Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 25/2281
uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 juli 2025 in de zaak tussen
[verzoekers], uit [plaats], verzoekers
(gemachtigde: mr. A.J. Welvering),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Westerkwartier
(gemachtigde: mr. K. Timmer).
Als derde-partijen nemen aan de zaken deel:
[derde-partij 1] ([adres])
[derde-partij 2] ([adres])
[derde-partij 3] ([adres])
[derde-partij 4] ([adres])
allen uit [plaats] (gemachtigde: mr. T.R. Sturrus) en
[derde-partij 5] ([adres]) uit [plaats]
(gemachtigde: mr. S.A. Frijling).
Samenvatting
1. Eisers en derde-partijen zijn buren van elkaar aan de [straat] in [plaats]. Begin 2023 hebben eisers het betonnen pad dat vanaf de [straat] gedeeltelijk om hun huizenblok loopt, gekocht van de gemeente. Dat pad is de ontsluiting van de – vanaf de [straat] bezien – achterkant van de woningen van derde-partijen. Eisers hebben door het plaatsen van hekken de toegang tot dit pad beperkt en de aansluiting op een naastgelegen voetpad verwijderd. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over lasten onder bestuursdwang voor het plaatsen van hekwerken, het verwijderen van een tegelpad en de belemmering van de doorgang met diverse voorwerpen en objecten op het betonpad. Verzoekers zijn het niet met de opgelegde lasten eens. Zij verzoeken daarom om voorlopige voorzieningen en voeren daartoe een aantal gronden aan. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Deze vraag beantwoordt zij aan de hand van de gronden van verzoekers.
1.1.
De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek af. De voorzieningenrechter komt tot het oordeel dat het college niet heeft aangetoond dat sprake is van een openbare weg in de zin van de Wegenwet en daarom geen sprake is van overtredingen van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). Toch zijn er overtredingen, omdat wel sprake is van strijd met het omgevingsplan. Het college was daarom bevoegd om handhavend op te treden. De voorzieningenrechter is verder van oordeel dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Omdat er belangen van derden zijn betrokken, betekent dit niet dat het college niet handhavend op mocht treden. Er is ten aanzien van het in deze procedure bestreden besluit niet gebleken dat sprake is van schade in verband met het gewekte vertrouwen. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om de bestreden besluiten te schorsen. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Procesverloop
2. Aan verzoekers zijn voorafgaand aan deze procedure lasten onder dwangsom opgelegd, waar inmiddels ook invorderingsbesluiten op zijn gevolgd. Tegen die besluiten is beroep ingesteld en is ook een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. De voorzieningenrechter heeft in de uitspraak met zaaknummers 25/2280 en 24/4234 uitspraak gedaan over dat verzoek en beroep.
2.1.
De bewoners van de [adressen] hebben op 13 maart 2025 een verzoek om handhaving ingediend, omdat zij hun voordeur niet meer (onbeperkt) kunnen bereiken door het afsluiten van het betonpad. Daarbij is expliciet verzocht een last onder bestuursdwang op te leggen, omdat eerder opgelegde lasten onder dwangsom niet tot beëindiging van de overtredingen hebben geleid. De bewoner van de [adres] heeft op 23 maart 2025 een gelijkluidend verzoek ingediend.
2.2.
Op 27 maart 2025 en 12 april 2025 heeft een toezichthouder controles uitgevoerd op het perceel naar aanleiding van de handhavingsverzoeken. Tijdens die controle is geconstateerd dat het betonpad is afgesloten met een hekwerk met een bordje ‘verboden toegang voor onbevoegden’. Ook is geconstateerd dat het tegelpad dat de verbinding vormde tussen de betonweg en het voetpad van de woningstichting is verwijderd. Op het tracé van het verwijderde tegelpad zijn een hekwerk en palen aangebracht. Verder bevinden zich op de betonweg diverse voorwerpen en objecten, die de vrije doorgang belemmeren. Dit betreft onder meer gaat stenen, dakpannen, stukken hout, planten, een vuilcontainer en een composthoop.
2.3.
Op 17 april 2025 heeft het college een voornemen tot het opleggen van een last onder bestuursdwang aan verzoekers gestuurd.
2.4.
Op 27 mei 2025 heeft een hercontrole plaatsgevonden. Daarbij is geconstateerd dat de situatie niet ten opzichte van eerdere controles is gewijzigd.
