ECLI:NL:RBNNE:2025:3258

• Datum uitspraak: 10 juli 2025
• Publicatiedatum: 8 augustus 2025
• Zaaknummer: LEE 24/4107
• Instantie: Rechtbank Noord-Nederland
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht
• Procedures: Eerste aanleg - meervoudig
• Rechters: E. Hardenberg; R.L. Vucsán; J.J.W. Lamme
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Oordeel over de rechtmatigheid van wijziging van vergunningvoorschriften in het kader van BBT en legionellabestrijding

In deze uitspraak van de Rechtbank Noord-Nederland op 10 juli 2025, wordt het beroep van Pluimveeslachterij Gebroeders Heijs B.V. tegen de ambtshalve wijziging van haar vergunningvoorschriften behandeld. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Westerkwartier had op 3 september 2024 besloten om de vergunningvoorschriften te wijzigen op basis van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De rechtbank oordeelt dat het college de voorschriften over de beste beschikbare technieken (BBT) niet op de juiste wijze aan de omgevingsvergunning heeft verbonden. De rechtbank stelt vast dat het college niet zelf heeft onderzocht of actualisatie van de vergunningvoorschriften nodig was, maar de onderzoeksplicht bij de vergunninghouder heeft gelegd. Dit is in strijd met de wet. Daarnaast heeft het college onvoldoende onderbouwd waarom er een risico op legionella zou zijn in de inrichting van eiseres. De rechtbank concludeert dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd en vernietigt de wijziging van de vergunningvoorschriften. Eiseres krijgt gelijk en het beroep is gegrond. De rechtbank bepaalt dat het college het griffierecht en proceskosten aan eiseres moet vergoeden.

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummer: LEE 24/4107

uitspraak van de meervoudige kamer van 10 juli 2024 in de zaak tussen

Pluimveeslachterij Gebroeders Heijs B.V. , te Leek, eiseres

(gemachtigde: mr. R.G.J. Laan),

en

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Westerkwartier , het college

(gemachtigde: F.J. Terpstra).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over het beroep van eiseres tegen de ambtshalve wijziging van voor haar geldende vergunningvoorschriften. Het college heeft bij besluit van 3 september 2024 besloten de vergunningvoorschriften te wijzigen, op grond van artikel 2.30, eerste lid jo. artikel 2.31, eerste lid, sub b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 5.10, derde lid ^[1] , van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Het college stelt zich op het standpunt dat het gehouden is de vergunningvoorschriften aan te passen op grond van de actualisatieplicht. Eiseres is het niet eens met de wijziging van de vergunningvoorschriften. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college op goede gronden overgegaan is tot ambtshalve wijziging van de vergunningvoorschriften.

1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de voorschriften over BBT niet op deze wijze aan de omgevingsvergunning heeft mogen verbinden. Het college heeft voorts niet onderbouwd waarom er bij het bedrijf van eiseres sprake zou zijn van een risico op het ontstaan of de verspreiding van legionella. Het bestreden besluit is daarom ook niet deugdelijk gemotiveerd. De gewijzigde vergunningvoorschriften kunnen vanwege de geconstateerde gebreken in het besluit niet in stand blijven. Eiseres krijgt in zoverre gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

1.2. Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 4 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 6. Daarbij gaat de rechtbank in op de volgende vragen. In de eerste plaats zal de rechtbank de vraag beantwoorden of het college bevoegd was om ambtshalve voorschriften aan de vergunning te beginnen. Vervolgens zal de rechtbank beoordelen of het college in dit concrete geval, op deze wijze, de voorschriften ten aanzien van de BBT en de legionellabestrijding aan de vergunning heeft kunnen verbinden. Aan het einde van deze uitspraak staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

1.3. De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Procesverloop

2. Bij brief van 4 mei 2022 heeft het college eiseres geïnformeerd over het voornemen om de bij besluit van 13 december 2010 verleende omgevingsvergunning voor de inrichting van eiseres voor de locatie Mulderspark 23 in Leek ambtshalve te wijzigen. Eiseres heeft geen reactie gegeven op dit voornemen dat tevens een informatieverzoek inhield.

