ECLI:NL:RBNNE:2024:4905

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Leeuwarden

Bestuursrecht

zaaknummer: LEE 23/4404

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 november 2024 in de zaak tussen

Stichting SOS Ameland, uit Nes, eiseres

(gemachtigde: mr. M.T. Hoen),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ameland, het college

(gemachtigde: P. de Jong).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Rijssenpad Projecten B.V. uit Rijssen, vergunninghoudster

(gemachtigde: mr. M.H. Blokvoort).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de verlening van een omgevingsvergunning voor de realisatie van een hotel en een wellnesscentrum op het perceel Molenweg 18 te Nes (hierna: het perceel).

1.1.

Het college heeft deze vergunning met het besluit van 21 maart 2023 verleend. Met het bestreden besluit van 26 september 2023 op het bezwaar van eiseres is het college bij de verlening van de vergunning gebleven.

1.2.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.3.

De rechtbank heeft het beroep op 23 oktober 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [derde 1] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van het college, C. de Jong, werkzaam bij de gemeente, [derde 2] en [derde 3] namens vergunninghoudster en de gemachtigde van vergunninghoudster.

Beoordeling door de rechtbank

2. De rechtbank beoordeelt of het college de vergunning heeft kunnen verlenen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

4.1.

De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 3 oktober 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

4.2.

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Belanghebbendheid eiseres

5. Het college stelt twijfels te hebben over de vraag of eiseres voldoende feitelijke werkzaamheden verricht om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt. Bij de heroverweging in bezwaar heeft het college zich aangesloten bij het advies van de bezwaarcommissie om eiseres ontvankelijk te verklaren, maar het college is nog steeds niet overtuigd. Daarom verzoekt het college de rechtbank een oordeel te geven over de belanghebbendheid van eiseres.

5.1.

In bezwaar heeft eiseres onder meer de volgende feitelijke werkzaamheden aangevoerd: het indienen van een zienswijze inzake de Agenda voor het Waddengebied 2050, het indienen van een reactie op de Toeristische Visie van de gemeente Ameland, het benaderen van het college naar aanleiding van de protesten van het dorp Buren tegen de komst van units voor personeelshuisvesting aan het Vrijewilpad, het stellen van raadsvragen, het bezoeken van bijeenkomsten van Dorpsbelang Buren en van Wagenborg, het uitnodigen van gastsprekers om eiseres en haar leden te informeren over de veerbootconsessieverlening en wat de rol van eiseres daarin kan zijn en het bijhouden van de Facebookpagina en het via deze pagina onderhouden van contacten met haar achterban.
Het college heeft deze feitelijke werkzaamheden niet betwist.

5.2.

Vooropgesteld zij dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) bij de beoordeling van de belanghebbendheid de doelstellingen en de feitelijke werkzaamheden tezamen beziet.^[1]De beide elementen hebben daarbij het karakter van communicerende vaten. Naarmate de doelstellingen ruimer zijn geformuleerd, worden hogere eisen gesteld aan de aard en de omvang van de feitelijke werkzaamheden. En naarmate de doelstellingen functioneel of territoriaal beperkter zijn geformuleerd, zijn minder feitelijke werkzaamheden nodig om te kunnen vaststellen dat de rechtspersoon een bepaald belang behartigt.

5.3.

Blijkens de statutaire doelstellingen van eiseres komt zij op voor algemene belangen die spelen op Ameland. Daarmee heeft eiseres een beperkt territoriale doelstelling. In dat licht is de rechtbank van oordeel dat eiseres voldoende feitelijke werkzaamheden verricht ten behoeve van haar doelstellingen. Eiseres is dan ook belanghebbende in deze procedure.