2.5.
Met de besluiten van 10 juni 2025 heeft het college aan de drie verzoekers individuele lasten onder bestuursdwang opgelegd ten aanzien van vier overtredingen. Dit gaat om het plaatsen van het hekwerk bij de aansluiting van de betonweg op de [straat] dat de toegang tot de betonweg afsluit, het verwijderen van het voetpad dat de verbinding vormde tussen het betonpad en het voetpad op de naastgelegen perceel van de woningbouwvereniging, het plaatsen van een hekwerk aldaar en de belemmering van de doorgang van het betonpad met diverse voorwerpen en objecten. Verzoekers moeten de overtredingen voor 2 juli beëindigen en beëindigd houden. Als verzoekers niet tijdig aan deze lasten voldoen, wordt middels bestuursdwang overgegaan tot de feitelijke tenuitvoerlegging daarvan.
3. Verzoekers hebben bezwaar gemaakt tegen deze besluiten en een verzoek om voorlopige voorziening ingediend.
3.1.
Het college heeft met de e-mail van 2 juli 2025 toegezegd geen uitvoering te geven aan de besluiten van 10 juni 2025 totdat op het verzoek om voorlopige voorziening is beslist.
3.2.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 22 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] namens verzoekers met haar gemachtigde, de gemachtigde van het college met de heer T. Postma, de heer [derde-partij 1], mevrouw [derde-partij 2], de heer [derde-partij 3] en mevrouw [derde-partij 4] met hun gemachtigde en de heer [derde-partij 5] met mr. N.F. van der Meer als waarnemer van zijn gemachtigde.
Feitelijke situatie en voorgeschiedenis
4. Het betonpad waar het in deze procedure over gaat begint vanaf de [straat], naast nummer [huisnummer] en loopt achter de woningen aan de [straat] langs, tot aan de [adres]. Daar liep het betonpad op het moment van de verkoop van de gemeente aan verzoekers, over in een voetpad. Dat voetpad liep over in het naastgelegen voetpad op het perceel van de woningstichting/woningbouwvereniging. Verzoekers hebben een hekwerk geplaatst aan het begin van het betonpad, ter hoogte van de [adres]. Verder hebben zij het tegelpad verwijderd tussen het betonpad en het voetpad van de woningstichting en daar een hekwerk geplaatst. Met de bewoners van de [adressen] hebben verzoekers een overeenkomst gesloten voor een persoonlijk recht van overpad. De overeenkomst met de bewoner van [adres] nadien door verzoekers opgezegd, wegens door verzoekers gestelde gedragingen van bezoekers van deze bewoner. Aan de overeenkomst zijn later voorwaarden verbonden met betrekking tot onder andere het aantal keer per dag dat van de weg gebruik mag worden gemaakt, tijden waarbinnen van de weg gebruik mag worden gemaakt en de beperking van toegang van bezoekers van de bewoners. Verzoekers hebben een slot aangebracht op het hek. De bewoners van [adressen] hebben een sleutel van het hek. De bewoners van nummer [huisnummers] hebben geen sleutel. De sleutel is wel aan de bewoners van nummer [huisnummers] aangeboden.
4.1.
De woningen van in dit rijtje van de [straat] zijn in de jaren 70 gebouwd door Stichting Vredewold. Halverwege de jaren 70 is een voetpad aangelegd, waarmee de woningen werden ontsloten. Dit stuk grond bleef in eigendom van de gemeente. De woningen zijn midden jaren 80 verkocht. In de loop der jaren zijn er diverse bouwwerken aangebracht op grond van de gemeente. In 1996 is het huidige betonpad aangelegd, op initiatief van de bewoners. Voor de aanleg is een bedrag beschikbaar gesteld door de gemeente. In 2021 is advies uitgebracht door RHO adviseurs over de woningen aan de [straat], omdat onduidelijk was wat juridisch gezien als voorgevelrooilijn van de woningen moest worden gezien. Omdat die voorgevelrooilijn aan de zijde van de Gavelaan bleek te liggen, waren veel bouwwerken op de percelen illegaal gebouwd. Dit vormde aanleiding voor het college om zowel de percelen waarop zich de bouwwerken bevinden als het perceel met het betonpad aan de bewoners te gaan verkopen. Uiteindelijk is het betonpad niet aan de bewoners gezamenlijk verkocht, maar aan verzoekers, de bewoners van de [adres].
