Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 24/2938
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 september 2025 in de zaak tussen
[eiser], uit Emmen, eiser
(gemachtigde: mr. T.R. Sturrus),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Emmen, hierna te noemen het college
(gemachtigde: mr. T. Brandenburg).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het weigeren van de aanvraag omgevingsvergunning voor het bouwen van een woning. Eiser is het niet eens met de weigering. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de weigering van de aanvraag omgevingsvergunning.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college een onjuiste beslissing heeft genomen. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom in planologisch opzicht geen medewerking mogelijk is om af te wijken van de beheersverordening. [1] Eiser krijgt dus gelijk en het beroep is dus gegrond. Dat betekent niet dat eiser recht heeft op de verlangde omgevingsvergunning maar wel dat het college hier opnieuw over moet nadenken. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiser is eigenaar van een loods met opslagruimten aan de [adres] [nummer] in Emmen.
2.1.
Op 15 juni 2023 heeft eiser een aanvraag omgevingsvergunning ingediend voor het bouwen van een woning op dat perceel (hierna: het plan). Eiser is voornemens het huidige pand te slopen. In het pand bevindt zich op de begane grond een bedrijfsdeel (kantoor) en daarboven de bedrijfswoning. Voor de bedrijfswoning is in 1963 een bouwvergunning krachtens de toen geldende Woningwet verleend.
2.2.
Het college heeft de aanvraag met het besluit van 4 juli 2023 geweigerd. Met het bestreden besluit van 27 mei 2024 op het bezwaar van eiser is het college daarbij gebleven.
2.3.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.4.
De rechtbank heeft het beroep op 26 augustus 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, mr. P.M.J. de Goede als de vervanger van de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college, vergezeld van mr. K. Croezen.
Beoordeling door de rechtbank
Toetsingskader
3. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak staan in de bijlage.
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Omdat de aanvraag om omgevingsvergunning is ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreden van de Omgevingswet, blijft de Wabo zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing. [2]
5. Het ter plaatse geldend planologisch regime is de beheersverordening ‘Emmen, Bergermeer industrie- en bedrijventerrein’ (hierna: de beheersverordening). Op het perceel waar het plan op ziet gelden de besluitsubvlakken ‘Waarde - Archeologie’ en ‘Bedrijfsdoeleinden categorie Bga’.
6. Voordat de beheersverordening van kracht was, gold het bestemmingsplan uit 1997 ‘Emmen, Industrie- en Bedrijventerrein’ (hierna: bestemmingsplan 1997). Ten tijde van de in 1963 verleende bouwvergunning krachtens de toen geldende Woningwet gold het ‘Herzieningsplan Industrieterrein Bargermeer’ uit 1952 (hierna: bestemmingsplan 1952).
Geschilpunten
7. In geschil of het plan in strijd is met de beheersverordening. Daarbij is tevens in geschil of, mocht het plan in strijd zijn met de beheersverordening, het college voldoende gemotiveerd heeft dat niet van de beheersverordening kon worden afgeweken. Verder zijn partijen verdeeld over de vraag of het plan past in het bouw- en gebruiksovergangsrecht uit de beheersverordening. Tot slot verschillen partijen van inzicht of de beheersverordening buiten toepassing moet worden gelaten, vanwege evidente strijdigheid met artikel 3.38 van de Wro.
Strijdigheid van het plan met de beheersverordening en de mogelijkheid tot een beroep op het bouw- en gebruiksovergangsrecht?
8. Eiser stelt zich primair op het standpunt dat het plan niet in strijd is met de bouw- en gebruiksregels uit de beheersverordening. De in 1963 verleende bouwvergunning moet voor artikel 3.1, onder a en 3 en artikel 4.1 van de beheersverordening gezien worden als een rechtsgeldig planologisch besluit. Dat eiser beide verdiepingen wenst te gebruiken als bedrijfswoning is bovendien geen aspect dat bij de beoordeling van de bouwregels moet worden betrokken, omdat in planologisch opzicht geen onderscheid wordt gemaakt tussen een beneden- en bovenverdieping. Het college was hierom gehouden de omgevingsvergunning te verlenen.