2.1. Het college heeft op 7 december 2023 een ontwerpbesluit tot wijziging van de vergunningvoorschriften ter inzage gelegd. Eiseres heeft op dit ontwerpbesluit een zienswijze gegeven. Met het bestreden besluit van 3 september 2024 heeft het college onder meer vergunningvoorschriften ten aanzien van de implementatie van BBT-conclusies en de legionellabestrijding aan de omgevingsvergunning verbonden.

2.2. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Eiseres heeft voorts verzocht om een voorlopige voorziening. Dat verzoek heeft eiseres ingetrokken.

2.3. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.4. Het college heeft op 18 december 2024 een rapport ‘Aspectcontrole AWZI ivm Legionella-risico Heijs Leek’ d.d. 30 oktober 2024 overgelegd. Eiseres heeft op 6 januari 2025 enkele resultaten van metingen, uitgevoerd door WLN, overgelegd. Het college heeft op 2 mei 2025 twee adviezen van de GGD en het IPLO overgelegd.

2.5. De rechtbank heeft het beroep op 13 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de directeur van eiseres, de gemachtigde van eiseres en als deskundige aan de zijde van eiseres, K. Stroop. Voor het college was de gemachtigde aanwezig. Tevens waren namens het college R. Drost, M.R. van Geelen en A. Laver, allen werkzaam bij de Omgevingsdienst Groningen (ODG), aanwezig.

Beoordeling door de rechtbank

3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet voor een ambtshalve te nemen besluit een ontwerp ter inzage is gelegd, dat voorbereid is met de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), blijft op grond van artikel 4.4, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

3.1. Het ontwerpbesluit is op 7 december 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.

4.1. Op 13 december 2010 is aan eiseres een de gehele inrichting omvattende revisievergunning verleend voor het in werking hebben van een pluimveeslachterij aan het Mulderspark 23 en Kalkhoven 15 in Leek.

4.2. Bij brief van 4 mei 2022 heeft de ODG, namens het college eiseres geïnformeerd over het voornemen om de vergunning ambtshalve te wijzigen. De ODG schrijft te hebben beoordeeld of de bestaande vergunningvoorschriften zijn verouderd en nog in lijn zijn met de actuele technische ontwikkelingen en milieueisen zoals beschreven in de BBT-conclusies. De ODG heeft eiseres bericht dat voor haar bedrijf zeer waarschijnlijk enkele BREF-documenten van toepassing zijn die moeten worden opgenomen in de omgevingsvergunning. Het zou gaan om de BREF Slacht- en destructiehuizen en de BREF Voedingsmiddelen en zuivel. Ten aanzien van de BREF Slacht- en destructiehuizen zou eiseres in 2014 een toets hebben uitgevoerd om te kijken of zij aan de BREF voldeed, maar het resultaat daarvan en eventuele actiepunten zijn de ODG niet bekend. Ten aanzien van de BREF Voedingsmiddelen en zuivel is op 4 december 2019 door de Europese Commissie een aangepaste BBT-conclusie gepubliceerd. Ter uitvoering van de actualisatieplicht van artikel 2.31, eerste lid, onder b, en tweede lid, van de Wabo verzoekt de ODG eiseres om aan te geven in hoeverre zij voldoet aan de BBT-conclusies van de genoemde BREF’s. De ODG wijst eiseres in de brief op de medewerkingsplicht van artikel 2.31a, tweede lid, van de Wabo.

4.3. Eiseres heeft niet op het verzoek gereageerd.

4.4. Op 7 december 2023 heeft – de ODG namens – het college een ontwerpbesluit ter inzage gelegd, waarin het college beslist om (onder andere) vergunningvoorschriften ter implementatie van BBT-conclusies en ten aanzien van legionellabestrijding aan de omgevingsvergunning te verbinden.