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Overgangsrecht Omgevingswet
5. In deze zaak is het nieuwe recht (waaronder de Omgevingswet) van toepassing, omdat de verzoeken om handhaving na 1 januari 2024 zijn ingediend en de lasten ook na die datum zijn opgelegd.
Spoedeisend belang
6. De voorzieningenrechter kan op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) “een voorlopige voorziening treffen als onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist”.
6.1.
Verzoekers stellen dat het karakter van de besluiten spoedeisendheid met zich meebrengt. Bovendien is sprake van een sterk verslechterde situatie in de buurt, die door het overgaan tot bestuursdwang alleen maar slechter kan worden. Verder is aan de zijde van de heer [verzoeker] wegens medische omstandigheden sprake van een beschermd wonen locatie. Dat maakt de situatie voor verzoekers op dit moment onleefbaar, stellen zij.
6.2.
Het college stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een spoedseind belang. Het feitelijk toepassen van bestuursdwang leidt volgens het college niet tot een onomkeerbare situatie. De uitvoering van die last zou inhouden dat twee hekwerken en het bordje ‘verboden toegang’ zouden worden verwijderd, het tegelpad weer wordt teruggelegd en de aanwezige voorwerpen op het betonpad worden verwijderd. Als uit de bodemprocedure volgt dat de lasten ten onrechte zijn opgelegd, zal het college tot ongedaanmaking van de gedane wijzigingen overgaan. Gelet op de aard van de bestuursdwang is dat goed mogelijk.
6.3.
De voorzieningenrechter overweegt dat de aard van de lasten onder bestuursdwang maakt dat sprake is van een spoedeisend belang. Door uitvoering van de bestuursdwang zou op korte termijn een situatie gecreëerd worden die verzoekers juist op alle mogelijke manieren proberen te voorkomen. Daarbij komt dat verzoekers hebben gesteld belang te hebben bij rust en duidelijkheid, voornamelijk vanwege de medische situatie van de heer [naam]. De voorzieningenrechter acht het spoedeisend belang daarom aanwezig.
Vooringenomenheid
7. Verzoekers stellen dat sprake is van vooringenomenheid bij het college. Uit interne stukken die met een WOO-verzoek verkregen zijn blijkt dat medewerkers van het college na het indienen van het handhavingsverzoek de verzoeker om handhaving al snel gelijk gaven. Daarbij komt dat er een advies is geschreven door de leefbaarheidsadviseur van de gemeente, die goede contacten heeft met een bewoner van de [adres], die eerder een kort geding procedure heeft gevoerd tegen verzoekers. Deze leefbaarheidsadviseur heeft al voor het indienen van het handhavingsverzoek een bespreking gearrangeerd met de verzoeker om handhaving en zijn adviseurs. Het heeft er de schijn van dat het handhavingsverzoek in overleg met de heer [naam] is ingediend. Verder vermoeden verzoekers dat het hek is geopend door een raadslid van de gemeente, die bevriend is met de bewoner van de [adres] en op zijn verjaardag kwam.
7.1.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat niet is gebleken dat het college vooringenomen heeft gehandeld. De vermoedens van verzoekers dat medewerkers van de gemeente gezien de gestelde contacten met verzoekers om handhaving de besluitvorming zouden kunnen hebben beïnvloed, zijn daarvoor onvoldoende. Uit de overgelegde stukken leidt de voorzieningenrechter niet af dat het college vooringenomen heeft gehandeld.
Is sprake van een openbare weg in de zin van de Wegenwet?
8. Het college stelt zich op het standpunt dat sprake is van overtredingen van artikel 2.10 en 2.11 van de APV. Tussen partijen is niet in geschil dat die artikelen van toepassing zijn, als sprake is van een openbare weg in de zin van de Wegenwet. Om te beoordelen of sprake is van overtredingen van de bepalingen in de APV, moet de voorzieningenrechter daarom de vraag beantwoorden of sprake is van een openbare weg in de zin van de Wegenwet.
