ECLI:NL:RBNNE:2024:4261

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummer: LEE 23/2930

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 oktober 2024 in de zaak tussen

Varensa B.V., uit Oosterbeek, eiseres

(gemachtigde: W. Eilering),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerenveen, het college

(gemachtigde: mr. L. Mathey).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de weigering van een omgevingsvergunning voor het gedeeltelijk veranderen van een tuincentrum in een sportwinkel aan de Domela Nieuwehuisweg 1 te Heerenveen, in afwijking van het bestemmingsplan.

1.1.

Het college heeft de vergunning met het besluit van 13 december 2022 geweigerd. Met het bestreden besluit van 31 mei 2023 op het bezwaar van eiseres is het college bij de weigering van de vergunning gebleven.

1.2.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.3.

De rechtbank heeft het beroep op 13 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van het college en R. Romijn en M.K. van Merrode, beiden werkzaam bij de gemeente.

Beoordeling door de rechtbank

2. De rechtbank beoordeelt de weigering van de omgevingsvergunning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

4.1.

De aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend op 1 september 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

4.2.

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

5. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.

5.1.

Eiseres is eigenaresse van het perceel Domela Nieuwenhuisweg 1 te Heerenveen (hierna: het perceel). Dit perceel ligt aan de rand van de nieuwe woonwijk Skoatterwâld, ten oosten van de A32. Het centrum van Heerenveen ligt aan de andere kant van de A32.

5.2.

Eiseres wil een gedeelte van het op het perceel bestaande pand gebruiken voor de verhuur aan een sportwinkel met een oppervlakte van circa 3.250 m2. Hiertoe heeft zij op 1 september 2022 een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning strijdig gebruik.

5.3.

Ingevolge het bestemmingsplan ‘Heerenveen – Skoatterwâld 2e en 3e fase’ (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming ‘Bedrijf – Tuincentrum/Bouwmarkt’. Op grond van artikel 4.1, onder a, van de regels van het bestemmingsplan zijn hier alleen een bouwmarkt en tuincentrum toegestaan. Een sportwinkel op het perceel is in strijd met het bestemmingsplan.

5.4.

Het college heeft geen gebruik willen maken van zijn bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken, als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2º van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) en heeft geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Volgens het college is de vestiging van een sportwinkel op het perceel namelijk niet alleen in strijd met het bestemmingsplan, maar ook met het detailhandelsbeleid zoals dat is neergelegd in de ‘Visie detailhandel en horeca – visie op hoofdlijnen gemeente Heerenveen’ (hierna: de Detailhandelsvisie).

5.5.

Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de weigering haar een omgevingsvergunning te verlenen en heeft zich er met name op beroepen dat de beperking uit het bestemmingsplan in strijd is met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn.^[1]

5.6.

Met het bestreden besluit heeft het college de weigering gehandhaafd, onder aanvulling van de motivering. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft het college de ‘Memo deskundigenrapport megasportwinkel locatie Bos Tuin en Dier in Heerenveen’ van 25 mei 2023 (hierna: memo Ginder) overgelegd.

Strijd met motiveringsbeginsel; heroverweging in bezwaar

6. Eiseres stelt dat het college het bestreden besluit heeft genomen in strijd met het motiveringsbeginsel door in het bestreden besluit de motivering aan te vullen. Dit zou anders zijn wanneer het primaire besluit slechts op ondergeschikte onderdelen nadere motivering behoeft, maar niet wanneer elke motivering – zoals in dit geval – ontbreekt. Uit artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat het college het primaire besluit had moeten herroepen en een nieuw besluit had moeten nemen.

6.1.

Het college stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van een motiveringsgebrek. Het advies van de Commissie Bezwaarschriften (hierna: de bezwaarcommissie) is daarmee niet gevolgd en het bezwaar is dan ook ongegrond verklaard. De aanvullende motivering, waaronder de cijfermatige onderbouwing van Seinpost (nu Ginder) en de memo Ginder, maken onderdeel uit van het bestreden besluit. Het bestreden besluit kent dan ook geen gebrek. De stelling dat het primaire besluit geen enkele motivering bevat is bovendien evident onjuist. Voor een herroeping was voorts geen aanleiding, zo volgt uit een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 9 december 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:3140.

6.2.

