ECLI:NL:RBNNE:2026:407

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummer: LEE 24/2981

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 februari 2026 in de zaak tussen

[eiser 1], woonachtig op [adres 1],

[eisers 2], woonachtig op [adres 2],

[eisers 3], woonachtig op [adres 3],
gezamenlijk: eisers

(gemachtigde: mr. M.A. Jansen),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerenveen, het college

(gemachtigde: mr. H.J. Griede).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde-partij]uit [plaats], de derde-partij.

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de weigering van het college om handhavend op te treden tegen het verrichten van constructieve werkzaamheden in het pand aan [adres 4]. Eisers zijn het niet eens met die weigering eens. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college ten onrechte heeft afgezien van handhaving. Eisers krijgen gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. Eisers hebben het college verzocht om handhavend op te treden tegen de constructieve werkzaamheden in het pand [adres 4] (het pand).

3. Het college heeft met het besluit van 22 december 2023 een last onder dwangsom aan de derde-partij opgelegd. De derde-partij heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 12 maart 2024^[1]heeft de voorzieningenrechter het primaire besluit geschorst tot zes weken nadat door het college is beslist op de bezwaren van de derde-partij.

4. Op 18 maart 2024 heeft het college het besluit van 22 december 2023 gewijzigd. In dat besluit staat dat het ingediende bezwaarschrift op grond van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege is gericht tegen de gewijzigde last.

5. Met het bestreden besluit van 3 juli 2024 op het bezwaar van de derde-partij heeft het college dat bezwaar gegrond verklaard en de last onder dwangsom van 18 maart 2024 herroepen.

5.1.

Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

5.2.

De rechtbank heeft het beroep op 15 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van het college. De derde-partij was als toehoorder aanwezig.

Beoordeling door de rechtbank

Overgangsrecht Omgevingswet

6. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet (Iw Ow) in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Ow een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een bestuurlijke sanctie is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, aanhef en onder c, van de Iw Ow op die bestuurlijke sanctie het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Ow van toepassing tot het tijdstip waarop de last onder dwangsom volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.

7. In deze zaak is na 1 januari 2024 de materiële normstelling gewijzigd ten opzichte van het recht zoals dat gold op het moment van het verzoek om handhavend optreden en de initiële last onder dwangsom. Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) over het overgangsrecht volgt dat het bestuursorgaan in zo’n geval moet beoordelen in hoeverre naar nieuw recht nog een overtreding plaatsvindt. Een andere uitleg van artikel 4.23 van de Iw Ow zou onredelijk zijn, omdat anders een sanctie wordt opgelegd om een handelen of een nalaten af te dwingen waartoe het nieuwe recht niet verplicht. Wanneer het handelen of nalaten onder nieuw recht (gedeeltelijk) niet meer verboden is, dan moet het bestuursorgaan het primaire besluit herroepen per 1 januari 2024 voor zover het bestuurlijke sanctiebesluit gericht is op de niet meer verboden situatie na die datum. Als er onder nieuw recht nog steeds sprake is van dezelfde overtreding, dan blijft op het bestuurlijk sanctiebesluit het oude recht van toepassing.^[2]

8. De voor de beoordeling van beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Kon worden afgezien van handhaving?

9. Niet is geschil is dat bij het verbouwen van het pand sprake is geweest van bouwactiviteiten als bedoeld in de Ow. Ook niet in geschil is dat bij die verbouwing wijzigingen zijn aangebracht in de draagconstructie (balken, binnenmuur en vloer). Verder is niet in geschil dat voor deze werkzaamheden onder het oude recht een vergunning was vereist op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Gelet op de jurisprudentie van de Afdeling over het overgangsrecht van de Ow, ziet de rechtbank zich gesteld voor de vraag of evenwel van handhaving zou moeten worden afgezien omdat de uitgevoerde werkzaamheden onder de Ow niet vergunningplichtig zouden zijn.

10. Eisers betogen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de uitgevoerde bouwwerkzaamheden onder de Ow vergunningvrij zijn. Anders dan verweerder meent ziet de bouwactiviteit volgens eisers op een bouwwerk met een dak. Het pand heeft immers een dak, is hoger dan 5 meter en bestaat uit meer dat één bouwlaag waarbij op de tweede en hogere bouwlagen verblijfsgebieden aanwezig zijn. Volgens eisers betekent dit dat uit artikel 2.25 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) in samenhang gelezen met artikel 2.27, eerste lid, aanhef en onder b, onder 1º, van het Bbl, volgt dat op grond van artikel 5.1, tweede lid, van de Ow voor de bouwwerkzaamheden een omgevingsvergunning is vereist.

Daar komt bij dat de veiligheid in het geding is omdat aan het pand constructieve wijzigingen zijn uitgevoerd, die niet zijn getoetst. Het college heeft daarom ten onrechte op grond van een belangenafweging geweigerd om handhavend op te treden, aldus eisers.