9. Verzoekers voeren aan dat geen sprake is van een openbare weg in de zin van de Wegenwet en daarom ook geen sprake is van overtredingen. Het betonpad betreft enkel een uitrit voor een paar percelen en is – en was ook enige tijd in het verleden – doodlopend. Op grond van rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) betreft dit geen weg in de zin van de Wegenwet. Voor zover het wel als weg moet worden gezien, betreft het geen openbare weg in de zin van artikel 4 van Pro de Wegenwet. Vanaf de jaren 70 was een voetpad op een andere locatie achter de woningen aan de [straat] aanwezig. Het betonpad ligt op een andere plek en is veel breder, dus dit gaat niet om dezelfde weg. Het betonpad is in 1996 aangelegd. Op het moment dat het pad werd afgesloten, was dit dus niet gedurende 30 jaar als openbare weg gebruikt. Verder heeft niet de gemeente onderhoud gepleegd aan het pad, maar verzoekers zelf, zoals blijkt uit overgelegde foto’s. Het pad is op initiatief van verzoekers aangelegd en zij hebben hiervoor zelf een aannemer ingeschakeld.
9.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat sprake is van een openbare weg in de zin van artikel 4 van Pro de Wegenwet. Er is sprake van een weg in de zin van de Wegenwet, omdat het pad niet alleen door omwonenden wordt gebruikt maar bijvoorbeeld ook door wandelaars. Het pad loopt in die zin ook niet dood, maar loopt over in een voetpad dat weer uitkomt op de [straat]. Ook een voetpad is een weg in de zin van de Wegenwet, gelet op artikel 1, tweede lid onder I van de Wegenwet. De weg is bovendien openbaar. De weg is ten eerste langer dan 30 jaar voor eenieder toegankelijk geweest. Daarbij moet gerekend worden vanaf de jaren 70, waarin een betonpad met deze omvang op deze precieze plek nog niet aanwezig was, maar wel een voetpad. Daarnaast is het pad, ook het betonpad dat de tweede helft van de jaren 90 is aangelegd, altijd in beheer bij de gemeente geweest. De gemeente heeft dit pad ook altijd onderhouden. Dit blijkt onder andere uit een overzicht van het gemeentelijke wegbeheerprogramma. Verder heeft de gemeente nooit een ontrekkingsbesluit genomen, waardoor de weg aan de openbaarheid onttrokken zou zijn. Dit betekent dat het afsluiten van de weg met het hekwerk, het verwijderen van het voetpad en het plaatsen van voorwerpen in strijd is met artikel 2:10 en Pro 2:11 van de Algemene plaatselijke verordening. Voor deze activiteiten is namelijk geen vergunning verleend.
9.2.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college in deze procedure niet heeft aangetoond dat sprake is van een openbare weg in de zin van artikel 4 van Pro de Wegenwet. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
9.3.
De eerste vraag die moet worden beantwoord, is of sprake is van een weg in de zin van de Wegenwet. De Wegenwet kent geen definitie van een weg. In rechtspraak van de Afdeling is bepaald wanneer sprake is van een weg in de zin van de Wegenwet. Daaruit blijkt dat het moet gaan om een verkeersbaan die een functie vervult ten behoeve van het afwikkelen van het openbaar verkeer en die daarmee naar haar aard of functie een grote, onbepaalde publieksgroep dient. [1] De voorzieningenrechter overweegt dat het betonpad met name werd gebruikt door bewoners van de [adressen] Voor autoverkeer loopt het pad bij de [adres] dood. Dat het pad voor voetgangersverkeer niet doodlopend was door het aansluitende voetpad, betekent nog niet dat met het pad een grote, onbepaalde publieksgroep werd gediend. Het college heeft gesteld dat uit onder andere uit uitlatingen van bewoners van de [straat] blijkt dat het pad werd gebruikt door hondenuitlaters. De Afdeling heeft echter in een door verzoekers aangehaalde uitspraak gezegd dat het gebruik van een stuk grond door hondenbezitters niet kan worden aangemerkt als afwikkeling van het openbare verkeer. [2] Het betonpad is naar het oordeel van de voorzieningenrechter daarom geen weg in de zin van de Wegenwet. Dit betekent op zichzelf al dat ook geen sprake kan zijn van een openbare weg in de zin van de Wegenwet.
9.4.
De voorzieningenrechter is daarnaast van oordeel dat het college er ook niet in is geslaagd om aannemelijk te maken dat de weg openbaar is. Aangezien het college zich op de openbaarheid van de weg beroept, is het ook aan het college om die openbaarheid aannemelijk te maken. [3] Een weg is op grond van artikel 4 van Pro de Wegenwet openbaar als hij gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest, als hij gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en gedurende die periode door in dit geval de gemeente is onderhouden of als hij door de rechthebbende als openbare weg is aangewezen.