Eiser betoogt subsidiair dat het gebruik van de woning mocht worden voortgezet onder het overgangsrecht van artikel 8, onder a en d, van de beheersverordening. De bestemmingsplannen uit 1952 en 1997 lieten volgens eiser het gebruik van het perceel voor een bedrijfswoning toe voor zowel de begane grond als de eerste verdieping. Ten onrechte heeft het college beslist dat in planologisch opzicht onderscheid gemaakt moet worden gemaakt tussen de begane grond en de eerste verdieping.
Ook valt het plan volgens eiser onder het overgangsrecht voor bouwen. Het bouwwerk was door de verleende bouwvergunning uit 1963 reeds toegestaan. Als het bouwwerk is toegestaan, mag volgens artikel 7, onder a en 1, beheersverordening dat gedeeltelijk veranderd worden mits de omvang van de afwijking van de beheersverordening niet wordt vergroot. Nu het totale oppervlak van de woning waar het plan op ziet kleiner is dan de huidige loods en bedrijfswoning neemt de afwijking van de beheersverordening af.
8.1.
De rechtbank is van oordeel dat het college terecht tot de conclusie is gekomen dat het plan in strijd is met de beheersverordening. De motivering waarom het college geen medewerking wenst te verlenen om af te wijken van de beheersverordening kan echter niet standhouden. De rechtbank is verder van oordeel dat het college terecht geconcludeerd heeft dat geen gebruik kan worden gemaakt van het bouw- en gebruiksovergangsrecht.
8.2.
De rechtbank zal hierna eerst ingaan op de vergunning van 1963 en de opeenvolgende planologisch regimes uit 1952, 1997 en de nu geldende beheersverordening. Daarna gaat de rechtbank in op de beroepsgrond van eiser op het overgangsrecht. Vervolgens zal de rechtbank ingaan op de beroepsgrond van eiser dat het plan niet in strijd is met de beheersverordening en het ter zitting aangedragen argument dat de motivering om niet af te wijken van de beheersverordening gebrekkig is.
Het overgangsrecht
8.3.
Uit de plankaart behorend bij het bestemmingsplan 1952 volgt dat aan het perceel de bestemming ‘Industrie’ is toegekend. Bij de plankaart staat onder de bestemming ‘Industrie’ beschreven dat woningen kunnen worden toegestaan door B&W als zij voor de uitoefening van het bedrijf ter plaatse niet kunnen worden gemist en door ligging, bouw en inrichting zoveel mogelijk worden gevrijwaard van hinder of gevaar door de bedrijven veroorzaakt.
8.4.
In 1963 heeft eiser een bouwvergunning verleend gekregen voor het oprichten van een bedrijfswoning op het kantoor.
8.5.
Artikel 14, tweede lid, van het bestemmingsplan 1997 bepaalt dat bouwwerken waarvoor een bouwvergunning is verleend na voltooiing uitsluitend overeenkomstig de bestemming, zoals die blijkt uit de bouwvergunning, in gebruik worden genomen en in gebruik blijven. Het vierde lid van dat artikel bepaalt dat bouwwerken die zijn vergund met een verleende bouwvergunning mogen worden vernieuwd, mits de afwijkingen ten aanzien van het bestemmingsplan niet worden vergroot. Het tweede lid is daarbij van overeenkomstige toepassing.
8.6.
Artikel 8, onder a, van de beheersverordening bepaalt dat het gebruik van bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van de beheersverordening en hiermee in strijd is mag worden voortgezet. Dat geldt volgens artikel 8, onder d, echter niet voor gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan. Artikel 7 van de beheersverordening bepaalt dat een bouwwerk dat op het moment van inwerkingtreding van de beheersverordening aanwezig is en afwijkt van de beheersverordening gedeeltelijk mag worden vernieuwd of veranderd, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot.
