Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 24/1723
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 november 2025 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. R.J.A. Steenbergen),
en
1.
het college van burgemeester en wethouders van Groningen
het college van burgemeester en wethouders van Groningen
en
2.
de burgemeester van Groningen,
de burgemeester van Groningen,
samen te noemen: verweerders
(gemachtigden: mr. R. Snel en J. Christensen).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de intrekking van de standplaats- en terrasvergunning voor de poffertjeskraam van eiser in verband met de herinrichting van de Grote Markt. Eiser is het niet eens met de intrekking. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of verweerders op goede gronden de standplaats- en terrasvergunning hebben ingetrokken.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerders ten onrechte hebben gesteld dat het gewijzigde standplaatsenbeleid geen rol heeft gespeeld bij de intrekking van de vergunning. Het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Achtergrond en procesverloop
2. Op 14 februari 2004 heeft het college aan eiser een standplaatsvergunning verleend voor de exploitatie van een poffertjessalon op de Grote Markt. De vergunning geldt ieder jaar voor de periode van 1 maart tot 1 november, met uitzondering van de mei en zomerkermis.
2.1.
Op 22 juni 2015 heeft de burgemeester aan eiser een terrasvergunning verleend voor onbepaalde tijd.
2.2.
In het kader van de herinrichting van de Grote Markt is de gemeente de afgelopen jaren bezig geweest met onder andere het wijzigen van het standplaatsenbeleid. Op 22 december 2021 is het inrichtingsplan door de gemeenteraad vastgesteld. Op de plek waar de poffertjeskraam stond, wordt een waterpartij geplaatst.
2.3.
De Nota Standplaatsen 2021 (het gewijzigde standplaatsenbeleid) is op 1 januari 2022 aangepast. Ter bescherming van het uiterlijk aanzien van de nieuwe Grote Markt zijn regels opgenomen over terrassen en uitstallingen en over de locatie, uitstraling en grootte van standplaatsen op de Grote Markt.
2.4.
Op 4 juli 2023 sturen verweerders aan eiser een voornemen om de standplaats- en terrasvergunning in te trekken.
2.5.
Op 6 september 2023 (het primaire besluit) besluiten verweerdersde standplaats-- en terrasvergunning in te trekken.
2.6.
Met het bestreden besluit van 29 februari 2024 op het bezwaar van eiser zijn verweerders bij dat besluit gebleven.
2.7.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerders hebben op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.8.
De rechtbank heeft het beroep op 3 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van verweerders.
Beoordeling door de rechtbank
Was het gewijzigde standplaatsbeleid grondslag voor intrekking?
3. Eiser voert aan dat het gewijzigde standplaatsenbeleid onduidelijk, onjuist en onrechtmatig is. Hij betoogt dat hij, gelet op zijn leeftijd, een langere overgangstermijn zou moeten krijgen om aan de mobiliteitseis te kunnen voldoen. Verder stelt hij dat diverse onderdelen van het beleid inhoudelijk niet kloppen. Volgens eiser kunnen verweerders niet volhouden dat dit beleid geen rol speelt bij de intrekking, omdat in het advies van de bezwaarschriftencommissie staat dat zijn poffertjeskraam niet voldoet aan de regels van het gewijzigde beleid. Daarmee blijkt juist dat het beleid de feitelijke aanleiding vormt voor de intrekking. De verwijzing naar de ruimtelijke ontwikkeling van de Grote Markt kan het bestreden besluit evenmin dragen, omdat die ontwikkeling juist wordt ingevuld via het – volgens eiser onjuiste – gewijzigde standplaatsenbeleid. Tot slot benadrukt eiser dat de discussie over het gewijzigde standplaatsenbeleid niet alleen thuishoort in een procedure over een nieuwe aanvraag, maar ook in deze procedure gevoerd moet worden. Nu het beleid volgens hem de grondslag van de intrekking vormt, leidt toepassing daarvan in zijn geval tot een onevenredige uitkomst.
3.1.
Verweerders stellen zich op het standpunt dat de intrekking van de standplaats- en terrasvergunning uitsluitend is gebaseerd op artikel 1:7, eerste lid onder b, artikel 2:27, derde lid onder c en e, en artikel 5:19, derde lid, onder a en d, van de Algemene Plaatselijke Verordening Groningen 2021 (APVG). De herinrichting van de Grote Markt betekent dat een poffertjeskraam met terras op de oude locatie niet langer wenselijk of mogelijk is. Daarom speelt het gewijzigde standplaatsenbeleid volgens verweerders geen rol bij de intrekking en kan dat beleid in deze procedure niet worden betrokken. Het beleid is pas relevant in de context van een toekomstige aanvraag van eiser om een nieuwe standplaats- en terrasvergunning. Verder voeren verweerders aan dat het voor eiser niet onduidelijk kan zijn geweest aan welke voorwaarden hij moest voldoen. De gemeente heeft volgens verweerders steeds aangegeven bereid te zijn tot maatwerk.