9.4.1.
De voorzieningenrechter overweegt dat het betonpad nog geen dertig jaar aanwezig is en daarom ook niet gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor eenieder toegankelijk is geweest. Het betonpad is in 1996 aangelegd. Voor die tijd liep achter de woningen aan de [straat] een voetpad. Dat voetpad kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter echter niet als dezelfde weg worden beschouwd. Anders dan in een door het college genoemde uitspraak [4] , is hier niet enkel sprake van het verleggen van een deel van het tracé. Het huidige betonpad ligt volledig op een andere plek, er is geen enkel deel van het tracé dat op dezelfde plek loopt als destijds het voetpad. Verder is sprake van een ander type pad qua verharding en van een andere functie. Het eerdere voetpad was bestemd voor voetgangers, terwijl het huidige betonpad ook door auto’s gebruikt kan worden. Weliswaar had ook het voetpad tot doel om de woningen aan de [straat] aan deze kant te ontsluiten, naar het oordeel van de voorzieningenrechter is dat op zichzelf niet voldoende om van hetzelfde pad te kunnen spreken.
9.4.2.
De voorzieningenrechter is verder van oordeel dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat het betonpad gedurende tien achtereenvolgende jaren door de gemeente is onderhouden. De voorzieningenrechter leidt uit de wetsgeschiedenis van de Wegenwet [5] af dat dit moet gaan om kenbaar en feitelijk onderhoud. Om dit te onderbouwen kan worden verwezen naar een gemeentelijk onderhoudssysteem waaruit het onderhoud blijkt. In dit geval blijkt uit de uitsnede van het gemeentelijke wegbeheerprogramma dat tussen 22 maart 2012 en 22 februari 2022 feitelijk inspecties hebben plaatsgevonden. Dat gaat om een periode van negen jaar en elf maanden en dus (net) niet om een periode van minimaal tien jaar. Het standpunt van het college dat het de weg ook al eerder onderhouden zal hebben maar dit systeem toen nog niet bestond, acht de voorzieningenrechter niet voldoende om te kunnen oordelen dat aannemelijk is gemaakt dat de weg gedurende minimaal tien jaar door de gemeente is onderhouden. Dat de gemeente eigenaar van de weg was en onderhoudsplichtig, maakt namelijk nog niet dat ook feitelijk onderhoud is uitgevoerd.
9.4.3.
Ten slotte is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college ook niet aannemelijk heeft gemaakt dat het betonpad als openbare weg is aangewezen. De argumenten die het college naar voren heeft gebracht over de openbaarheid van het in de jaren 70 aangelegde voetpad, zijn niet relevant omdat dit volgens de voorzieningenrechter niet om dezelfde weg gaat. Ook de verkeersbestemming in het omgevingsplan kan niet leiden tot de conclusie dat de weg openbaar is in de zin van de Wegenwet. De openbaarheid van de weg in de zin van de Wegenwet wordt namelijk niet in het omgevingsplan geregeld. [6] Het enkele feit dat de gemeente de aanleg van de weg heeft gefinancierd en eigenaar was van de weg, acht de voorzieningenrechter onvoldoende om te kunnen concluderen dat het betonpad als openbare weg is aangewezen.
9.5.
De voorzieningenrechter is gelet op het voorgaande van oordeel dat geen sprake is van een openbare weg in de zin van de Wegenwet. Dat betekent dat ook niet kan worden aangenomen dat sprake is van overtredingen van de bepalingen in de APV. Dat betekent niet direct dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden. Volgens het college hebben verzoekers namelijk ook in strijd met het omgevingsplan gehandeld. De voorzieningenrechter zal daarom nu beoordelen of het college terecht heeft geconcludeerd dat verzoekers in strijd met het omgevingsplan hebben gehandeld.
Is sprake van strijdigheid met het omgevingsplan?
10. Verzoekers voeren aan dat een bestemming in het omgevingsplan niet betekent dat sprake is van een openbare weg. Ook een niet-openbare weg kan een verkeersbestemming hebben. De betreffende bestemming in het omgevingsplan leidt daarom niet tot openbaarheid en ook is geen sprake van strijd met het omgevingsplan, aldus verzoekers.