De rechtbank is van oordeel dat het door de bezwaarcommissie geconstateerde motiveringsgebrek geen aanleiding voor het college hoefde te zijn om het primaire besluit te herroepen. Zoals volgt uit vaste jurisprudentie^[2]is de heroverweging in bezwaar op grond van artikel 7:11 van de Awb juist het moment om eventuele gebreken in het primaire besluit te herstellen. Uit de tekst van het bestreden besluit volgt dat het college dit ook gedaan heeft, door de motivering van het primaire besluit aan te vullen, maar het besluit overigens wel in stand te laten.

Strijd met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn

7. Eiseres stelt dat de vestiging van een sportwinkel op het perceel niet in strijd is met het gemeentelijk beleid. Uit de Omgevingsvisie en de daarin opgenomen afbeelding maakt eiseres op dat het perceel deel uitmaakt van het sportstadgebied. In dezelfde Omgevingsvisie wordt aangegeven dat commerciële functies onder voorwaarden zijn toegestaan in dit gebied. Aan de voorwaarde dat het moet gaan om een ontwikkeling die een aanvulling is op het aanbod in het centrum wordt voldaan, nu een grote sportwinkel in het centrum ontbreekt en daarvoor in het centrum ook geen ruimte is. Het college stelt zich op het standpunt dat iedere vorm van detailhandel die in het centrum is gevestigd in het Sportstadgebied of in ieder geval in het centrum moet worden uitgesloten, maar daarmee wordt het Sportstadgebied een PDV-locatie, wat helemaal niet de bedoeling was. Bovendien is bij Thialf ook een sportwinkel gevestigd en heeft het college tevens een intentieovereenkomst gesloten voor de vestiging van een megasportwinkel van Intersport nabij het Abe Lenstrastadion. Het college past het beleid dan ook niet coherent en systematisch toe.
Daarnaast staat de Dienstenrichtlijn niet toe dat economische doelen, zoals het reguleren van concurrentieverhoudingen worden nagestreefd.
Eiseres stelt tot slot dat het college geen onderzoek heeft gedaan naar de mogelijke leegstandseffecten van de vestiging van een sportwinkel op het perceel. Van leegstandsontwikkeling of gevolgen voor de leefbaarheid of vitaliteit is niet gebleken.
Een deugdelijke motivering, zoals vereist op grond van vaste rechtspraak (ECLI:NL:RVS:2020:616), dat er geen sprake is van strijd met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn ontbreekt dan ook. Eiseres verzoekt daarom om de beperkende planregel onverbindend te verklaren.

7.1.

Het college stelt zich op het standpunt dat de onderhavige procedure materieel niet afwijkt van twee eerdere procedures die eiseres gevoerd heeft over dit perceel. In die twee procedures heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 27 maart 2024 uitspraken gedaan, en heeft geoordeeld dat het besluit van het college tot weigering van een omgevingsvergunning voor het vestigen van een supermarkt en het besluit van de gemeenteraad tot weigering van de verzochte wijziging van het bestemmingsplan stand houden.^[3]Daarmee staat vast dat de betreffende planregel niet in strijd is met de Dienstenrichtlijn.
De weigering om een omgevingsvergunning te verlenen is voorts niet in strijd met de Omgevingsvisie. Het beleid, gericht op versterking van het sportstadgebied, is niet bedoeld om detailhandel buiten het centrum onbeperkt mogelijk te maken. Het uitgangspunt is dat bij verdere ontwikkeling op het gebied van horeca en detailhandel geen sprake mag zijn van een ontwikkeling die concurrerend is met het aanbod in het centrum en daardoor zal leiden tot meer leegstand in het centrum.
Ten aanzien van de intentieovereenkomst die door eiseres aangehaald wordt, stelt het college zich op het standpunt dat er geen ander niet-ruimtelijk motief aan de weigering ten grondslag ligt en verwijst naar de uitspraak van de Afdeling, die in r.o. 6-6.2 tot hetzelfde oordeel kwam ten aanzien van het beroep van eiseres op een vaststellingsovereenkomst.
Voor het overige stelt het college zich op het standpunt dat, op grond van het in deze procedure geldende evidentiecriterium, met de memo van Ginder ruimschoots aan de motiveringseisen is voldaan.

7.2.

De vraag of artikel 4.1, onder a, van het bestemmingsplan wegens strijd met de Dienstenrichtlijn onverbindend moet worden geacht of buiten toepassing moet worden gelaten, gaat vooraf aan de beoordeling of het college heeft kunnen weigeren om afwijking van het bestemmingsplan toe te staan. Om die reden beoordeelt de rechtbank eerst of deze bepaling in strijd is met de Dienstenrichtlijn.

