Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Leeuwarden
Bestuursrecht
zaaknummers: LEE 21/1228, LEE 21/2456 en 22/1668
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 februari 2023 in de zaak tussen
[naam 1] en [naam 2], uit [plaats] , eisers
(gemachtigde: mr. A. Daan),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dantumadiel(het college)
(gemachtigde: S. Dolfing).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
[bedrijf]uit [plaats] ( [derde belanghebbende] )
[bedrijf]uit [plaats] ( [derde belanghebbende] )
(gemachtigde: mr. A.A. Westers).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de volgende besluiten van het college:
een tijdelijke omgevingsvergunning voor de bouw van een sleufsilo aan de oostzijde van [adres] te [plaats] (het perceel);
een afwijzing van het handhavingsverzoek van eisers tegen de bouw van diezelfde sleufsilo aan de oostzijde;
a) een verleende omgevingsvergunning voor de bouw van een sleufsilo en het vergroten van een bestaande sleufsilo aan de noordzijde van het perceel.
b) de wijziging van die omgevingsvergunning.
1.1. Op het perceel [adres] te [plaats] is het melkveebedrijf van [derde belanghebbende] gevestigd. Ten oosten van de bedrijfsgebouwen wordt kuilvoer opgeslagen. Eisers wonen ten oosten van het perceel.
1.2. Op 31 oktober 2018 heeft [derde belanghebbende] een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw en vergroting van sleufsilo’s aan de noordzijde van zijn perceel.
1.3. In maart 2020 is [derde belanghebbende] gestart met de bouw van een sleufsilo rond een bestaande kuilvoerplaat aan de oostzijde van zijn perceel. Eisers hebben het college gevraagd hiertegen handhavend op te treden omdat er geen omgevingsvergunning is verleend voor de bouw van die sleufsilo. [derde belanghebbende] heeft ter legalisatie van de oostelijke sleufsilo een tijdelijke omgevingsvergunning aangevraagd en op 16 juli 2020 gekregen. Vervolgens heeft het college het handhavingsverzoek op 20 juli 2020 afgewezen, omdat er geen sprake meer was van een illegale situatie.
1.4. Eisers hebben tegen de tijdelijke omgevingsvergunning van 16 juli 2020 en de afwijzing van het handhavingsverzoek bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit (1) van 10 maart 2021 heeft het college deze omgevingsvergunning met een gewijzigde motivering in stand gelaten. Daarbij heeft hij een nieuwe landschappelijke inpassing en een ontgravingstekening aan de omgevingsvergunning toegevoegd.
1.5. Eisers hebben in een aanvullend bezwaarschrift het college gevraagd om in te stemmen met rechtstreeks beroep tegen het besluit op het handhavingsverzoek (bestreden besluit (2)). Het college heeft hiermee ingestemd.
2. De aanvraag voor de bouw en vergroting van de sleufsilo’s aan de noordzijde van het perceel is voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure. [1] Eisers hebben een zienswijze ingediend. Het college heeft naar aanleiding van die zienswijze het ontwerpbesluit op één punt aangepast en op 15 maart 2022 de omgevingsvergunning verleend voor het bouwen, het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan en de aanleg van houtopstanden of bomen. [2] Dit is bestreden besluit (3a).
3. Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. [derde belanghebbende] heeft ook schriftelijk gereageerd op het beroep tegen bestreden besluit (1).
3.1. Het college heeft op 2 november 2022 het bestreden besluit (3a) gewijzigd. Het college heeft met de omgevingsvergunning ook toestemming gegeven voor het aanbrengen van oppervlakteverharding. [3] Het beroep van eisers heeft op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ook betrekking op dit gewijzigde besluit. Dit is bestreden besluit (3b).