10.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat het afsluiten van de weg in strijd is met het omgevingsplan en ook in zoverre een overtreding vormt. Ter plaatse geldt op grond het tijdelijk deel van het omgevingsplan, bestemmingsplan “Enumatil/Oostwold”, de enkelbestemming “Verkeer – Verblijf”. Deze bestemming is onder andere voorzien voor wegen en straten. Een weg is onder 63 van de definities in artikel 1 van Pro de planregels gedefinieerd als “alle voor het openbaar rij- of ander verkeer openstaande wegen of paden…”. Nu het pad aan de openbaarheid is onttrokken, voldoet het niet meer aan de bestemmingsomschrijving. Ook mogen ter plaatse alleen bouwwerken worden gebouwd die ten dienste staan van de verkeersbestemming. De hekwerken staan niet ten dienste van de verkeersbestemming. Ook daarom is sprake van strijd met het omgevingsplan.
10.2.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college terecht heeft geconcludeerd dat sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Ter plaatse van het betonpad geldt op grond van bestemmingsplan “Enumatil/Oostwold” de enkelbestemming “Verkeer – Verblijf”. De regels in dat bestemmingsplan maken deel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Volgens de bestemmingsomschrijving in artikel 16.1. van de planregels zijn de gronden onder andere bestemd voor wegen en straten, voet- en rijwielpaden, groenvoorzieningen, nutsvoorzieningen, parkeervoorzieningen, speelvoorzieningen en water. Dat zijn allemaal bestemmingen met een openbaar karakter. Het feit dat geen sprake is van een weg in de zin van de Wegenwet betekent niet dat het pad geen weg is in de zin van het bestemmingsplan. Het 3 meter brede betonnen pad moet naar normaal spraakgebruik wel worden beschouwd als een weg. Bovendien is een weg in de definities van het omgevingsplan “alle voor het openbaar rij- of ander verkeer openstaande wegen of paden”. Nu de weg met hekwerken is afgesloten voor het openbaar verkeer, heeft het pad niet meer het openbare karakter dat door de planregels wordt voorgeschreven. Ook staan de hekwerken die tot doel hebben de weg voor verkeer af te sluiten, niet ten dienste aan de verkeersbestemming. Het plaatsen van de hekwerken en het verwijderen van het tegelpad is daarom in strijd met artikel 16.1 van de planregels. Dat betekent dat voor dit gebruik een omgevingsvergunning [7] vereist is, die verzoekers niet hebben. Dit betekent dat sprake is van overtredingen.
11. Omdat het college naar het oordeel van de voorzieningenrechter terecht heeft geconcludeerd dat sprake is van overtredingen, was het college bevoegd handhavend op te treden. Voor zover het college in de bestreden besluiten ten onrechte heeft geconcludeerd dat ook sprake is van overtredingen van de APV, is dat een gebrek dat in de beslissing op bezwaar kan worden hersteld. De voorzieningenrechter ziet daarin daarom geen aanleiding om de bestreden besluiten te schorsen.
Soortenbescherming
12. Ter zitting hebben verzoekers gesteld dat het uitvoeren van de bestuursdwang door het verwijderen van alle voorwerpen en objecten op het pad, leidt tot verstoring van beschermde diersoorten. Er zijn onder andere egelverblijven, vleermuiskasten en mussenhotels aanwezig. De voorzieningenrechter ziet in wat verzoekers hier ter zitting over hebben aangevoerd geen aanleiding om de bestreden besluiten te schorsen. Als bij de uitvoering van de bestuursdwang blijkt dat er beschermde diersoorten aanwezig zijn, zullen de regels over soortenbescherming in de Omgevingswet door het college in acht moeten worden genomen. Dat vormt op voorhand echter geen aanleiding om tot schorsing van de bestreden sluiten over te gaan.
Evenredigheid
13. Verzoekers stellen dat handhaving onevenredig is. Alle woningen van het huizenblok [huisnummers] hebben een rechtstreeks ontsluiting tot de openbare weg. De (juridische) voorzijde is gelegen aan de Gavelaan, zo blijkt uit onderzoek van de Rho dat in opdracht van de gemeente is uitgevoerd. De bewoners van nummer [huisnummers] kunnen alleen nog gebruik maken van het pad op basis van een persoonlijk recht. De overeenkomst met de heer Kool is opgezegd vanwege een incident. De heer Kool heeft echter toegang tot de [straat] en hoeft ook niet met zijn containers door de woonkamer te gaan, want die staan aan de [straat]. Bij verzoekers spelen zwaarwegende medische belangen. Door de grote onrust en spanningen in de buurt bestaat er geen goed woon- en leefklimaat meer. Verzoekers handelen bovendien in lijn met wat de gemeente is afgesproken.