4. De rechtbank overweegt dat de stelling van verweerders dat het gewijzigde standplaatsenbeleid geen rol heeft gespeeld bij de intrekking van de vergunning onjuist is. Uit het dossier blijkt namelijk het tegendeel.
4.1.
In het advies van de bezwaarschriftencommissie van 15 februari 2024, dat verweerders in het bestreden besluit volledig hebben overgenomen, staat op pagina 5 en 6 namelijk onder meer het volgende:
‘De commissie is van oordeel dat het college bevoegd is om de standplaatsvergunning in te trekken. De herinrichting van de Grote Markt is onmiskenbaar een ruimtelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 5:19, derde lid onder d van de APVG. Bovendien voldoet de standplaats niet meer aan het gewijzigde standplaatsenbeleid voor de Grote Markt, zoals dit is vastgesteld in de Nota Standplaatsen 2021. In dit gewijzigde beleid staan ter bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving regels over onder andere de grootte van de standplaats, de mobiliteit en de precieze locatie van de standplaatsen op de Grote Markt. Nu de standplaats niet meer voldoet aan de regels die het college heeft vastgesteld in het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de Grote Markt, levert dit ook een bevoegdheid op om de vergunning in te trekken.’
‘De commissie is van oordeel dat het college bevoegd is om de standplaatsvergunning in te trekken. De herinrichting van de Grote Markt is onmiskenbaar een ruimtelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 5:19, derde lid onder d van de APVG. Bovendien voldoet de standplaats niet meer aan het gewijzigde standplaatsenbeleid voor de Grote Markt, zoals dit is vastgesteld in de Nota Standplaatsen 2021. In dit gewijzigde beleid staan ter bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving regels over onder andere de grootte van de standplaats, de mobiliteit en de precieze locatie van de standplaatsen op de Grote Markt. Nu de standplaats niet meer voldoet aan de regels die het college heeft vastgesteld in het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de Grote Markt, levert dit ook een bevoegdheid op om de vergunning in te trekken.’
4.2.
Ook in het voornemen tot de vergunningsintrekking van 4 juli 2023 (pagina 2) en in het primaire besluit van 6 september 2023 (pagina 2) staat onder het kopje ‘Wat is de juridisch grondslag?’ onder andere het volgende:
‘In artikel 1:7 onder b van de APVG is bepaald dat een vergunning kan worden ingetrokken als dat op grond van een verandering van omstandigheden of inzichten, noodzakelijk is vanwege de belangen met het oog waarop de vergunning is verleend. De standplaatsvergunning wordt onder meer geweigerd en verleend met het oog op ruimtelijke en planologische ontwikkelingen in het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving. Dat blijkt onder meer uit artikel 5:19, derde lid, onder a en d. Dat sprake is van gewijzigde ruimtelijke inzichten op dat gebied volgt uit het zojuist bedoelde ruimtelijk beleid van het gemeentebestuur met betrekking tot de herinrichting van de Grote Markt. […] Ook de Nota Standplaatsen 2021 is op 1 januari 2022 aangepast. Ter bescherming van het uiterlijk aanzien van de (nieuwe) Grote Markt zijn regels opgenomen over de grootte van de standplaats, de uitstallingen, terrassen en de uitstraling van de standplaats op de Grote Markt. Uw huidige standplaats past niet in het gewijzigde ruimtelijk beleid voor de Grote Markt. De standplaats is ook strijdig met meerdere onderdelen van het (gewijzigde) standplaatsenbeleid. Zowel waar het gaat om de locatie, de grootte van de stand, de ruimtelijke uitstraling, de aanwezigheid van het terras en de niet-mobiliteit daarvan. […] Uit het voorgaande volgt dat er gewijzigde inzichten zijn op grond waarvan wij bevoegd zijn uw standplaatsvergunning in te trekken.’
‘In artikel 1:7 onder b van de APVG is bepaald dat een vergunning kan worden ingetrokken als dat op grond van een verandering van omstandigheden of inzichten, noodzakelijk is vanwege de belangen met het oog waarop de vergunning is verleend. De standplaatsvergunning wordt onder meer geweigerd en verleend met het oog op ruimtelijke en planologische ontwikkelingen in het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving. Dat blijkt onder meer uit artikel 5:19, derde lid, onder a en d. Dat sprake is van gewijzigde ruimtelijke inzichten op dat gebied volgt uit het zojuist bedoelde ruimtelijk beleid van het gemeentebestuur met betrekking tot de herinrichting van de Grote Markt. […] Ook de Nota Standplaatsen 2021 is op 1 januari 2022 aangepast. Ter bescherming van het uiterlijk aanzien van de (nieuwe) Grote Markt zijn regels opgenomen over de grootte van de standplaats, de uitstallingen, terrassen en de uitstraling van de standplaats op de Grote Markt. Uw huidige standplaats past niet in het gewijzigde ruimtelijk beleid voor de Grote Markt. De standplaats is ook strijdig met meerdere onderdelen van het (gewijzigde) standplaatsenbeleid. Zowel waar het gaat om de locatie, de grootte van de stand, de ruimtelijke uitstraling, de aanwezigheid van het terras en de niet-mobiliteit daarvan. […] Uit het voorgaande volgt dat er gewijzigde inzichten zijn op grond waarvan wij bevoegd zijn uw standplaatsvergunning in te trekken.’