3.2. Het college heeft een aanvulling op het verweerschrift gestuurd.
3.3. Eisers hebben gronden ingediend tegen het bestreden besluit (3b).
3.4. De rechtbank heeft de beroepen gezamenlijk en tegelijkertijd met het beroep bekend onder nummer LEE 21/1472 op 5 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college, [naam 3] en [naam 4] namens [derde belanghebbende] en hun gemachtigde.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt de verleende omgevingsvergunningen en de afwijzing van het handhavingsverzoek. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
5. De rechtbank is van oordeel dat de beroepen tegen de verleende omgevingsvergunningen (bestreden besluit 1 en bestreden besluit 3a en 3b) gegrond zijn. Het beroep tegen de afwijzing van het handhavingsverzoek (bestreden besluit 2) is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
I. De tijdelijke omgevingsvergunning voor de sleufsilo (LEE 21/1228)
Intrekken beroepsgrond
7. Ter zitting hebben eisers hun beroepsgrond dat de vergunningvoorschriften onduidelijk zijn, ingetrokken.
Is het gebruiken van de gronden voor voeropslag toegestaan?
Bouwen op grond van gebruiksovergangsrecht
8. Eisers voeren aan dat de bouw van een sleufsilo op deze locatie niet is toegestaan omdat het bestemmingsplan dit gebruik niet toestaat. Het college had volgens eisers ook moeten beoordelen of het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan [4] ter plaatse kan worden toegestaan. Eisers betogen dat het college ten onrechte stelt dat het gebruik voor kuilvoeropslag was toegestaan toen het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ (vastgesteld in 2005, verder: Bestemmingsplan 2005) gold. Bovendien heeft het college volgens eisers verwezen naar overgangsbepalingen uit een onjuist bestemmingsplan. Tot slot is volgens eisers onvoldoende aangetoond wat het gebruik van de gronden was op de peildatum van het overgangsrecht.
8.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat de gronden waarop de oostelijke sleufsilo is gebouwd, mogen worden gebruikt voor kuilvoeropslag. Dit volgt volgens het college uit het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan ‘Bûtengebiet Dantumadiel’, dat is vastgesteld in 2013 (verder: Bestemmingsplan 2013). Op grond van het Bestemmingsplan 2005 was het gebruik van de gronden voor kuilvoeropslag niet verboden. Volgens het college moet daarom slechts worden gekeken naar de bouwregels uit Bestemmingsplan 2013. Alleen voor het gebruik van de gronden boven de ondergrondse gasleiding is een omgevingsvergunning nodig voor het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan, aldus het college.
9. Op het perceel is het bestemmingsplan ‘Herziening bestemmingsplan Bûtengebiet Dantumadiel’ (Bestemmingsplan 2016) van toepassing. De gronden hebben de bestemming ‘Agrarisch-Veenlandschap’. [5] Deze gronden zijn – voor zover van belang – bestemd voor agrarisch gebruik, met dien verstande dat mestopslagvoorzieningen en voeropslagvoorzieningen niet zijn toegestaan. Een deel van de gronden waar de sleufsilo is gebouwd heeft bovendien de aanduiding ‘Leiding-Gas’. Op deze gronden mag alleen worden gebouwd ten dienste van de ondergrondse gasleiding.
10. Ter zitting heeft het college erkend dat hij in het bestreden besluit ten onrechte heeft getoetst aan de (overgangs)regels uit het Bestemmingsplan 2013. Om deze reden slaagt het betoog van eisers. De rechtbank zal in het kader van finale geschilbeslechting de nadere motivering van verweerder beoordelen.
10.1.
Niet in geschil is dat het gebruik van de grond voor voeropslag in een sleufsilo niet is toegestaan op grond van de geldende bestemmingsplanregels. Partijen zijn verdeeld over de vraag of het gebruiksovergangsrecht van toepassing is.
10.2.
Het is vaste rechtspraak dat het overgangsrecht niet met zich brengt dat ten behoeve van door overgangsrecht beschermd gebruik ook gebouwd mag worden. [6] Het college heeft daar in bestreden besluit (1) geen rekening mee gehouden. De overweging van het college dat de sleufsilo binnen de bouwregels van het huidige bestemmingsplan past en het gebruik onder het overgangsrecht valt, is naar het oordeel van de rechtbank dan ook onjuist. Dit is in strijd met artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het college had ook moeten beoordelen of het gebruik van de gronden voor een sleufsilo kan worden toegestaan op grond van artikel 2.12 van de Wabo. De beroepsgrond slaagt.