7.3.

In een procedure als deze, waarin aangevoerd wordt dat een bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. Uit de jurisprudentie van de Afdeling blijkt dat voor de toetsing het evidentiecriterium gehanteerd dient te worden.^[4]Dit evidentiecriterium houdt in dat alleen als sprake is van evidente strijd met de Dienstenrichtlijn, een planregel onverbindend wordt verklaard of buiten toepassing wordt gelaten. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht, als de rechter zonder nader onderzoek, dan wel na summier onderzoek, kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Dit is bijvoorbeeld het geval als iedere motivering ontbreekt. Als beargumenteerd strijd met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn wordt aangevoerd en een motivering dat aan de in dit artikellid genoemde vereisten is voldaan, ontbreekt, kan desondanks geen evidente strijd met de Dienstenrichtlijn worden aangenomen als het college (alsnog) een onderbouwing geeft dat aan de vereisten van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn is voldaan. De rechtbank dient derhalve te beoordelen of het college afdoende gemotiveerd heeft dat aan de vereisten van de Dienstenrichtlijn is voldaan, voor zover eiser gemotiveerd aangevoerd heeft dat niet aan deze vereisten is voldaan. Gelet op de aangevoerde beroepsgronden zal de rechtbank (met name) ingaan op de vraag of de brancheringsregeling voldoet aan het evenredigheidsbeginsel van artikel 15, derde lid, sub c, van de Dienstenrichtlijn.
Doel beleid

7.4.

De rechtbank overweegt dat het (detailhandels)beleid van de gemeente erop gericht is leegstand in het centrum van Heerenveen te voorkomen. In dat kader is detailhandel op andere plaatsen dan het centrum alleen toegestaan als het een aanvullende of versterkende werking heeft op het aanbod in het centrum. Het doel van dit beleid is niet, zoals eiseres stelt, het reguleren van concurrentieverhoudingen, maar het voorkomen van leegstand in het centrum. Er is dan ook geen sprake van strijd met artikel 14, vijfde lid, van de Dienstenrichtlijn.

7.5.

De rechtbank is daarnaast van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat een sportwinkel van de omvang, zoals door eiseres gewenst, op deze locatie geen aanvulling op het aanbod in het centrum of de kernwinkelgebieden van Heerenveen zal zijn en het risico van leegstand in het centrum met zich brengt. Daartoe heeft het college zich kunnen baseren op de memo Ginder.

7.5.1.

In de memo staat dat het metrage aan sportwinkels nauwelijks gegroeid is, waardoor er weinig aanleiding is om het aanbod in de sportbranche fors uit te breiden. Een vestiging van een megasportwinkel zou dit wel doen, terwijl andere formules als Perry Sport, Intersport en Sport 2000 juist krimp in metrage laten zien en formules met grootschalige winkels als Vrijbuiter Buitensport, Telstar Sport en Sport Direct niet voor niets failliet zijn gegaan of zijn verdwenen. Door de vestiging van een winkel van dit formaat zou het aanbod in Heerenveen verdubbelen, wat – volgens de memo – onherroepelijk zou leiden tot omzet- en klantenverlies in het centrum. De memo concretiseert dit aan de hand van de omvang van de beoogde winkel en de omzetclaim van zo’n winkel tegenover de omzetpotentie van Heerenveen. Om te voorkomen dat binnen de gemeente grote verschuivingen in het aanbod optreden, zal de winkel 80-90% van haar omzet buiten de gemeente moeten genereren. De memo acht dit onhaalbaar. Deze redenering is voor de rechtbank goed te volgen.
Coherente en systematische toepassing

7.6.

De rechtbank overweegt dat in het kader van de evenredigheid beoordeeld dient te worden of de brancheringsregeling in de planregel een geschikt middel is om het nagestreefde (beleids)doel te bereiken. Zoals volgt uit de rechtspraak van het Hof van Justitie^[5]is voor het oordeel dat een eis geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken onder meer vereist dat het doel coherent en systematisch wordt nagestreefd.

7.6.1.