4.3.
Tot slot wijst de rechtbank in dit kader op de reactie van verweerders van 26 januari 2024 op de vraag over de locatie van de poffertjeskraam naar aanleiding van de hoorzitting van 19 januari 2024, waarin verweerders aan de bezwaarschriftencommissie het volgende schrijven:
‘Het standplaatsenbeleid bij de gemeente Groningen is gelaagd vastgelegd. Als basis geldt hoofdstuk 5, afdeling 4 van de APVG. In artikel 5:19 lid 3 onder c APVG (weigeringsgronden) wordt een expliciete koppeling gelegd met het maximumstelsel. Dit maximumstelsel is nader uitgewerkt in de Nota Standplaatsen 2021 en het Aanwijzingsbesluit gebieden met een maximum aantal standplaatsen.’
4.4.
Ook hieruit volgt dat het gewijzigde standplaatsenbeleid een uitwerking is van artikel 5:19, derde lid, onder d, van de APVG. De rechtbank volgt verweerders daarom niet in de stelling dat het gewijzigde standplaatsenbeleid geen rol heeft gespeeld bij de intrekking. Omdat verweerders in het primaire besluit en in de besluitvorming voorafgaand daaraan bovendien hebben aangesloten bij het gewijzigde standplaatsenbeleid, moet worden aangenomen dat dit beleid (mede) ten grondslag heeft gelegen aan de intrekking. Ook als verweerders zich op het standpunt stellen dat uitsluitend de APVG bepalend is voor de intrekking, blijven zij gehouden in te gaan op beroepsgronden die betrekking hebben op het gewijzigde standplaatsenbeleid dat daadwerkelijk in de besluitvorming is betrokken.
4.5.
Doordat verweerders ten onrechte hebben aangenomen dat het standplaatsenbeleid geen rol speelt en geen grondslag is geweest voor de intrekking en daarop in het bestreden besluit niet hebben gereageerd, is het besluit onzorgvuldig voorbereid en ontoereikend gemotiveerd. Dat verweerders in het verweerschrift slechts beperkt op de inhoud van het beleid ingaan, herstelt dit gebrek niet. De rechtbank is daarom van oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
5. De rechtbank voorziet niet zelf in de zaak. Verweerders dienen een nieuw besluit op bezwaar te nemen en daarbij alsnog inhoudelijk in te gaan op eisers bezwaren tegen het gewijzigde standplaatsenbeleid.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Verweerders moeten een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van deze uitspraak. Dat betekent dat verweerders alsnog inhoudelijk moeten ingaan op de beroepsgronden van eiser over het gewijzigde standplaatsenbeleid en moeten motiveren welke rol het gewijzigde standplaatsenbeleid speelt in de intrekking.
6.1.
Omdat het beroep gegrond is moeten verweerders het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Verweerders moeten deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit van 29 februari 2024;
draagt verweerders op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat verweerders het griffierecht van € 187,- aan eiser moeten vergoeden;
veroordeelt verweerders tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.G. Wijtsma, rechter, in aanwezigheid van mr. K. Lenting, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene Plaatselijke Verordening Groningen 2021 (https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR646003)
Artikel 1:7 Intrekking of wijziging van vergunning of ontheffing
1. De vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd:
b. indien op grond van een verandering van de omstandigheden of inzichten opgetreden na het verlenen van de ontheffing of vergunning, intrekking of wijziging noodzakelijk is vanwege het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist;
b. indien op grond van een verandering van de omstandigheden of inzichten opgetreden na het verlenen van de ontheffing of vergunning, intrekking of wijziging noodzakelijk is vanwege het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist;
Artikel 2:27 Horecaterrassen
3.Onverminderd het bepaalde in artikel 2:26a kan de burgemeester de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren of intrekken als:
c.het beoogde gebruik afbreuk doet aan andere publieke functies van de weg, inclusief de bescherming van het uiterlijk aanzien daarvan en van de omgeving;
e.het beoogde gebruik hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand.
c.het beoogde gebruik afbreuk doet aan andere publieke functies van de weg, inclusief de bescherming van het uiterlijk aanzien daarvan en van de omgeving;
e.het beoogde gebruik hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand.
Artikel 5:19 Standplaatsvergunning en weigeringsgronden
3. Onverminderd het bepaalde in artikel 1:10 kan de vergunning worden geweigerd:
a. in het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving;
d
.aantoonbare toekomstige ruimtelijke en/of planologische ontwikkelingen.
a. in het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving;
d
.aantoonbare toekomstige ruimtelijke en/of planologische ontwikkelingen.