Onverbindendheid beheersverordening

6. Eiseres stelt dat de Beheersverordening ‘Strandweg Nes’ (hierna de beheersverordening), vastgesteld op 24 juni 2013, onverbindend is. Daartoe voert eiseres aan dat de beheersverordening in strijd is met de twee vereisten uit artikel 3.38, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro), namelijk dat een beheersverordening niet vastgesteld kan worden voor een gebied waar een ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien en dat voorts alleen het bestaande gebruik geregeld kan worden in de beheersverordening. Uit de structuurvisie Ameland blijkt echter dat er wel ruimtelijke ontwikkelingen worden voorzien, waaraan met de onderhavige omgevingsvergunning ook uitvoering wordt gegeven. Het toestaan van een hotel met wellness strookt bovendien niet met het uitgangspunt dat het beheer plaatsvindt conform het bestaande gebruik.

6.1.

De rechtbank is van oordeel dat er geen sprake is van onverbindendheid van de beheersverordening vanwege strijd met artikel 3.38, eerste lid, van de Wro. Zoals het college terecht aangeeft, betekent het feit dat de beheersverordening niet mag voorzien in nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen niet dat er geen enkele ontwikkeling mogelijk is. De tekst van artikel 3.38 van de Wro sluit niet uit dat onder bestaand gebruik, naast het gebruik dat op het moment van vaststelling van de beheersverordening feitelijk plaatsvindt, tevens dient te worden verstaan het planologisch toegestane gebruik dat op het moment van de vaststelling van de beheersverordening nog niet feitelijk gerealiseerd is maar wel rechtens mogelijk was.^[2]Het college stelt zich op het standpunt dat het voorgaande bestemmingsplan ‘Strandweg Nes e.o. 1995’ (hierna: het bestemmingsplan) dat aan de beheersverordening ten grondslag ligt, het hotel met wellness toestaat, waardoor er geen sprake is van een ruimtelijke ontwikkeling. Of het standpunt dat het bestemmingsplan het onderhavige bouwplan toestaat juist is, zal de rechtbank hieronder bespreken, maar zelfs als dit niet het geval is, dan betekent dit niet dat de beheersverordening onverbindend is. Het is immers niet de beheersverordening die dan een ruimtelijke ontwikkeling toestaat, maar het college dat er ten onrechte van uitgaat dat dit bouwplan als bestaand gebruik is aan te merken.

Strijd met beheersverordening/bestemmingsplan

7. Eiseres stelt dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, terwijl hiervoor geen vergunning strijdig gebruik is verleend. Het bouwplan is gepland in het projectgebied dat volgens de plankaart ‘Strandweg Nes kaart’ de bestemming ‘Recreatie-concentratiegebied art. 5’ heeft met de enkele aanduiding ‘zwembad’. Artikel 5.1, sub b5, van het bestemmingsplan bepaalt:
“voor zover aangeduid op de kaart als “zwembad” voor een overdekt zwembad, sport- en ontspanningscentrum, uitgezonderd discotheken, alsmede een kuuroord”.Op de plankaart is dit verbeeld met golfjes, en niets anders. Een hotel valt niet onder de bestemming ‘zwembad’, zoals deze is opgenomen in artikel 1ai van het bestemmingsplan. Ook uit de definitie van ‘sport- en ontspanningscentrum’ in artikel 1aj van het bestemmingsplan blijkt dat een hotel ter plaatse niet is toegestaan. Er is alleen dagrecreatie toegestaan zonder logies. Het standpunt van het college dat op grond van artikel 5.1, sub b1, van het bestemmingsplan wel een hotel is toegestaan, miskent dat uit planregels en plankaart ondubbelzinnig volgt, door de intekening van golfjes, dat ter plaatse enkel de bestemming ‘zwembad’ van artikel 5.1, sub b5, van het bestemmingsplan geldt. De wellness valt evenmin onder de bestemming ‘zwembad’. Wellness is niet hetzelfde als een kuuroord, zoals gedefinieerd in artikel 1am van het bestemmingsplan en valt anderszins ook niet onder de bestemmingsomschrijving. De omgevingsvergunning voor de bouw van het hotel met wellness is derhalve onterecht verleend, nu er sprake is van strijd met de geldende bestemming.