8.7.
Naar het oordeel van de rechtbank betoogt eiser ten onrechte dat uit de in 1963 verleende bouwvergunning volgt dat daarin het gebruik van de benedenverdieping voor de bedrijfswoning is toegestaan. Niet in geschil is dat de bouwvergunning uit 1963 zag op de bedrijfswoning op de eerste verdieping. Verder is niet in geschil dat die vergunning is verleend krachtens de vrijstellingsbepaling zoals opgenomen onder c bij de plankaart bij het bestemmingsplan 1952. Hoewel de planregels uit 1952 ontbreken, uit artikel 14, tweede lid van het bestemmingsplan van 1997 leidt de rechtbank af dat het gebruik van bouwwerken waar voorheen een bouwvergunning voor is verleend mag worden voortgezet overeenkomstig (de bestemming uit) de eerder verleende bouwvergunning. Ongeacht de planregels uit 1952, alleen het gebruik van de bedrijfswoning óp het kantoor en daarmee de bovenverdieping volgend uit de bouwvergunning van 1963 valt onder het overgangsrecht van artikel 14 van het bestemmingsplan 1997. In de beheersverordening is dat gebruik in artikel 8 geconserveerd. De rechtbank concludeert daarom dat alleen het gebruik van de eerste verdieping voor de bedrijfswoning onder het overgangsrecht mag worden voortgezet. Het betoog van eiser dat in planologisch opzicht voor het gebruik geen onderscheid moet worden gemaakt in de begane grond en de bovenverdieping biedt daarom geen uitkomst.
8.8.
In tegenstelling tot wat eiser beweert kan hierom ook geen beroep op het bouwovergangsrecht van artikel 7 van de beheersverordening worden gedaan. De rechtbank wijst in dat licht op artikel 14, vierde lid, laatste zin van het bestemmingsplan 1997, dat het tweede lid voor bouwen van overeenkomstige toepassing verklaart. Ook hieruit leidt de rechtbank af dat de bouw van de bedrijfswoning volgend uit de bouwvergunning van 1963 alleen zag op de eerste verdieping en niet op de begane grond. Bovendien is niet in geschil dat het plan voorziet in een woongedeelte op de begane grond. Gelet daarop constateert de rechtbank dat de afwijking van de beheersverordening met die woonuitbreiding naar de begane grond wordt vergroot. Hierom kan geen beroep op het overgangsrecht uit artikel 7 van de beheersverordening worden gedaan. Het betoog slaagt niet.
Strijd met de beheersverordening
9. De rechtbank is met het college van oordeel dat het plan in strijd is met de gebruiks- en bouwregels van artikel 3.1, onder a en 3, en artikel 4.1 van de beheersverordening. Zoals de rechtbank in rechtsoverwegingen 8.7 en 8.8 heeft overwogen, is met de bouwvergunning van 1963 alleen de bouw en het gebruik van de bovenverdieping voor de bedrijfswoning toegestaan. Gelet daarop is er ook geen grond van het oordeel dat de bouw en het gebruik van de begane grond valt onder het bestaand gebruik als bedoeld in die artikelen. Het betoog van eiser dat de vergunning uit 1963 gezien moet worden als een rechtsgeldig planologisch besluit biedt eiser daarom evenmin uitkomst. Bovendien miskent eiser daarmee het planologisch gemaakte onderscheid uit de beheersverordening in bedrijfsdoeleinden met en zonder bedrijfswoningen. Daar komt voor de rechtbank verder nog bij dat, zoals zojuist eveneens is overwogen, het plan voorziet in een uitbreiding van het woongedeelte naar de begane grond. Hiermee is geen sprake van vervanging van een bouwwerk van dezelfde afmetingen, als bedoeld in artikel 4.1 van de beheersverordening. Het betoog slaagt hierom niet.