11. De vraag of de bestaande kuilvoeropslagen aan de oostzijde van het perceel zijn toegestaan op grond van het gebruiksovergangsrecht, hoeft daarmee in deze procedure niet meer te worden beantwoord. Het antwoord op deze vraag is echter wel van belang in het kader van de procedure over bestreden besluiten (3a en 3b), de (gewijzigde) omgevingsvergunning voor de sleufsilo’s aan de noordzijde van het perceel. Omwille van de leesbaarheid bespreekt de rechtbank deze beroepsgrond op deze plek.
Gebruiksovergangsrecht
12. Vast staat dat het gebruiksovergangsrecht van het geldende Bestemmingsplan 2016 alleen van toepassing is op gebruik dat toegestaan was onder de regels van het voorgaande bestemmingsplan. Dit geldt ook voor het gebruiksovergangsrecht uit het Bestemmingsplan 2013. Partijen zijn het daarover eens. Partijen verschillen van mening over de vraag of het gebruik van de gronden voor kuilvoeropslag was toegestaan onder het Bestemmingsplan 2005.
12.1.
De gronden waar de kuilvoeropslag is gerealiseerd, hebben in het Bestemmingsplan 2005 de bestemming ‘agrarische cultuurgronden’ met de aanduiding ‘veengronden’. De gronden mogen worden gebruikt voor grasland, akkerbouw- en tuinbouwgronden, met uitzondering van bosgronden, met bijbehorende andere bouwwerken. [7]
12.2.
Naar het oordeel van de rechtbank is het gebruiken van gronden voor de opslag van kuilvoer niet toegestaan op de gronden met de bestemming ‘cultuurgronden’. Er is immers geen sprake van grasland, akkerbouw of tuinbouwgrond. De rechtbank volgt het college niet in zijn standpunt dat kuilvoer gemaaid gras is, en daarom is toegestaan. In het bestemmingsplan is geen definitie van ‘grasland’ opgenomen. De rechtbank sluit daarom aan bij het algemeen spraakgebruik, zoals dat door “Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal” wordt omschreven. Grasland heeft daarin de betekenis ‘grond die voor grasteelt geschikt is’ en ‘met gras begroeid land’. Het gaat dus niet om land waarop gras wordt opgeslagen.. Ook het standpunt van het college dat mestopslag tot 1 m³ was toegestaan en daarom voeropslag ook, kan niet worden gevolgd. Dat mestopslag wel of niet is toegestaan, zegt naar het oordeel van de rechtbank niets over de opslag van kuilvoer.
12.3.
Het gebruik van de gronden met de bestemming ‘agrarische cultuurgronden’ voor kuilvoeropslag valt niet onder het overgangsrecht.
Tussenconclusie bestreden besluit (1)
13. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 2.10 van de Wabo. De rechtbank zal het bestreden besluit (1) vernietigen. De gevolgen hiervan bespreekt de rechtbank onder nummer 31 en verder.
14. Omdat het beroep gegrond is, hoeven de overige gronden van eisers niet besproken te worden.
II. De weigering van het handhavingsverzoek (LEE 21/2456)
Was er sprake van een overtreding?
15. Eisers hebben rechtstreeks beroep ingesteld tegen het besluit van het college op hun handhavingsverzoek. Verweerder heeft ingestemd met het rechtstreekse beroep. In dit beroepschrift geven eisers aan dat de omgevingsvergunning van 16 juli 2020 niet kan worden verleend. Zij verwijzen daarbij naar hun beroepschrift tegen de omgevingsvergunning (zaak LEE 22/1228). Daarom is de sleufsilo illegaal gebouwd, en moet het college handhavend optreden, volgens eisers.
16. De rechtbank toetst een besluit van een bestuursorgaan ex tunc. Dat betekent dat de rechtbank beoordeelt of het bestreden besluit op het moment dat het werd genomen door het bestuursorgaan rechtmatig was.
17. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college op 20 juli 2020 terecht besloten tot afwijzing van het handhavingsverzoek. Op dat moment was de omgevingsvergunning van 16 juli 2020 voor de bouw van de oostelijke sleufsilo verleend. Omstandigheden die zich voordoen na het nemen van het bestreden besluit, betrekt de rechtbank niet bij haar beoordeling. [8] De beroepsgrond slaagt niet.
Tussenconclusie bestreden besluit (2)
18. Het beroep is ongegrond.
III. De omgevingsvergunning voor de noordelijke sleufsilo’s (LEE 22/1668)
Is het duidelijk waar de nieuwe sleufsilo komt?
19. Eisers voeren aan dat onduidelijk is waar de nieuwe silo wordt geplaatst. Volgens eisers strookt de beschrijving in de ruimtelijke onderbouwing – namelijk dat de Gasunie wil dat de ruimte tussen de silo’s wordt vergroot – niet met de tekeningen die onderdeel uitmaken van de verleende omgevingsvergunning. Bovendien komt het besluitvlak op de website www.ruimtelijkeplannen.nl niet overeen met de werkelijke locatie van het bouwplan.
20. Met het college is de rechtbank van oordeel dat uit de tekeningen die horen bij de omgevingsvergunning blijkt waar de silo’s worden gerealiseerd en dat Gasunie toestemming geeft voor de bouw van de sleufsilo naast de ondergrondse gasleiding. De betonplaten boven de gasleiding worden voorzien van hijsogen, zodat deze snel verwijderd kunnen worden. Het betoog slaagt niet.
20.1
De rechtbank stelt vast dat de aanduiding van het besluitvlak op www.ruimtelijkeplannen.nl niet overeenstemt met de inhoud van de verleende omgevingsvergunning. Het besluitvlak is smaller, waardoor niet zichtbaar is dat de nieuwe sleufsilo vlak naast de ondergrondse gasleiding is gesitueerd. Deze beroepsgrond kan echter niet leiden tot vernietiging van bestreden besluiten (3a en 3b) omdat de kennisgeving dateert van na de bestreden besluiten. De onregelmatigheid in de kennisgeving kan de rechtmatigheid van een besluit niet aantasten, maar slechts leiden tot een eventuele verschoonbare termijnoverschrijding bij het instellen van beroep. Daarvan is in deze zaak geen sprake.
Is een omgevingsvergunning nodig voor het aanleggen van landschapselementen?
21. Eisers hebben in hun aanvullende beroepschrift tegen de gewijzigde omgevingsvergunning van 2 november 2022 aangevoerd dat bestreden besluit (3b) nog steeds niet gaat over alle activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning nodig is. Volgens eisers is ook voor het aanleggen van bosjes en singels een omgevingsvergunning nodig. Dit volgt uit artikel 7.7.1, onder c, van het Bestemmingsplan 2016. Volgens hen ontbreekt bovendien een kwalitatieve toets aan de beschermde waarden. De landschappelijke inpassing is daarom ondeugdelijk.
21.1.
Ter zitting heeft het college aangevoerd dat de aanleg van houtopstanden op grond van artikel 7.7.1 onder h, van het Bestemmingsplan 2016 eveneens vergunningplichtig is. Deze toestemming is wel opgenomen in de verleende omgevingsvergunning. Op grond van het inpassingsplan is getoetst of er sprake is van een bijdrage aan de landschappelijke waarden zoals vermeld in artikel 7.1 onder b. Dat is volgens het college het geval.
21.2.
De rechtbank stelt vast dat op grond van artikel 7.7.1, onder c, van het Bestemmingsplan 2016 een omgevingsvergunning nodig is voor het aanleggen van landschapselementen zoals bosjes en singels. Op grond van 7.7.1 onder h, van het Bestemmingsplan 2016 geldt een vergunningplicht voor het aanleggen van houtopstanden voor de landschappelijke inpassing van bebouwing. Het college heeft erkend dat hij de vergunningplicht op grond van artikel 7.7.1 onder c, van het Bestemmingsplan 2016 niet heeft opgenomen in de omgevingsvergunning. De beroepsgrond slaagt.