4.5. Eiseres heeft op 22 mei 2024 een zienswijze op het ontwerpbesluit gegeven. Eiseres stelt in de zienswijze dat het college verzuimd heeft te motiveren welke nadelige gevolgen voor het milieu door de gewijzigde vergunningvoorschriften worden ondervangen. Het gevolg van de gewijzigde voorschriften is een grote lastenverzwaring voor eiseres terwijl niet blijkt waarom deze lastenverzwaring gerechtvaardigd is. Eiseres stelt voorts dat het uitblijven van een reactie op het verzoek om informatie over de toepassing van actuele BBT-conclusies geen aanleiding kan zijn om aanvullende voorschriften aan de vergunning te verbinden. Eiseres stelt tot slot dat de afvalwaterzuiveringsinstallatie (AWZI) van het bedrijf een laag risico geeft op verspreiding van legionella, waardoor nader onderzoek en beheersing niet nodig zijn. Kennelijk beoordeelt het college het risico op legionella anders, maar het is eiseres niet duidelijk hoe het college tot die beoordeling komt.

4.6. Op 3 september 2024 heeft het college besloten de omgevingsvergunning te wijzigen in het belang van de bescherming van het milieu en heeft het college – voor zover in dit geschil relevant – de volgende voorschriften aan de vergunning verbonden:

1. Implementatie BBT- conclusies

1.1

Onderzoek

1.1.1

Door of namens vergunninghouder dient een analyse te worden uitgevoerd, waaruit moet blijken of en in welke mate de inrichting voldoet aan de BBT-conclusies uit de BREF Voedingsmiddelen en zuivel en de BREF Slacht- en destructiehuizen. Van deze analyse dient een rapport te worden opgesteld met:

• De eventuele afwijkingen op de BBT-conclusies, waarbij andere maatregelen zijn getroffen die volgens de analyse als gelijkwaardig beschouwd worden. De gelijkwaardigheid moet voldoende gemotiveerd zijn.
• De eventuele afwijkingen die niet als gelijkwaardig worden beschouwd, waarbij aangegeven dient te worden hoe en binnen welke termijnen de afwijkingen ongedaan worden gemaakt. De termijnen om de afwijkingen ongedaan te maken dienen te worden onderbouwd met milieu hygiënische, technische, financiële en/of bedrijfsorganisatorische argumenten.

1.1.2

Binnen drie maanden na het van kracht worden van deze vergunning, stuurt de vergunninghouder het rapport, zoals bedoeld in voorschrift 1.1.1 ter beoordeling toe aan het bevoegd gezag. Indien het bevoegd gezag dit nodig acht, moet het onderzoek worden aangevuld en opnieuw worden aangeboden conform dit voorschrift.

1.1.3

Na goedkeuring van het rapport, zoals bedoeld in voorschrift 1.1.1 wordt uitvoering gegeven aan het opheffen van de in het rapport opgenomen afwijkingen.

2. Legionellabestrijding

2.1

Risicoanalyse

2.1.1

De vergunninghouder beschikt over een risicoanalyse waarin is beschreven welke risico’s op verspreiding van legionella de biologische (afval)waterzuivering heeft voor de omgeving alsmede over een legionella-beheersplan waarin de maatregelen zijn beschreven waarmee deze risico’s worden voorkomen, dan wel zoveel mogelijk worden beperkt. De vergunninghouder stelt een monitoringsplan op en draagt er zorg voor dat het legionellabeheersplan en monitoringsplan worden uitgevoerd.

2.1.2

Bij de risicoanalyse, bedoeld in voorschrift 2.1.1, worden in ieder geval de volgende risicofactoren betrokken:

a.
het risico op vermeerdering van legionellabacteriën in de biologische (afval)waterzuivering door:

i.
de aard en kwaliteit van het water en entslib dat wordt gebruikt/behandeld;

ii.
de temperatuur van het water in de diverse processtappen;

iii.
het soort beluchting van het water;

de bedrijfsvoering van de biologische (afval)waterzuivering (kan aerosolvorming/verneveling plaatsvinden);

de effectiviteit van beheersmaatregelen met betrekking tot legionellabacteriën;

de risico’s voor de omgeving te bepalen via verspreiding naar lucht en via effluent en (ent/surplus)slib.