10.1.

Het college meent dat de bouwactiviteiten onder de Ow niet vergunningplichtig zijn. Het betreft volgens het college bouwactiviteiten met betrekking tot een bouwwerk zonder dak, zoals bedoeld in artikel 2.26 van het Bbl. Het college merkt daarbij op dat in de nota van toelichting bij het Bbl (NvT) geen expliciete toelichting is gegeven op de wijze waarop het onderscheid in bouwwerken met en zonder dak moet worden gemaakt. Het college heeft daarom aansluiting gezocht bij de uitleg gegeven door het Informatiepunt leefomgeving (Iplo). Op de website van het Iplo staat:
“Gaat het om het aanpassen, veranderen, vergroten van een bestaand bouwwerk? Bijvoorbeeld het weghalen van een draagmuur in een bestaand bouwwerk of het plaatsen van een dakkapel, antenne, airco, zonnepanelen, warmtepomp, balkon, schoorsteen, zonnewering op of tegen een bestaand bouwwerk? Dan kijkt u of het onderdeel waar het om gaat (zoals dakkapel, airco) een dak heeft of niet. Zo ja, dan kijkt u in artikel 2.25 van het Bbl. Zo nee, dan kijkt u in artikel 2.26 van het Bbl. De hoogte van 5 m in die artikelen geldt ook voor de hoogte van dat onderdeel boven de grond.”Deze uitleg brengt met zich mee dat er geen sprake meer is van een overtreding onder het nieuwe recht, wat de intrekking van het primaire besluit rechtvaardigt, aldus het college.

10.2.

De beroepsgrond slaagt. Daarbij overweegt de rechtbank het volgende.

10.2.1.

Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Ow is een bouwactiviteit alleen vergunningplichtig voor zover het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval. Die aanwijzing gebeurt in het Bbl. Daarin wordt onderscheid gemaakt tussen bouwactiviteiten met betrekking tot bouwwerken
méteen dak (artikel 2.25 Bbl) en
zondereen dak (artikel 2.26 Bbl). Die artikelen gelden als hoofdregel voor de aanwijzing van vergunningplichtige gevallen. In artikel 2.27 van het Bbl staan vervolgens de uitzonderingen op die aanwijzing.

10.2.2.

Hoewel er in publicaties over de vergunningplicht – waaronder de website van het Iplo – vanuit wordt gegaan dat voor het bepalen van de vergunningplicht voor bouwactiviteiten bij verbouw moeten worden gekeken naar het onderdeel van, op of tegen het bestaande bouwwerk waar de bouwactiviteiten betrekking op hebben, vind de rechtbank daarvoor geen enkele aanwijzing in de NvT.^[3]Er wordt, in de periode hier van belang, in de artikelen 2.25 en 2.26 van het Bbl geen onderscheid gemaakt naar onderdelen van bouwwerken. Dat onderscheid komt wel terug in (de toelichting bij) artikel 2.27 van het Bbl.^[4]Uitgaande van de letterlijke tekst van artikel 2.25 namelijk “een bouwactiviteit, voor zover die betrekking heeft op een gebouw of een ander bouwwerk met een dak”, oordeelt de rechtbank dat in dit geval artikel 2.25 van het Bbl van toepassing is. Omdat het pand een gebouw betreft dat hoger is dan 5 meter (artikel 2.25, aanhef en onder b, van het Bbl) en geen van de uitzonderingen in artikel 2.27 van het Bbl van toepassing is (mede gezien het feit dat de bouwactiviteiten zagen op wijziging van de draagconstructie), acht de rechtbank de bouwactiviteiten ook onder de Ow vergunningplichtig. In dit geval blijft dus op de sanctiebesluiten van 22 december 2023 en 18 maart 2024 het oude recht van toepassing

10.2.3.

Gelet op deze conclusie heeft het college in het bestreden besluit naar het oordeel van de rechtbank niet kunnen afzien van handhaving op de grond dat onder de Ow de bouwwerkzaamheden vergunningvrij kunnen worden uitgevoerd. Het college heeft ten onrechte niet onderkend dat zij in beginsel gebruik moest blijven maken van de bevoegdheid om handhavend tegen de overtreding op te treden.

Conclusie en gevolgen

11. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel in artikel 7:12, eerste lid van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of om zelf een beslissing te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om de gebreken te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat het college in een nieuw besluit op basis van de actuele situatie moet beoordelen of er sprake is van bijzondere omstandigheden om alsnog van verder handhavend optreden af te zien in relatie tot de dwangsombesluiten van 22 december 2023 en 18 maart 2024.

12. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van de derde-partij moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor acht weken.