Is voldoende onderzocht of er een natuurtoestemming nodig is?
22. Eisers stellen dat het college niet heeft onderzocht of er een natuurtoestemming in de zin van artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo nodig is. Volgens eisers is er geen onderzoek gedaan naar de stikstofdepositie op beschermde natuurgebieden en naar beschermde soorten.
22.1.
Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
22.2.
Een natuurlijke persoon kan in rechte niet opkomen voor een algemeen belang. Dit is alleen anders als hun individuele belang bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn woon- en leefomgeving, verweven is met die algemene belangen, zoals bijvoorbeeld de belangen die de Wet natuurbescherming (Wnb) beogen te beschermen. [9]
22.3.
Eisers beroepen zich op de bepalingen van de Wnb die strekken tot bescherming van natuurwaarden van een Natura 2000-gebied en op bepalingen die strekken tot de bescherming van soorten. Het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied ligt op meer dan vijf kilometer afstand van de woning van eisers. Eisers belangen zijn om die reden niet verweven met die van de bescherming van de natuurwaarden van Natura 2000-gebieden. Zij hebben dit ter zitting ook erkend. Met betrekking tot de bescherming van soorten hebben eisers ter zitting gesteld dat de aan te leggen houtwal op 85 meter van hun woning komt en dit mogelijk invloed heeft op vleermuizen. Zij hebben verwezen naar informatie van de website www.waarneming.nl. Naar het oordeel van de rechtbank is de aanwezigheid van beschermde soorten daarmee niet aannemelijk geworden. Gelet op de afstand tussen de te bouwen silo tot de woning van eisers is er volgens de rechtbank eveneens niet gebleken van verwevenheid van het belang van soortenbescherming met het individuele belang van eisers bij het behoud van de kwaliteit van hun leefomgeving.
22.4.
De rechtbank bespreekt de beroepsgrond niet inhoudelijk, omdat deze niet tot vernietiging van de bestreden besluiten (3a en 3b) kan leiden.
Zijn de besluiten (3a en 3b) in strijd met de Verordening Romte Fryslân 2014?
23. Eisers stellen zich op het standpunt dat door plaatsing van de silo’s het bouwperceel groter wordt dan 1,5 hectare. In artikel 6.1.2 van de provinciale Verordening Romte Fryslân 2014 (Verordening) is bepaald dat dit alleen is toegestaan als het bedrijf grondgebonden blijft. Volgens eisers is de eis van grondgebondenheid door het college niet onderzocht. Verder is er volgens eisers sprake van strijd met artikel 6.1.5 van de Verordening, omdat in de plantoelichting niet is onderbouwd dat het bedrijf milieu-hygiënisch en verkeerskundig inpasbaar is. Ook is niet onderbouwd dat het bedrijf wat betreft schaal, verschijningsvorm en lichtuitstoot inpasbaar is. Bovendien had de uitbreiding van het bouwperceel landschappelijk moeten worden ingepast volgens de methodiek Nije Pleats. En is de landschappelijke inpassing die het college voorschrijft volgens verzoekers onvoldoende.
23.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat een nader onderzoek naar grondgebondenheid van het bedrijf geen doel dient, aangezien de dieraantallen en de beschikbare gronden niet wijzigen. Eiser verwijst verder naar de reactie van de provincie, die ook meent dat het aannemelijk is dat het bedrijf grondgebonden blijft. Verder stelt het college dat het doel van de Nije Plaets methodiek, namelijk advies en betrokkenheid van deskundigen in een vroeg stadium, is bereikt. Volgens verweerder is het provinciebestuur akkoord met het niet volgen van de Nije Pleats methodiek.
23.2.