2.1.3

Het legionella-beheersplan, bedoeld in voorschrift 2.1.1 bevat naast een beschrijving van de maatregelen, bedoeld in voorschrift 2.1.1, in ieder geval:

een tekening of schema met de actuele indeling van de biologische (afval)waterzuivering;

een beschrijving van de juiste en veilige werking van de biologische (afval)waterzuivering;

een beschrijving van alle uit te voeren controle aan de biologische (afval)waterzuivering met betrekking tot de aanwezigheid van legionella;

een aanduiding van de waarden van de fysische, chemische en microbiologische parameters inclusief de concentratie aan legionellabacteriën in de biologische (afval)waterzuivering bij het bereiken waarvan maatregelen ter verbetering worden getroffen, alsmede een beschrijving van die maatregelen;

en monitoringsplan met daarin de monsternameplaatsen (zowel water als lucht), monsternamefrequentie en de analysemethode (NEN-norm);

een beschrijving van de maatregelen die worden genomen bij onderhoud en calamiteiten;

een logboek waarin de resultaten van controles en emissiemetingen worden vastgelegd.

2.1.4

Diegene die een risicovolle installatie drijft voor legionella, stelt een stappenplan op over de te treffen maatregelen en wanneer deze gerealiseerd zijn. Indien legionella wordt aangetroffen in het afvalwater (boven de (detectie)grens van 10.000 kve/l) dienen per direct de maatregelen volgens het stappenplan te worden uitgevoerd.

2.1.5

De risicoanalyse, het legionella-beheersplan inclusief monitoringsplan en het stappenplan dienen binnen 3 maanden na het in werking treden van deze beschikking ter beoordeling te worden voorgelegd aan het bevoegd gezag.

2.1.6

Na goedkeuring door het bevoegd gezag zorgt de vergunninghouder voor uitvoering van het beheersplan, monitoringsplan en stappenplan.

2.1.7

Op grond van resultaten van controles en emissiemetingen kan het bevoegd gezag nadere eisen stellen.

2.1.8

De risicoanalyse en legionellabeheersplannen moeten worden geactualiseerd bij gewijzigde omstandigheden of nieuwe (landelijke) inzichten.

Het geding

5. Het gaat in deze zaak om twee vragen, namelijk of het college de vergunning ambtshalve heeft kunnen wijzigen met het opnemen van het nieuwe hoofdstuk 1 van de voorschriften (voorschriften 1.1.1 tot en met 1.1.3) over de implementatie van BBT-conclusies en het nieuwe hoofdstuk 2 van de voorschriften (voorschriften 2.1.1 tot en met 2.1.8) over legionellabestrijding. Het beroep van eiseres beperkt zich ook tot deze voorschriften. De rechtbank zal hieronder per hoofdstuk beoordelen of het college tot ambtshalve wijziging van de vergunning over heeft kunnen gaan.

Implementatie BBT-conclusies

6. Eiseres stelt dat het college ten onrechte over is gegaan tot ambtshalve wijziging van de vergunning op grond van artikel 2.31, eerste lid, onder b jo. artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo omdat niet aan de vereisten voor toepassing van deze wettelijke bepalingen wordt voldaan. Ambtshalve wijziging van de vergunning op deze grondslag kan volgens eiseres alleen plaatsvinden, indien blijkt dat van nadelige gevolgen voor het milieu sprake is. Het college heeft onvoldoende onderzocht of eiseres in de bestaande bedrijfsvoering niet al gebruikmaakt van de beste beschikbare technieken. Eiseres stelt dat zij haar activiteiten verricht met toepassing van de beste beschikbare technieken en dat er geen sprake is van nadelige gevolgen voor het milieu, anders dan de gevolgen die al in de vigerende vergunning uit 2010 zijn betrokken. Het college had daarom eerst moeten vaststellen dat de activiteiten niet verricht worden volgens de best beschikbare technieken. Dit is niet gebeurd en zal ook niet gebeuren, nu de technieken volledig up-to-date zijn.

6.1.