7.1.

Het college stelt zich op het standpunt dat artikel 5.1, onder b, van het bestemmingsplan verschillende gebruiksmogelijkheden geeft voor het perceel, zoals horeca, dienstwoningen, sport- en speelvelden en erven, ontsluitende wegen et cetera. Deze mogelijkheden gelden ter plaatse van het gehele bestemmingsvlak II en zijn cumulatief. Daarnaast regelt het plan enkele extra gebruiksmogelijkheden die alleen zijn toegestaan ter plaatse van de aanduiding op de kaart, zoals een zwembad en gebouwen van een educatieve/culturele instelling. Doordat het perceel niet alleen aangeduid is met de golfjes voor het ‘zwembad’, maar ook ingekleurd is met de kleur behorend bij bestemmingsvlak II zijn de gebruiksmogelijkheden die in heel bestemmingsvlak II toegestaan zijn, zoals horeca, hier ook mogelijk. Het college stelt zich voorts op het standpunt dat wellness zowel onder de definitie van zwembad, kuuroord als sport- en ontspanningscentrum valt.

7.2.

De rechtbank stelt vast dat op het perceel de bestemming ‘Recreatie – concentratiegebied’ rust op grond van de beheersverordening. In het verordeningsgebied gelden de regels van het bestemmingsplan ‘Strandweg Nes e.o. 1995’ en de daarbij behorende kaart ‘Strandweg Nes – Kaart’.

7.3.

De rechtbank constateert allereerst dat het bestemmingsvlak is ingedeeld in twee vlakken, waarvan het ene vlak (oranje; bestemmingsvlak I) is gericht op recreatiewoningen en het andere vlak (geel; bestemmingsvlak II) is gericht op de grotere recreatievoorzieningen. De doelstelling voor beide bestemmingsvlakken is de concentratie van recreatievoorzieningen. De rechtbank constateert daarnaast dat in artikel 5, onder b, weergegeven wordt welke bestemmingen mogelijk zijn in dit bestemmingsvlak II, waarbij onder 1 wordt aangegeven dat het bestemmingsvlak is bestemd voor horecabedrijven, te weten hotels, pensions, café’s en restaurants en ter plaatse van de aanduiding “appartementen” tevens voor een appartementengebouw met bijbehorende bebouwde en onbebouwde voorzieningen. Verweerder leidt hieruit af dat in het gehele bestemmingsvlak II hotels kunnen worden gebouwd. Eiseres bestrijdt dit.

7.4.