In artikel 6.1.2 van de Verordening staat dat een bestaand bouwperceel tot maximaal 1,5 hectare mag worden uitgebreid, of de bestaande oppervlakte, indien deze meer bedraagt dan 1,5 hectare. Een groter bouwvlak kan voor grondgebonden agrarische bedrijven worden toegestaan. Er moet dan wel sprake zijn van een grondgebonden bedrijf en het bouwperceel mag niet groter worden dan drie hectare. Bovendien moet bij het toestaan van een dergelijk groter bouwvlak worden nagegaan of het inpasbaar is en moet de zogenaamde ‘Nije Pleats’ methodiek worden gevolgd. Dit staat in artikel 6.1.5 van de Verordening.
23.3.
Tussen het college en eisers is niet in geschil dat het bestaande bouwperceel wordt uitgebreid door de bouw van de sleufsilo’s buiten het bouwvlak. Ter zitting heeft het college erkend dat niet is onderzocht dat het bedrijf grondgebonden blijft. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de besluiten reeds daarom onvoldoende zorgvuldig voorbereid. Het college dient zelfstandig te toetsen of wordt voldaan aan eisen in de Verordening. De enkele stelling van het college dat het provinciebestuur akkoord is met het niet volgen van de Nije Pleats methodiek, leidt niet tot een ander oordeel. De methodiek is voorgeschreven in de Verordening en het college zal deze moeten volgen. In de toelichting op de Verordening is weliswaar opgenomen dat er sprake kan zijn van maatwerk, maar het bestuursorgaan moet zich in een vroegtijdig stadium integraal laten adviseren over de ruimtelijke inpassing van een agrarisch bedrijf. Daarvan is niet gebleken. Overigens merkt de rechtbank op dat uit de overgelegde stukken niet blijkt dat het provinciebestuur akkoord is met het niet volgen van de Nije Pleats methodiek. De beroepsgrond slaagt.
Moet worden voldaan aan artikel 7.8 van het Bestemmingsplan 2016?
24. Eisers voeren aan dat de vergroting van het bouwvlak in strijd is met het gemeentelijk beleid. Dit gemeentelijk beleid volgt volgens verzoekers uit de wijzigingsbevoegdheid zoals opgenomen in artikel 7.8 van het Bestemmingsplan 2016. Hierin is opgenomen onder welke voorwaarden gronden met de bestemming Agrarisch-Veenlandschap ten behoeve van een agrarisch bedrijf mogen worden gebruikt. De wijzigingsvoorwaarden moeten volgens verzoekers analoog worden toegepast op de besluitvorming in deze zaak, omdat dit ook de wijziging van Agrarisch-Veenlandschap naar Agrarisch bedrijf betreft.
24.1.
Het college stelt dat het vaststellen van een wijzigingsplan een andere bevoegdheid betreft dan het afwijken van het bestemmingsplan door middel van een omgevingsvergunning, en dat reeds daarom de genoemde voorwaarden niet van toepassing zijn. Daarnaast wordt aan de betreffende voorwaarden aandacht besteed in de ruimtelijke onderbouwing.
24.2.
Het college heeft met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. [10]
24.3.
Het gemeentelijk beleid kan aan de orde komen bij die belangenafweging. De rechtbank volgt eisers niet in hun standpunt dat aan de vereisten van de wijzigingsbevoegdheid die is opgenomen in het bestemmingsplan moet worden voldaan. Dit betreft een andere bevoegdheid, namelijk de bevoegdheid om het bestemmingsplan te wijzigen. De beroepsgrond slaagt niet.
Is er sprake van strijd met een goede ruimtelijke ordening?
Afstand
25. Eisers stellen dat de afstand tussen de agrarische bedrijfskavel en het perceel van eisers gelet op de brochure "Bedrijven en Milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG-brochure) minimaal 50 meter dient te bedragen. Eisers stellen dat deze afstand vanaf de kuilvoeropslag aan de oostzijde van het perceel moet worden gemeten, omdat dit de grens van het agrarische perceel is.
25.1.
Het college stelt dat de afstand tussen de nieuw te bouwen silo en de dichtstbijzijnde perceelsgrens van verzoekers 56 meter is, dus dat ruimschoots aan de afstandsnorm wordt voldaan.
25.2.
Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat moet worden gemeten vanaf de nieuwe sleufsilo aan de noordzijde. Met de bestreden besluiten (3a en 3b) wordt de kuilvoeropslag aan de oostzijde – daargelaten of deze legaal aanwezig is – namelijk niet toegestaan. Aan de afstandsnorm wordt daarmee voldaan. De beroepsgrond slaagt niet.
Verkeersbewegingen
26. Eisers stellen dat onvoldoende is onderzocht of er sprake is van een toename van verkeersbewegingen door de bouw en vergroting van de sleufsilo’s aan de noordzijde. Ter zitting hebben zij daaraan toegevoegd dat er sinds de uitbreiding van het bedrijf in 2014 veel meer vrachtwagens naar het bedrijf rijden.
26.1.
Het college verwijst naar de ruimtelijke onderbouwing waarin is vermeld dat het agrarische productiegebied hoofdzakelijk achter het bedrijf ligt, dus dat het aantal verkeersbewegingen niet zal toenemen.
26.2.
[derde belanghebbende] heeft daaraan toegevoegd dat er geen toename van de het aantal verkeersbewegingen valt te verwachten. Er rijdt één vrachtwagen per dag, het aantal verkeersbewegingen is niet veranderd, slechts de hoeveelheid die de vrachtwagens per keer vervoeren is toegenomen.
26.3.
De rechtbank is van oordeel dat niet aannemelijk is dat het aantal verkeersbewegingen zodanig toeneemt dat sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. De beroepsgrond slaagt niet.
Geluid
27. Eisers stellen dat niet is onderzocht wat de gevolgen zijn van het geluid dat wordt veroorzaakt door het gebruik van de silo’s. Eisers hebben daar ter zitting onweersproken aan toegevoegd dat de afdekinstallatie van de bestaande noordelijke silo in huis hoorbaar is.
27.1.
Ter zitting heeft verweerder erkend dat er geen akoestisch onderzoek is gedaan naar het geluid van de silo’s. Er is in de ruimtelijke onderbouwing vermeld dat gelet op de afstand tot de omliggende functies geen sprake is van negatieve gevolgen.
27.2.
Naar het oordeel van de rechtbank is het besluit met betrekking tot de akoestische gevolgen van de bouw van de noordelijke sleufsilo’s onvoldoende gemotiveerd. De enkele verwijzing naar de afstand tussen de silo tot omliggende functies is niet voldoende om te kunnen aannemen dat er geen negatieve gevolgen zijn. Het standpunt van [derde belanghebbende] dat er wel een akoestisch onderzoek is gedaan, volgt niet uit de overgelegde stukken. De beroepsgrond slaagt.
Waterhuishouding
28. Eisers stellen dat beoordeling van het waterschap met betrekking tot de verharding op basis van onjuiste gegevens is gedaan. Zij hebben dit in hun zienswijze aangegeven. Er is niet geborgd dat de verharding van de bestaande kleine sleufsilo’s (449 m²) wordt verwijderd. Bovendien zijn de grote voeropslagen aan de oostzijde niet allemaal verhard. De verwijdering van deze voeropslagen (in totaal 1.722 m²) mag dan ook niet in mindering gebracht worden op de toename van verharding door de nieuwe sleufsilo’s (3.496 m²). Verzoekers vrezen wateroverlast. Zij stellen nu reeds overlast te hebben van het water in hun gezamenlijke sloot op de erfgrens.
28.1.
Het college stelt dat het waterschap akkoord is met de verharding zonder compensatie. De voeropslagen aan de oostzijde zijn bijna altijd afgedekt met plastic, om de inhoud en ondergrond droog te houden. Daarom gelden deze in de ogen van het waterschap als verhard.
28.2.
De rechtbank stelt vast dat de omgevingsvergunning ziet op de aanleg van een nieuwe sleufsilo van (12 x 85) 1.020 m², verharding aan de zijkant van die silo van (1,7 x 85) 144 m², verharding aan de achterzijde van die silo van circa (13,7 x 10 +8 ) 145 m² en de verlenging van de bestaande noordelijke sleufsilo met (12 x 12,5) 150 m² en het aanleggen van verharding aan de achterzijde van circa (13,7 x 10) 137 m². In totaal is dit circa 1.596 m². In de ruimtelijke onderbouwing is vermeld dat de totale toename bijna 3.500 m² bedraagt. Deze gegevens komen niet met elkaar overeen. Het besluit is reeds daarom in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.