Het college stelt zich op het standpunt dat het zorgvuldig gebruik heeft gemaakt van zijn wettelijke bevoegdheid om de bestaande vergunning van eiseres ambtshalve te wijzigen. Het college is op grond van de herzienings- en actualiseringsplicht van artikel 2.30 jo. artikel 2.31, eerste lid, onder b, en tweede lid, onder b, van de Wabo jo. artikel 5.10, eerste lid, van het Bor enkel verplicht te beoordelen of de bestaande vergunningvoorschriften niet zijn verouderd en nog in lijn zijn met de technische ontwikkelingen en milieueisen zoals beschreven in de BBT-conclusies. In beginsel hoeft niet beoordeeld te worden of de daadwerkelijke situatie daar ook feitelijk mee in overeenstemming is. Dit zou alleen aan de orde zijn bij een vermoeden van niet-naleving van de vergunningvoorschriften in het kader van een handhavingsprocedure. Eiseres heeft daarnaast niet op het verzoek van het college van 4 mei 2022 gereageerd, waarin werd verzocht om gegevens aan te leveren waaruit blijkt of het bedrijf voldoet aan de BBT-conclusies uit de relevante BREF’s. Het college kon daarom geen rekening houden met de feitelijke bedrijfssituatie. Eiseres heeft ook niet onderbouwd op grond waarvan zij van oordeel is dat de inrichting reeds aan de best beschikbare technieken voldoet en dat herziening van de bestaande milieuvoorschriften dus niet nodig zou zijn.

6.2.

De rechtbank stelt vast dat het college de voorschriften in het nieuwe hoofdstuk 1 aan de vergunning verbonden heeft ter actualisatie van de vergunning als bedoeld in artikel 2.31, eerste lid, onder b, van de Wabo. Tussen partijen is niet in geschil dat, ná verlening van de revisievergunning, nieuwe voor het bedrijf relevante BBT-conclusies zijn gepubliceerd. Op grond van artikel 2.30, eerste lid, en artikel 2.31, eerste lid, onder b, van de Wabo in samenhang met artikel 5.10, eerste lid, van het Bor is het college in dat geval onder de in artikel 2.31, eerste lid onder b, van de Wabo genoemde omstandigheden gehouden de vergunningvoorschriften te actualiseren. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het college in beginsel bevoegd was de voorschriften te wijzigen.

6.3.

De rechtbank overweegt echter dat het college de actualisatieplicht niet op een rechtmatige manier heeft toegepast. Uit de wettelijke systematiek volgt dat het college eerst zelf moet onderzoeken of actualisatie van de vergunningvoorschriften nodig is. Artikel 2.30, eerste lid, van de Wabo draagt het college op regelmatig te bezien of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning verbonden zijn, nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu. Onder ontwikkelingen op het gebied van technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu wordt mede verstaan de vaststelling van nieuwe of herziene BBT-conclusies. In artikel 5.10, eerste lid, onder a, van het Bor is deze onderzoeksplicht nader geconcretiseerd. Het college dient, binnen vier jaar na publicatie van de relevante BBT-conclusies te toetsen of de vergunningvoorschriften voldoen aan de nieuwe BBT-conclusies, die sinds het verlenen van de vergunning zijn vastgesteld of herzien. De rechtbank leidt hieruit af dat het college zelf moet beoordelen of in dit concrete geval de aan de vergunning verbonden voorschriften nog voldoen aan de BBT-conclusies.

6.4.

De rechtbank stelt vast dat het college in dit geval volstaan heeft met het verzenden van de brief van 4 mei 2022 aan eiseres, waarin eiseres verzocht werd aan te geven in hoeverre zij voldeed aan de BBT-conclusies van de door het college genoemde BREF’s. Eiseres heeft niet gereageerd op dit verzoek. Het college heeft vervolgens geen nadere uitvraag meer bij eiseres gedaan en heeft ook niet op andere wijze onderzocht of het nodig was de vergunningvoorschriften te actualiseren. In plaats daarvan heeft het college de in het nieuwe hoofdstuk 1 opgenomen voorschriften aan de vergunning verbonden waarmee het college eiseres opdraagt zelf te analyseren in hoeverre het bedrijf voldoet aan de BBT-conclusies.

6.5.