13.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat de bestreden besluiten niet onevenredig zijn. Daarbij wordt zwaar gewicht toegekend aan de omstandigheid dat de bewoners van de [straat] door de afsluiting van het pad de voordeuren van hun woningen en hun schuurtjes niet meer buitenom kunnen bereiken.
13.2.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld. Zoals hiervoor is overwogen, is sprake van overtredingen wegens strijd met het omgevingsplan. Dat betekent dat het college bevoegd is om handhavend op te treden en in beginsel ook verplicht is om tot handhaving over te gaan. Er kunnen bijzondere omstandigheden zijn om van handhaving af te zien. In wat verzoekers hebben aangevoerd ziet de voorzieningenrechter echter geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhaving had moeten afzien. De voorzieningenrechter begrijpt dat verzoekers behoefte hebben aan rust. De voorzieningenrechter begrijpt ook dat het fijn is als de heer [naam] gezien zijn medische situatie ongestoord gebruik kan maken van het perceel. Derde-partijen hebben er echter ook belang bij om de voordeur van hun woning (onbeperkt) te kunnen bereiken. Verder betrekt de voorzieningenrechter bij haar overweging dat verzoekers een eigen tuin ter beschikking hebben die is afgesloten met een schutting. Verzoekers wonen hier al meerdere decennia zonder dat het betonpad met een hek was afgesloten. Dat maakt volgens de voorzieningenrechter dat de gevolgen van het openstellen van het pad niet zodanig zijn dat het college om die reden van handhaving had moeten afzien.
Vertrouwensbeginsel
14. Verzoekers voeren aan dat zij het perceel met het betonpad gekocht en geleverd hebben gekregen van de gemeente. In het verkoopbesluit is opgenomen dat op de verkochte zaak geen erfdienstbaarheden, kwalitatieve verplichtingen, kettingbedingen, of b.p.-rechten rusten. Ook in de transportakte is bepaald dat verzoekers het perceel in eigen gebruik en genot hebben gekregen en aanvaard. Zoals is afgesproken, is een persoonlijk recht aangeboden aan de bewoners van de [adressen]. Verzoekers hebben dus overeenkomstig de afspraken gehandeld. Door nu bestuursrechtelijk te handhaven, handelt het college in strijd met het vertrouwensbeginsel.
14.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat het niet in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Er is geen sprake geweest van toezeggingen of gedragingen waaruit verzoekers redelijkerwijs konden afleiden dat het college niet handhavend zou optreden bij afsluiting van het betonpad. Dat in een e-mail in verband met de voorgenomen verkoop de zinsnede staat dat wanneer het een recht van weg zou worden, de verkoop niet doorgaat, kwalificeert niet als toezegging.
14.2.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel moet sprake zijn van een toezegging. Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, moeten verzoekers aannemelijk maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij hen redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het college over de manier waarop in dit geval de handhavingsbevoegdheid wel of niet zal worden uitgeoefend. [8] Verzoekers hebben het perceel met het betonpad gekocht van de gemeente. Daartoe heeft het college op 14 december 2022 een verkoopbesluit genomen. Daarin staat onder voorwaarde 2: “Op de verkochte onroerende zaak rusten geen erfdienstbaarheden, kwalitatieve verplichtingen, kettingenbedingen of b.p.rechten”. Onder het kopje ‘aanvullende bepalingen’ staat de verplichting om de bewoners van de percelen [huisnummers] persoonlijk recht van overpad te geven. Uit een e-mail van een medewerker van Team Vastgoed & Grondzaken van 1 december 2022 blijkt verder dat duidelijk was dat verzoekers het perceel niet wilden kopen met een ‘recht van weg’ en alleen een persoonlijk recht van overpad wilden verstrekken. Dat het nodig was een persoonlijk recht van overpad te vestigen en dat ook blijkt dat hier op voorhand door het college over na is gedacht, heeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter bij verzoekers de indruk kunnen wekken dat het college welbewust het standpunt had ingenomen dat geen sprake was van een openbare weg of een openbaar karakter van de verkeersbestemming. Omdat verzoekers ervan uit mochten gaan dat dit het standpunt van het college was, mochten zij er naar het oordeel van de voorzieningenrechter ook op vertrouwen dat ditzelfde college niet handhavend zou optreden wegens de gestelde openbaarheid van die weg.