De rechtbank begrijpt deze bepaling aldus dat in bestemmingsvlak II horecabedrijven zijn toegestaan, voor zover niet anders aangegeven. Zo wordt onder 2, onder 5 (gedeeltelijk) en onder 6 (inmiddels vervallen) aangegeven dat daar een andere bestemming geldt. Niet in geschil is dat deze bijzondere bestemmingen, te weten gebouwen ten behoeve van educatieve/culturele instelling, zwembad, sport- en ontspanningscentrum, kuuroord en café/restaurant, in ieder geval zijn toegestaan op deze percelen. De vraag is of deze bestemmingen exclusief zijn en de mogelijkheid van andere horecabedrijven uitsluit.
De rechtbank meent van wel, omdat de intussen doorgehaalde bestemming café/restaurant alleen zin heeft als deze exclusief is toegestaan. Er zou immers al een café of restaurant toegestaan zijn op grond van sub 1. De extra aanduiding ‘C’ op de verbeelding kan dan alleen bedoeld zijn om de andere horeca, zoals bijvoorbeeld een hotel, uit te sluiten.
Ten aanzien van de bestemming ‘educatieve/culturele instelling’, ‘zwembad’, ‘sport- en ontspanningscentrum’ en ‘kuuroord’ blijkt uit de definitiebepalingen van het bestemmingsplan bovendien dat deze bestemmingen slechts uitdrukkelijk zien op dagrecreatie, waarbij ten aanzien van de bestemmingen ‘sport- en ontspanningscentrum’ en ‘kuuroord’ uit de begripsomschrijvingen blijkt dat de hotelfunctie daar uitdrukkelijk niet onder valt. In beginsel ziet de rechtbank niet in waarom deze specifieke functies niet gecombineerd zouden kunnen worden met een hotelfunctie. Het college heeft dit ook ter zitting niet kunnen onderbouwen. Er is echter niets in deze bestemmingen die daar als zodanig aan in de weg staan. De enige reden waarom de planwetgever de hotelfunctie uitdrukkelijk van deze bestemmingen heeft uitgesloten, kan dan ook niet anders zijn dan dat de planwetgever deze hotelfunctie niet op deze locaties heeft gewild. De rechtbank komt daarom tot de conclusie dat het de bedoeling van de planwetgever was om dit uitdrukkelijk uit te sluiten. Ook de splitsing in twee gebouwen, zoals in het onderhavige bouwplan is gebeurd, doet hier niet aan af.
Voorts heeft de planwetgever in die gevallen waarin meerdere bestemmingen op een perceel zijn toegestaan, telkens het woordje ‘alsmede’ gebruikt, zoals in sub 1 voor appartementen en in sub 5 uitdrukkelijk ten aanzien van de andere bestemmingen (naast de bestemming ‘zwembad’) ‘sport- en ontspanningscentrum en kuuroord. In beide gevallen betreft dit ook een uitbreiding van de mogelijkheden ten opzichte van wat is toegestaan. Noch voor sub 2, culturele/educatieve instelling, noch voor sub 5 (voorafgaand aan de bestemming ‘zwembad’) is deze bewoording gebruikt en ook anderszins is niet uitdrukkelijk bepaald dat dit tezamen met horecabedrijven is toegestaan. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat op het onderhavige perceel ook een horecabedrijf in de vorm van een hotel was toegestaan.

7.5.

De rechtbank ziet zich gesterkt in deze uitleg van artikel 5 van het bestemmingsplan door het feit dat in de toelichting bij het bestemmingsplan wordt aangegeven dat bebouwingspercentages zijn opgenomen om een beperkte uitbreiding van met name de beddencapaciteit toe te staan. Wanneer echter op de percelen met de bestemming educatieve/culturele instelling, de bestemming zwembad en de inmiddels geschrapte bestemming café/restaurant ook een hotelfunctie zou zijn toegestaan dan zou dit, gezien de gezamenlijke oppervlakte van deze percelen, tot een dusdanige toename van het aantal bedden kunnen leiden dat dit volkomen in strijd zou zijn met de bedoeling van het bestemmingsplan, zoals deze volgt uit de toelichting.

7.6.

Op grond van voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college ten onrechte geconcludeerd heeft dat op het perceel een hotel is toegestaan en er geen strijd is met de beheersverordening. Het college heeft de omgevingsvergunning voor het bouwen daarom ten onrechte verleend. Het college had daarom moeten te beoordelen of voor het onderhavige bouwplan een omgevingsvergunning verleend kon worden, waarmee afwijking van het bestemmingsplan toegestaan kon worden en, wanneer het college daartoe in beginsel bereid zou zijn, de daartoe geëigende procedure moeten volgen.
Overige gronden leefomgeving

8. Eiseres heeft enkele beroepsgronden aangevoerd die in deze procedure niet aan de orde kunnen komen, nu de rechtbank enkel beoordeelt of het college de omgevingsvergunning voor het bouwen heeft kunnen verlenen, en deze gronden in dat kader niet relevant zijn. Het gaat dan om de gronden ten aanzien van de leefomgeving, personeelshuisvesting, verkeer en parkeren. Nu het beroep van eiseres reeds gegrond is ten aanzien van de strijd met de beheersverordening, komt de rechtbank voorts niet toe aan de beroepsgronden over de soorten- en gebiedsbescherming. Het college dient deze gronden, indien het college bereid is een omgevingsvergunning voor het strijdige gebruik te verlenen, te betrekken bij de beoordeling of een dergelijke omgevingsvergunning kan worden verleend.