Motivering afwijking beheersverordening
10. Ter zitting heeft eiser betoogd dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom geen medewerking aan het plan kan worden verleend middels een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘handelen in strijd met de regels van ruimtelijke ordening’.
10.1.
Artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo bepaalt dat het college bij strijdigheid met het planologisch regime [3] ambtshalve moet beoordelen of vergunningverlening mogelijk is voor de activiteit ‘handelen in strijd met de regels van ruimtelijke ordening’. Vergunningverlening wordt dan slechts geweigerd indien dat niet mogelijk is met toepassing van 2.12, eerste lid, van de Wabo.
10.2.
De rechtbank volgt eiser in het betoog dat de motivering om geen medewerking te verlenen aan de afwijking van de beheersverordening geen stand kan houden.
10.3.
Uit het bestreden besluit kan de rechtbank niet afleiden waarom het college geen medewerking wenst te verlenen om van de beheersverordening af te wijken. Er wordt slechts geconstateerd dat het bouwplan daarmee in strijd is. Ter zitting is besproken dat het college geen beleidsvoornemens heeft om het omliggende industriegebied te saneren of anderszins te ontwikkelen. Ter zitting heeft het college gewezen op de aspecten geluid, veiligheid en dat het op een bedrijventerrein moeilijk is een goed woon- en leefklimaat te waarborgen. Het college miskent daarmee dat de bovenwoning door de in 1963 verleende bouwvergunning rechtens is (en blijft) toegestaan. Daarmee doen die door het college genoemde ruimtelijke nadelige gevolgen zich reeds voor. Die argumenten zijn daarom onvoldoende om de weigering omgevingsvergunning om af te wijken van de beheersverordening te kunnen dragen. Het betoog slaagt.
Exceptieve toets; moet de beheersverordening buiten toepassing gelaten worden vanwege evidente strijdigheid met artikel 3.38 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro)?
11. Eiser betoogt dat de beheersverordening buiten toepassing moet worden gelaten. De beheersverordening is evident in strijd met artikel 3.38 van de Wro. Eiser zet ter onderbouwing daarvan uiteen dat met een beheersverordening geen bouw- en gebruiksmogelijkheden uit oudere bestemmingsplannen mogen worden beperkt. Het pand is sinds 1963 in gebruik als bedrijfswoning. Op grond van het bestemmingsplan uit 1997 was het plan reeds toegestaan en daarop moet worden teruggevallen.
11.1.
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volgt dat in het geval waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsplanregeling in strijd is met een hogere regeling de bestemmingsregeling slechts onverbindend dient te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling, waarbij onder meer is vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. [4]
11.2.
Naar het oordeel van de rechtbank is de beheersverordening niet evident in strijd met artikel 3.38 van de Wro. Als de rechtbank tot het oordeel zou komen dat de beheersverordening evident in strijd is met de Wro zou dat tot gevolg hebben dat de regels uit de beheersverordening van 1997 herleven. Zoals de rechtbank zojuist heeft overwogen, valt alleen de bouw en het feitelijk gebruik van de bovenwoning onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan 1997. Anders dan eiser betoogt, valt daar niet de begane grond onder. Gelet hierop biedt de herleving van het bestemmingsplan 1997 voor eiser geen opening om het plan rechtens toe te kunnen staan. Dit maakt dat daarmee in de beheersverordening ook geen bouw- of gebruiksmogelijkheden worden beperkt. Gelet daarop is er eveneens geen sprake van evidente strijd. Hierom slaagt het betoog niet.
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel uit 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.
12.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor zes weken.
12.2.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht (€ 187,-) aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten.
Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 27 mei 2024;
- draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, rechter, in aanwezigheid van mr. D.W.K. Veenstra, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 26 september 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet ruimtelijke ordening
Artikel 3.38
1. Onverminderd de gevallen waarin bij of krachtens wettelijk voorschrift een bestemmingsplan is vereist, kan de gemeenteraad in afwijking van
artikel 3.1voor die delen van het grondgebied van de gemeente waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien, in plaats van een bestemmingsplan een beheersverordening vaststellen waarin het beheer van dat gebied overeenkomstig het bestaande gebruik wordt geregeld.
artikel 3.1voor die delen van het grondgebied van de gemeente waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien, in plaats van een bestemmingsplan een beheersverordening vaststellen waarin het beheer van dat gebied overeenkomstig het bestaande gebruik wordt geregeld.
Beheersverordening ‘Emmen, Bargermeer industrie- en bedrijventerrein
Artikel 1 Begripsbepalingen
1.9
bedrijfswoning:
een woning in of bij een gebouw of op een terrein, die slechts is bedoeld voor de huisvesting van (het huishouden van) een persoon wiens huisvesting daar, gelet op de bestemming van de grond ter plaatse van het gebouw of het terrein, noodzakelijk moet worden geacht;
1.12
bestaand gebruik:
het gebruik of mogelijk gebruik van gronden en bouwwerken op het moment van inwerkingtreding van de beheersverordening voorzover dat niet strijdig is met de op dat moment geldend planologisch besluit;
Artikel 3 Gebruiksregels
3.1
Bestaand gebruik
Bestaand gebruik van in het verordeningsgebied gelegen gronden en bouwwerken, dat op het tijdstip van inwerking treden van deze verordening plaatsheeft op basis van een rechtsgeldig planologisch beluit, mag worden voortgezet, waarbij de volgende besluitsubvlakken met aanduiding gelden:
(…)
3. Bedrijfsdoeleinden categorie Bga;
4. Bedrijfsdoeleinden categorie Bga met bedrijfswoning (Bw);
Artikel 4 Bouwregels
4.1
Bestaande bouwwerken
Bestaande bouwwerken, waarvoor op het tijdstip van inwerking treden van deze verordening, rechtsgeldig planologisch beluit een geldend, planologisch besluit is genomen, mogen op dezelfde locatie worden vervangen door bouwwerken van dezelfde afmetingen.
Artikel 7 Overgangsrecht bouwen
a. Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van de beheersverordening aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van de verordening mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot:
1. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
Artikel 8 Overgangsrecht gebruik
a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van de beheersverordening en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
(…)
Het eerste artikel is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
Bestemmingsplan ‘Emmen, Industrie- en Bedrijventerrein’ 1997
Artikel 14
(…)
2. Bouwwerken die van het plan afwijken, doch waarvoor bouwvergunning is gevraagd voor de tervisielegging van het ontwerp van het plan en die krachtens een reeds verleende of nog te verlenen bouwvergunning in aanbouw zijn of in aanbouw kunnen worden genomen, mogen na voltooiing uitsluitend overeenkomstig de bestemming, zoals die blijkt uit de bouwvergunning in gebruik worden genomen en in gebruik blijven.
(…).
4. Bouwwerken die ten tijde van de ter visie legging van het ontwerp van het plan bestaan, in aanbouw zijn of in aanbouw kunnen worden genomen krachtens een reeds verleende bouwvergunning en die in strijd zijn met het plan, mogen:
(…)
b. Gedeeltelijk worden vernieuwd of gedeeltelijk worden veranderd, mits de afwijkingen ten aanzien van het plan naar aard en afmetingen, niet zullen worden vergroot en geen nieuwe afwijkingen ten opzichte van het plan zullen ontstaan.
Het bepaalde in het tweede lid is van overeenkomstige toepassing.
Plankaart bestemmingsplan ‘Herzieningsplan Industrieterrein Bargermeer’ 1952
Industrie
(…)
Woningen kunnen worden toegestaan door B en W als zij voor de uitoefening van het bedrijf ter plaatse niet kunnen worden gemist en door ligging, bouw en inrichting zo veel mogelijk worden gevrijwaard van hinder of gevaar door de bedrijven veroorzaakt.