De rechtbank is gelet op het bovenstaande van oordeel dat het college eiseres in strijd met de wet in de vergunningvoorschriften heeft opgedragen om te onderzoeken of zij voldoet aan de nieuwe BBT-conclusies, terwijl die onderzoeksplicht op grond van artikel 2.30, eerste lid, van de Wabo en artikel 5.10, eerste lid, van het Bor bij het college ligt. Zonder deze toets van de geldende vergunningvoorschriften aan de nieuwe BBT-conclusies kon het college zich niet op het standpunt stellen dat actualisatie van de vergunningvoorschriften noodzakelijk was. Voorschriften 1.1.1 tot en met 1.1.3 kunnen daarom niet in stand blijven.

Legionellabestrijding

7. Eiseres stelt dat, ook ten aanzien van het door het college veronderstelde risico op verspreiding van legionella geldt dat het college ten onrechte tot ambtshalve wijziging is overgegaan, nu er geen sprake is van nadelige gevolgen voor het milieu. Eiseres stelt voorts dat in haar bedrijf geen sprake is van een verhoogd risico op de verspreiding van legionella, omdat risico hierop bestaat bij een temperatuur van het afvalwater met een bandbreedte van 25 tot 45 graden Celsius. De temperatuur van het afvalwater bij het bedrijf van eiseres is, volgens een representatief monster uit augustus 2023, niet meer dan 18 graden Celsius. Het risicoprofiel is in dat geval nul. Daar komt nog bij dat er voor het afvalwater twee bassins zijn, met een maximale verblijfsduur van het water van 24 uur. Derhalve vindt om de 24 uur verversing van het afvalwater in de AWZI plaats. Hierdoor is het onmogelijk dat de temperatuur in de bassins zodanig oploopt dat deze alsnog de bandbreedte van 25 tot 45 graden zou bereiken. Eiseres heeft aanvullend enkele metingen van WLN overgelegd, waaruit volgens haar ook blijkt dat er geen legionella aanwezig is.

7.1.

Het college stelt dat eiseres niet aangetoond heeft dat het afvalwater nooit een temperatuur in de bandbreedte van 25 tot 45 graden Celsius zal kunnen bereiken. Het door eiseres aangehaalde monster uit augustus 2023 betreft een eenmalige meting. Hieruit kan geen conclusie worden getrokken over de representatieve situatie ten aanzien van de temperatuur van het water. Daarbij acht het college ook van belang dat de afvalwaterzuiveringsinstallatie buiten staat, waardoor de temperatuur van het afvalwater wordt bepaald door de omgevingstemperatuur, en het afvalwater – voor zover het college bekend – niet actief gekoeld wordt. Het mag daarom worden aangenomen dat er geen temperatuurregulering plaatsvindt waarbij het afvalwater constant op een maximale veilige temperatuur wordt gehouden. De aanwezigheid van een natte koeltoren en een biologische waterzuiveringsinstallatie leiden bovendien tot een verhoogd risico op groei en verspreiding van legionella.

7.2.

De rechtbank constateert dat uit het bestreden besluit niet duidelijk volgt wat de grondslag voor het opnemen van de nieuwe voorschriften 2.1.1 tot en met 2.1.8 is geweest. Het bestreden besluit vermeldt dat het besluit is gebaseerd op artikel 2.30 juncto artikel 2.31, eerste lid, onder b, van de Wabo in samenhang met artikel 5.10, derde lid, van het Bor. Onder ‘Onderwerp’ in het bestreden besluit staat vermeld:

“Op basis van artikel 2.31, lid 1, onder b, juncto artikel 2.31 lid 2, onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) wijzigt het bevoegd gezag de aan de vergunning verbonden voorschriften wijzigt indien blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkelingen van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkelingen van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt. (…)”

Het college heeft hier het tweede lid van artikel 2.31 van de Wabo niet (volledig) geciteerd. Artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo stelt namelijk dat het bevoegd gezag de voorschriften van een omgevingsvergunning kan wijzigen “voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is”.

7.2.1.