In het bestreden besluit heeft het college niet gemotiveerd dat het beleid coherent en systematisch wordt toegepast. Het college verwijst in het bestreden besluit enkel naar de memo Ginder, maar concretiseert niet waarom er sprake zou van een consistente toepassing van het beleid. Voor de vestiging van de schaatswinkel bij Thialf acht de rechtbank de verwijzing naar de memo Ginder afdoende. In de memo wordt deze schaatswinkel als een duidelijk voorbeeld van ondersteunend aanbod aangedragen. De rechtbank kan dit volgen. Daartoe overweegt de rechtbank dat een schaatswinkel bij Thialf duidelijk een aanvullende functie vervult, nu een dergelijke winkel zich richt op bezoekers van Thialf die daar specifiek komen om te schaatsen. Bezoekers van Thialf en de daar gevestigde schaatswinkel zijn daarom geen bezoekers die anders naar het centrum zouden zijn gegaan.
Voor de intentieovereenkomst met Intersport, waarmee een megasportwinkel buiten het centrum mogelijk zou worden gemaakt, blijkt uit het bestreden besluit en de memo Ginder echter niet waarom een dergelijk initiatief wel toegestaan zou kunnen worden, terwijl het initiatief van eiseres geweigerd wordt. Daarmee heeft het college naar het oordeel van de rechtbank niet deugdelijk gemotiveerd dat wordt voldaan aan de evenredigheidsvoorwaarde van artikel 15, derde lid, sub c, van de Dienstenrichtlijn.

7.6.2.

In het verweerschrift stelt het college zich op het standpunt dat aan de weigering voor een omgevingsvergunning geen ander, niet-ruimtelijk motief ten grondslag ligt. Dit verweer geeft nog steeds geen duidelijkheid over de vraag waarom het college bij het Abe Lenstrastadion wel een megasportwinkel toe zou willen staan en op het perceel van eiseres niet. Ter zitting heeft het college echter toegelicht dat er nog geen concrete aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend is en dat het nog maar de vraag is of een aanvraag voor een (mega)sportwinkel, in afwijking van het bestemmingsplan, bij het Abe Lenstrastadion wel toegestaan kan worden. Deze aanvraag zal namelijk dezelfde toets aan het beleid moeten doorstaan als de onderhavige vergunningaanvraag. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college daarmee voldoende toegelicht dat ook hier sprake is van een coherente en systematische toepassing van het beleid.

7.6.3.

Gelet op de nadere toelichting van het college ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van een evidente schending van artikel 15, derde lid, sub c, van de Dienstenrichtlijn. Het college heeft de motivering van het bestreden besluit ter zitting aangevuld en eiseres zou gelegenheid gehad hebben om hierop te reageren als zij of haar gemachtigde op de zitting aanwezig was geweest. Gelet daarop is naar het oordeel van de rechtbank aannemelijk dat eiseres niet is benadeeld. Daarom passeert de rechtbank het in 7.6.1 geconstateerde motiveringsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb.^[6]Vanwege het geconstateerde gebrek ziet de rechtbank wel aanleiding het college te veroordelen in de proceskosten.

Weigering omgevingsvergunning

8. Hiervoor heeft de rechtbank overwogen dat geen sprake is van een evidente schending van artikel 15, derde lid, sub c, van de Dienstenrichtlijn. Er is daarom geen aanleiding om artikel 4.1, onder a, van het bestemmingsplan onverbindend te verklaren of buiten toepassing te laten. Tussen partijen staat niet ter discussie dat de aanvraag van eiseres in strijd is met dat artikel. Eiseres heeft geen andere dan de hiervoor besproken gronden aangevoerd waarom de weigering van de vergunning onrechtmatig zou zijn. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit onrechtmatig is.

Conclusie en gevolgen

9. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en het bestreden besluit in stand blijft.

9.1.

Omdat het geconstateerde motiveringsgebrek gepasseerd is met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 875,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep ongegrond;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiseres moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Ketelaars-Mast, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Dijk, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2024.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Dienstenrichtlijn

Artikel 15

(…)

De lidstaten onderzoeken of de toegang tot de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:

kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;

(…)

3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:

4. discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;

5. noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;

6. evenredigheid; de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 6:22

Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.

Bestemmingsplan ‘Heerenveen – Skoatterwâld 2e en 3e fase’

Artikel 4.1 Bestemmingsomschrijving

De voor ‘Bedrijf – Tuincentrum/Bouwmarkt’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. een tuincentrum en een bouwmarkt, beide al dan niet met functieondersteunende horeca;

(…)