13. Met de vernietiging van het bestreden besluit herleeft de eerder opgelegde last onder dwangsom. De begunstigingstermijn daarin is verlopen. Om te voorkomen dat de derde-partij direct een dwangsom verbeurt, schorst de rechtbank het besluit van 22 december 2023 tot het opleggen van de last en het wijzigingsbesluit van 18 maart 2024, tot zes weken na de nieuwe beslissing op bezwaar van het college.^[5]

14. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht van € 187,- aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eisers een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het beroepschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van
€ 934,-. Daarnaast hebben eisers [eiser 1] en [eiser 3] recht op vergoeding van reiskosten voor het bijwonen van de zitting. Die reiskostenvergoeding bedraagt € 58,16 (een retourreis voor twee personen met het openbaar vervoer, tweede klasse, tussen [adres 5] en Guyotplein 1 in Groningen). De proceskostenvergoeding bedraagt dan in totaal € 1.926,16. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit op bezwaar van 3 juli 2024;

- draagt het college op binnen acht (8) weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van de derde-partij met inachtneming van deze uitspraak;

- schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van 22 december 2023 tot het opleggen van een last onder dwangsom en het wijzigingsbesluit van 18 maart 2024 tot zes (6) weken na het nieuwe besluit op bezwaar;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan eisers moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.926,16 aan proceskosten aan eisers.

Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Knuttel, rechter, in aanwezigheid van

mr. R.A. Schaapsmeerders, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2026.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Invoeringswet Omgevingswet

Artikel 4.3
Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag om een besluit is ingediend, blijft het oude recht, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, van toepassing:

a. als tegen het besluit beroep openstaat: tot het besluit onherroepelijk wordt,

b. als tegen het besluit geen beroep openstaat: tot het besluit van kracht wordt.

Artikel 4.23

1. Als voor de inwerkingtreding van afdeling 18.1 van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, een overtreding is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en voor de inwerkingtreding van die afdeling een bestuurlijke sanctie is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft het oude recht op die bestuurlijke sanctie van toepassing tot het tijdstip waarop:

a. de beschikking onherroepelijk is geworden en volledig is uitgevoerd of ten uitvoer is gelegd,

b. de beschikking is ingetrokken of is komen te vervallen, of

c. als de beschikking gaat om de oplegging van een last onder dwangsom:

1°. de last volledig is uitgevoerd,

2°. de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of

3°. de last is opgeheven.

Omgevingswet (Ow)

Artikel 5.1

[…]

2. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:

a. een bouwactiviteit;

[…]

voor zover het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.

Bijlage bij artikel 1.1 van de wet
A. Begrippen
Voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald verstaan onder:
[…]

bouwactiviteit: activiteit inhoudende het bouwen van een bouwwerk;

[…]

bouwwerk:constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren, met inbegrip van de daarvan deel uitmakende bouwwerkgebonden installaties anders dan een schip dat wordt gebruikt voor verblijf van personen en dat is bestemd en wordt gebruikt voor de vaart.

Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl)

Artikel 2.25
Het verbod, bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, van de wet, om zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten, geldt voor een bouwactiviteit, voor zover die betrekking heeft op een gebouw of ander bouwwerk met een dak en dat gebouw of andere bouwwerk:

a. niet op de grond staat;

b. hoger is dan 5 m;

c. bij meer dan een bouwlaag, is voorzien van een verblijfsgebied op de tweede bouwlaag of hoger;

d. is voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte;

e. als gevolg van de bouwactiviteit een hoofdgebouw wordt; of

f. een bouwwerk is waaroverheen een weg, spoorweg of waterweg loopt.

Artikel 2.26
1. Het verbod, bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, van de wet, om zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten, geldt voor een bouwactiviteit, voor zover die betrekking heeft op een bouwwerk zonder dak en dat bouwwerk:

a. hoger is dan 5 m;

b. ondergronds is gelegen; of

c. de draagconstructie of de indeling in brandcompartimenten, subbrandcompartimenten of beschermde subbrandcompartimenten wijzigt.

Artikel 2.27
1. In afwijking van de artikelen 2.25 en 2.26 geldt het verbod, bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, van de wet, om zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten niet voor de in die artikelen aangewezen bouwactiviteiten als die betrekking hebben op:

a. een bouwwerk dat valt onder gevolgklasse 1 als bedoeld in artikel 2.17; of

b. het gedeeltelijk vernieuwen, veranderen of vergroten van een bouwwerk waarbij de volgende onderdelen niet wijzigen:

1° de draagconstructie;

2° de indeling in brandcompartimenten, subbrandcompartimenten of beschermde

subbrandcompartimenten; en

3° de isolatie van de gevel, of een gevelpaneel, anders dan isolatie in een bestaande

spouw met instandhouding van het bestaande buitengevelblad.

Vernietiging besluit weigering handhaving constructieve bouwwerkzaamheden onder Omgevingswet