Conclusie en gevolgen

9. Het beroep is gegrond omdat het college ten onrechte heeft geconcludeerd dat het bouwplan niet in strijd was met de beheersverordening. Dit betekent dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.

9.1.

De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.

9.2.

Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.

Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Eiseres krijgt tevens een vergoeding van € 34,83 voor de door haar gemaakte reiskosten ten behoeve van het bijwonen van de zitting.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 26 september 2023;

- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.784,83 aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Dijk, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 november 2024.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

(…)

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.

Beheersverordening ‘Strandweg Nes’

Artikel 2

In het verordeningsgebied gelden de volgende regels:

a. Ten aanzien van het gebruik, het bouwen en het uitvoeren van werken en werkzaamheden geldt de regeling zoals opgenomen in Bijlage 1 Voorschriften Strandweg Nes, en de daarbij behorende kaart, zoals opgenomen in Bijlage 2 Strandweg Nes Kaart – met inachtneming van het bepaalde in lid b;

Bestemmingsplan ‘Strandweg Nes e.o. 1995

Artikel 1

zwembad:een dagrecreatieve inrichting in hoofdzaak gericht op het bieden van gelegenheid tot overdekte watersportrecreatie met de daaraan verbonden ondergeschikte horecafunctie in de vorm van het vertrekken van drank en etenswaren;

sport- en ontspanningscentrum:een dagrecreatieve inrichting gericht op het bieden van gelegenheid tot overdekte bewegings- en sportactiviteiten, lichaamsverzorging, alsmede horecabedrijfsactiviteiten, zonder logies, en mogelijkheden tot het dansen en verpozen op muziek;

kuuroord:een dagrecreatieve inrichting, met horecabedrijfsactiviteiten, zonder logies, gericht op het stimuleren van het menselijk fysiek welzijn door het aanbieden van overdekte bewegings- en sportactiviteiten, revalidatiemogelijkheden, lichaamsverzorging en -behandeling en therapieën met de hiertoe ten dienste staande laboratorium- en produktieruimten;

educatieve/culturele instelling:een dagrecreatieve inrichting gericht op het tentoonstellen van voorwerpen en/of het organiseren/aanbieden van activiteiten met een historisch, maatschappelijk, heemkundig, milieukundig, onderwijskundig, danwel kunstzinnig belang;

Artikel 5.1

De op de kaart voor “Recreatie – concentratiegebied” aangewezen grond – nader onderscheiden in de bestemmingsvlakken I en II – is bestemd:

in bestemmingsvlak I voor:

zomerhuizen met daarbij behorende aangebouwde bergruimten;

erven, ontsluitende wegen en paden, groenvoorziening, andere bouwwerken en andere werken;

in bestemmingsvlak II voor:

horecabedrijven, te weten hotels, pensions, café’s en restaurants en ter plaatse van de aanduiding “appartementen” op de kaart tevens voor een appartementengebouw met bijbehorende bebouwde en onbebouwde voorzieningen.

gebouwen ten dienste van een educatieve/culturele instelling ter plaatse van de aanduiding op de kaart;

dienstwoningen met daarbij behorende bijgebouwen;

sport- en speelvelden;

erven, ontsluitende wegen en paden, verhardingen, parkeergelegenheid, groenvoorziening, andere bouwwerken en andere werken.
en voor zover aangeduid op de kaart als “zwembad” voor een overdekt zwembad, sport- en ontspanningscentrum, uitgezonderd discotheken, alsmede een kuuroord;

een café/restaurant ter plaatse van de aanduiding op de kaart.