft.
6.1.2.
Met het college acht de rechtbank van belang dat artikel 6.1 van de Wnb niet verplicht tot volledige schadevergoeding en dat aan het college beoordelingsruimte toekomt. Dit is vaste rechtspraak, waar het college in het bestreden besluit terecht naar verwijst. [12] Dat is echter onvoldoende om deze vormen van schade op voorhand volledig van een tegemoetkoming uit te sluiten. Eiser heeft in dit verband terecht gewezen op andere rechtspraak. [13] Het college dient te motiveren waarom de kosten voor eigen arbeid
nietvoor vergoeding in aanmerking komen.
nietvoor vergoeding in aanmerking komen.
6.1.3.
In het bestreden besluit staat dat de betreffende schadeposten een afgeleid, (deels onbepaald en niet controleerbaar) indirect gevolg zijn van de wolvenaanval. Ook stelt het college dat van de schapenhouder redelijkerwijs inspanningen mogen worden verwacht om de schadebeoordeling door de taxateur mogelijk te maken, met het oog op de te verlenen tegemoetkoming. Gelet op de aard en omvang stijgen de kosten volgens het college niet uit boven hetgeen tot het normale bedrijfsrisico of het normaal maatschappelijk risico behoort. De rechtbank oordeelt dat het college daarmee in redelijkheid kon besluiten om de kosten voor eigen arbeid niet te vergoeden.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is gegrond omdat in het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd dat het bestreden besluit is gebaseerd op de actuele marktprijzen van schapen op het moment van de aanvallen door de wolf. Dit betekent dat het besluit is genomen in strijd met het motiveringsbeginsel in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Het is niet mogelijk voor de rechtbank om het geschil definitief te beslechten. Dit omdat de rechtbank op dit moment geen inzicht heeft in de waardeontwikkeling van schapen in de periode 2022/2023. Evenmin draagt de rechtbank het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.
7.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor acht weken.
7.2.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden.
7.3.
Eiser krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 20 september 2024;
- draagt het college op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 371,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Knuttel, rechter, in aanwezigheid van mr. S.G. Steenbergen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2026.
griffier
rechter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop een afschrift van deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet natuurbescherming
Artikel 6.1
1. Gedeputeerde staten verlenen in voorkomende gevallen tegemoetkomingen in schade, geleden in hun provincie, aangericht door natuurlijk in het wild levende:
a. vogels van vogelsoorten als bedoeld in artikel 1 van Pro Vogelrichtlijn, of
b. dieren die worden genoemd in bijlage IV, onderdeel a, bij de Habitatrichtlijn, bijlage II bij het Verdrag van Bern, bijlage I bij het Verdrag van Bonn of de bijlage, onderdeel a, bij deze wet.
2. Een tegemoetkoming als bedoeld in het eerste lid wordt slechts verleend voor zover een belanghebbende schade lijdt of zal lijden aangericht door dieren als bedoeld in het eerste lid, en die schade redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven. Een tegemoetkoming wordt naar billijkheid bepaald.
3. Ingeval schade als bedoeld in het eerste lid mede wordt geleden in een andere provincie, wordt een besluit als bedoeld in het eerste lid genomen door gedeputeerde staten waar de schade in hoofdzaak wordt geleden, in overeenstemming met gedeputeerde staten van die andere provincie.
Beleidsregels Wet natuurbescherming provincie Drenthe
Artikel 5.2 Taxatie van de schade
De hoogte van de door één of meer natuurlijk in het wild levende beschermde diersoorten aangerichte schade en de schadeveroorzakende diersoort wordt, zodra daaromtrent een definitief oordeel kan worden gegeven, door de taxateur vastgesteld.
De taxateur stelt, met inachtneming van de door BIJ12 vastgestelde taxatierichtlijnen, van zijn bevindingen een rapport samen en ondertekent dat. De eindverantwoordelijke persoon van het bureau waarvoor de taxateur werkzaam is, parafeert het taxatierapport voor interne controle en zendt het taxatierapport aan BIJ12. Bij de eindtaxatie overhandigt de taxateur het formulier ‘bevestiging taxatie grondgebruiker’ aan de aanvrager of deponeert het bedoelde formulier in de brievenbus van de aanvrager of zendt dit per e-mail aan de aanvrager.
BIJ12 kan de taxateur vragen de reactie van de aanvrager van commentaar te voorzien. In dat geval zendt de taxateur dat commentaar zo spoedig mogelijk naar BIJ12. BIJ12 zendt een afschrift van dat commentaar aan de aanvrager.
Artikel 5.3 Tegemoetkoming alleen bij schade aan bedrijfsmatige landbouw
Gedeputeerde Staten verlenen uitsluitend een tegemoetkoming voor schade veroorzaakt door natuurlijk in het wild levende beschermde diersoorten als genoemd in artikel 6.1, eerste lid onder a en b van de wet, welke door vraat, graven, wroeten of vegen aan bedrijfsmatige landbouw is veroorzaakt.
Uitsluitend aanvragers die hun hoofdbestaan of een substantieel gedeelte van hun bestaan vinden of plegen te vinden in de landbouw, kunnen voor een tegemoetkoming in aanmerking komen. Wanneer een aanvrager verplicht is bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland een gecombineerde opgave te doen, is dat een aanwijzing dat hij zijn hoofdbestaan of een substantieel gedeelte van zijn bestaan in de landbouw vindt of pleegt te vinden.
De percelen waarop schade is aangericht, dient de aanvrager op titel van eigendom, (erf)pacht dan wel een door de grondkamer goedgekeurde of ter registratie ingezonden (teelt)pachtovereenkomst in gebruik te hebben voor de uitoefening van bedrijfsmatige landbouw.