14.3.
Dat het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt, betekent nog niet dat het college in dit geval niet handhavend mag optreden. Er kan sprake zijn van concrete belangen van derden, die het honoreren van het gewekte vertrouwen in de weg staan. De voorzieningenrechter is van oordeel dat dergelijke belangen van derden in dit geval aanwezig zijn. De bewoners van de [adressen] kunnen niet meer (onbeperkt) van de weg gebruikmaken en daardoor hun voordeur op dit moment niet of beperkt bereiken. Deze belangen van derden wegen naar het oordeel van de voorzieningenrechter zwaarder dan het belang van verzoekers bij nakoming van het gewekte vertrouwen. Het college kon daarom wel handhavend optreden. In het kader van de lasten onder bestuursdwang is verder vooralsnog niet gebleken van schade die verzoekers in verband met het gewekte vertrouwen hebben geleden. Voor zover sprake is van schade of schade zal ontstaan door uitvoering van de bestuursdwang, kan het college dit in het besluit op bezwaar betrekken. Nu dit niet in de weg staat aan de mogelijkheid om handhavend op te treden, ziet de voorzieningenrechter hierin geen aanleiding om het bestreden besluit te schorsen.
Cumulatie herstelsancties
15. Verzoekers stellen in het bezwaarschrift tegen het invorderingsbesluit dat sprake is van een cumulatie van herstelsancties. Op grond van het invorderingsbesluit moeten verzoekers voor 4 juli 2025 dwangsommen betalen, terwijl zij op grond van de last onder bestuursdwang voor 2 juli 2025 de gestelde overtredingen beëindigd moeten hebben.
15.1.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat geen sprake is van een cumulatie van herstelsancties. Op grond van artikel 5:6 van Pro de Awb mag een bestuursorgaan geen herstelsanctie opleggen zolang een andere wegens dezelfde overtreding opgelegde herstelsanctie van kracht is. De begunstigingstermijnen van de opgelegde lasten onder dwangsom zijn op 1 november 2024 verstreken. Op dat moment waren de dwangsommen volledig verbeurd. Dat betekent dat de lasten onder dwangsom op dat moment waren uitgewerkt. Die lasten waren dus niet meer in werking, op het moment dat de lasten onder bestuursdwang op 10 juni 2025 werden opgelegd. [9]
Conclusie en gevolgen
16. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Dat betekent dat de bestreden besluiten niet worden geschorst en de lasten onder bestuursdwang kunnen worden uitgevoerd. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.S. Schür, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. E.T. de Boer, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 25 juli 2025.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 2:4
1. Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid.
2. Het bestuursorgaan waakt ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.
Wegenwet
Artikel 4
1. Een weg is openbaar:
I. wanneer hij, na het tijdstip van dertig jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest;
II. wanneer hij, na het tijdstip van tien jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en tevens gedurende dien tijd is onderhouden door het Rijk, eene provincie, eene gemeente of een waterschap;
III. wanneer de rechthebbende daaraan de bestemming van openbaren weg heeft gegeven.
(…)
Omgevingswet
Artikel 5.1.
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
a. een omgevingsplanactiviteit,’
(…)
Bestemmingsplan “Enumatil/Oostwold”
Artikel 1
In deze regels wordt verstaan onder:
(…)
63. weg: alle voor het openbaar rij- of ander verkeer openstaande wegen of paden, daaronder begrepen de daarin gelegen bruggen en duikers, de tot de wegen of paden behorende bermen en zijkanten, alsmede de aan de weg liggende parkeergelegenheden;
(…)
Artikel 16.1. Bestemmingsomschrijving
De voor 'Verkeer - Verblijf' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
wegen en straten;
voet- en rijwielpaden;
groenvoorzieningen;
nutsvoorzieningen;
parkeervoorzieningen;
speelvoorzieningen;
water;
de bescherming van de functie van de in het aanliggende gebied gesitueerde molen als werktuig en zijn waarde als landschapsbepalend element, ter plaatse van de aanduiding 'vrijwaringszone - molenbiotoop';
met daaraan ondergeschikt:
i. tuinen en erven;
met de daarbijbehorende:
bouwwerken, geen gebouwen zijnde.