De rechtbank leidt uit het bestreden besluit af dat het college de voorschriften 2.1.1 tot en met 2.1.8 aan de vergunning verbonden heeft op grond van artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo. Dat leidt de rechtbank af uit de door het college gemaakte overwegingen om dit voorschrift aan de vergunning te verbinden (paragraaf 2.7.2 van de inhoudelijke overwegingen bij het bestreden besluit). Het besluit vermeldt in deze paragraaf dat het bedrijf twee activiteiten heeft die kunnen leiden tot de groei en verspreiding van legionella sp, waardoor de gezondheid van de werknemers en omgeving negatief beïnvloed kan worden. In het verweerschrift stelt het college zich bovendien op het standpunt dat wijziging van de voorschriften rechtmatig was met het oog op legionellaverspreiding dat een gevaar oplevert voor de volksgezondheid. Het college heeft voorts in het besluit, ten aanzien van deze voorschriften, niet vermeld dat er sprake was van nieuwe technische ontwikkelingen of ontwikkelingen in de kwaliteit van het milieu, zoals benoemd in artikel 2.31, eerste lid, onder b, van de Wabo.
Omdat wijziging van de vergunningvoorschriften op grond van artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo alleen kan worden toegepast in het belang van bescherming van het milieu, lag het op de weg van het college om aannemelijk te maken dat er een risico voor het milieu bestond waardoor wijziging van de voorschriften noodzakelijk en gerechtvaardigd was. Dit betekent dat het college in dit geval aannemelijk moest maken dat er in het bedrijf van eiseres een concreet risico bestond op het ontstaan en de verspreiding van legionella, waardoor het noodzakelijk was de vergunningvoorschriften op dit punt aan te passen.

7.3.

Ter zitting heeft eiseres een toelichting gegeven op haar bedrijfsprocessen. Daarbij heeft eiseres uitgelegd dat de AWZI een gesloten systeem betreft, dat op geen enkele manier verbonden is met de natte koeltoren. In het systeem wordt elke dag zo’n 380.000 liter grondwater gebruikt. Daar komt maximaal 80.000 liter water met een temperatuur van 70 graden Celsius bij, voor de reiniging. Uiteindelijk komt het afvalwater in de twee bassins, waar het voor het eerst belucht wordt. De bassins worden elke 24 uur geleegd. Het college heeft dit niet betwist.

7.4.

De rechtbank overweegt dat het college zich bij het bepalen van het risico enkel gebaseerd heeft op algemene informatie, zoals het briefrapport van het RIVM en de adviezen van de GGD en het IPLO, waarin wordt aangegeven dat het mogelijk zou kunnen zijn dat in een bedrijf als dat van eiseres risico bestaat op ontstaan en verspreiding van legionella.
In het rapport van 30 oktober 2024 van een concrete aspectcontrole die op 14 februari 2023 heeft plaatsgevonden, vermeldt de toezichthouder:
“(…) de bedrijfstemperatuur van het proces was ca 13 graden en zal ook s zomers niet boven de 20 graden liggen. Daarmee zij de groeicondities voor Legionella niet aanwezig. Legionella zou kunnen overleven, maar daarvoor is een externe besmettingsbron nodig en die ontbreekt hier.” Het is de rechtbank niet gebleken dat het college nog nader onderzoek heeft gedaan bij de inrichting. Het college heeft evenmin op andere wijze gemotiveerd dat er een concreet aanknopingspunt bestaat om aan te nemen dat in het bedrijf van eiseres een risico bestaat op het ontstaan of de verspreiding van legionella.

7.5.

Gelet op de toelichting van eiseres op het bedrijfsproces, die niet betwist is door het college, acht de rechtbank het niet aannemelijk dat het water in de bassins zodanig verwarmd wordt dat de risicobandbreedte van 25 tot 45 graden Celsius bereikt wordt. Het afvalwater bestaat voornamelijk uit grondwater. Ten opzichte van de hoeveelheid gebruikt grondwater wordt slechts een kleine hoeveelheid verwarmd water gebruikt (460.000 liter grondwater waarvan maximaal 80.000 liter wordt verwarmd tot 70 graden). Dit gemengde afvalwater bevindt zich bovendien maximaal 24 uur in de bassins en wordt in de bassins belucht waardoor het oppervlaktewater geroerd wordt. Onder die omstandigheden is het niet aannemelijk dat de temperatuur van (een gedeelte van) het afvalwater door verwarming in de buitenlucht de risicovolle bandbreedte bereikt. De rechtbank neemt daarbij mede in aanmerking dat anders dan in het dossier wordt gesuggereerd ter zitting is gebleken dat de koeltorens geen onderdeel uitmaken van deze afvalwaterstroom zodat deze ook geen besmettingsbron kunnen vormen voor dit afvalwater.

Tegen die achtergrond constateert de rechtbank dat het college, afgezien van het hierboven geciteerde rapport waaruit niet blijk van een concreet risico op de vorming van legionella, geen nader onderzoek heeft gedaan in de inrichting naar deze specifieke afvalwaterstroom waaruit kon blijken dat er wel een zodanig concreet risico bestaat. Het college heeft evenmin op andere wijze gemotiveerd dat er een concreet aanknopingspunt bestaat om aan te nemen dat in het bedrijf van eiseres een risico bestaat op het ontstaan of de verspreiding van legionella. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het college niet heeft aangetoond dat het risico op de ontplooiing van een besmettingsbron zich voordoet bij het bedrijf van eiseres en dat het opnemen van de bestreden nieuwe voorschriften daarom nodig zijn ter bescherming van het milieu. Het bestreden besluit is op dit punt in strijd met artikel 3:2 van de Awb onzorgvuldig voorbereid en in strijd met artikel 3:46 Awb niet deugdelijk gemotiveerd. De nieuwe voorschriften 2.1.1 tot en met 2.1.8 kunnen niet in stand blijven.

Conclusie en gevolgen

8. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 2:31, eerste lid, onder b, van de Wabo en in strijd met artikel 3:2 van de Awb onzorgvuldig is voorbereid en in strijd met artikel 3:46 van de Awb ontoereikend is gemotiveerd. Dit betekent dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voorzover daaraan de door eiseres bestreden voorschriften zijn verbonden.

8.1.

De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing over de aanpassing van de vergunning te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan verweerder op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus), gelet op de aard van de geconstateerde gebreken.

8.2.

Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.

Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 3 september 2024 voor zover het de nieuwe voorschriften 1.1.1 tot en met 1.1.3 en voorschriften 2.1.1 tot en met 2.1.8 betreft;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hardenberg, voorzitter, en mr. R.L. Vucsán en mr. J.J.W. Lamme, leden, in aanwezigheid van mr. M. Dijk, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2025.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.30

1. Voor zover de omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, beziet het bevoegd gezag regelmatig of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden, nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Onder ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu wordt mede verstaan de vaststelling van nieuwe of herziene conclusies over beste beschikbare technieken overeenkomstig artikel 13, vijfde en zevende lid van richtlijn nr. 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PbEU L 334).

(…)

Artikel 2.31

Het bevoegd gezag wijzigt voorschriften van de omgevingsvergunning:

(…)

indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt;

(…)

2. Het bevoegd gezag kan voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen voor zover deze betrekking hebben op:

3. (…)

4. Een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is;

(…)

Artikel 2.31a

(…)

Indien het bevoegd gezag voornemens is toepassing te geven aan artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, verschaft de vergunninghouder desgevraagd aan het bevoegd gezag de gegevens die voor die toepassing noodzakelijk zijn.

Besluit omgevingsrecht

Artikel 5.10

Binnen vier jaar na publicatie in het Publicatieblad van de Europee Unie van, voor de hoofdactiviteit van de betreffende IPPC-installatie, relevante BBT-conclusies:

toetst het bevoegd gezag of de vergunningvoorschriften voldoen aan deze nieuwe BBT-conclusie, aan overige relevante BBT-conclusies en aan bij ministeriële regeling aangewezen informatiedocumenten over beste beschikbare technieken, die sinds het verlenen van de vergunning of de laatste toetsing zijn vastgesteld of herzien,

actualiseert het bevoegd gezag, indien noodzakelijk, de vergunningvoorschriften, en

controleert het bevoegd gezag dat de inrichting na actualisatie van de vergunningvoorschriften aan die voorschriften voldoet.

(…)

Voetnoten

1. Het college verwijst in het bestreden besluit naar artikel 5.10, derde lid, van het Bor, maar de rechtbank beschouwt dit als een verschrijving. In het verweerschrift beroept het college zich op artikel 5.10, eerste lid, van het Bor.