28.3.
Daar komt bij dat in de ruimtelijke onderbouwing staat dat een deel van de nieuwe sleufsilo’s op dezelfde locatie wordt gerealiseerd als waar vier kleine sleufsilo’s liggen. Uit de inrichtingstekening blijkt echter dat de nieuwe noordelijke sleufsilo achter de locatie komt waar nu vier kleine sleufsilo’s liggen. De verharding van deze vier kleine sleufsilo’s kan dan ook niet in mindering worden gebracht op het totaal. Ook om die reden is het besluit onzorgvuldig voorbereid.
28.4.
Tot slot kan de oppervlakte van de te verwijderen kuilvoeropslagen aan de oostzijde van het perceel naar het oordeel van de rechtbank niet in mindering worden gebracht op de totaal te verharden oppervlakte. De kuilvoeropslagen zijn immers, zoals onder 12 overwogen, planologisch niet toegestaan. Hiermee kan het college naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen rekening houden bij zijn besluitvorming. De beroepsgrond slaagt.
Verwijdering bestaande voeropslagen onvoldoende geborgd
29. In de omgevingsvergunning is als voorschrift opgenomen dat de bestaande vier voeropslagen moeten worden verwijderd binnen twee jaar. Eisers stellen dat dit voorschrift onduidelijk is. De vraag is om welke vier voeropslagen het gaat en wanneer de termijn van twee jaar gaat lopen.
29.1.
Naar het oordeel van de rechtbank is duidelijk dat het gaat om de vier kuilvoeropslagen aan de oostzijde van het perceel. Deze zijn aangeven op de tekening van de landschappelijke inpassing die hoort bij de bestreden besluiten (3a en 3b) met de aanduiding ‘te verwijderen kuilvoerplaat’. Met eisers is de rechtbank van oordeel dat niet duidelijk is wanneer deze kuilvoeropslagen uiterlijk verwijderd dienen te zijn, omdat de start van de termijn van twee jaar niet blijkt uit de besluiten. Het voorschrift is in zoverre onduidelijk. De beroepsgrond slaagt.
Samenvatting en tussenconclusie bestreden besluiten (3a en 3b)
30. Het beroep tegen bestreden besluiten (3a en 3b) is gegrond. Er is ten onrechte geen vergunning verleend op grond van artikel 7.7.1 onder c, van het Bestemmingsplan 2016. Bovendien zijn de besluiten, voor zover die zien op het aanleggen van houtopstanden, onvoldoende gemotiveerd. Verder zijn de besluiten genomen in strijd met de Verordening, omdat de Nije Pleats methodiek niet is gevolgd. Daarnaast is er sprake van onvoldoende zorgvuldige voorbereiding van de besluiten. Het college heeft namelijk niet onderzocht of er nog steeds sprake is van een grondgebonden bedrijf, wat de akoestische gevolgen zijn van het gebruik van de sleufsilo en in hoeverre de nieuwe verharding moet worden gecompenseerd ten behoeve van de waterhuishouding. Tot slot is het voorschrift met betrekking tot de te verwijderen kuilvoerplaten onduidelijk.
Conclusie en gevolgen
31. De beroepen tegen bestreden besluit (1), bestreden besluit (3a) en bestreden besluit (3b) zijn gegrond. De rechtbank vernietigt daarom deze besluiten. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van de besluiten in stand te laten of zelf een beslissing over aangevraagde omgevingsvergunningen te nemen. Het college moet namelijk een nadere belangenafweging maken. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een nadere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Naar het oordeel van de rechtbank is dit geen doelmatige en efficiënte manier om de zaak af te doen.
32. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college nieuwe besluiten moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
33. De rechtbank geeft partijen in overweging om gezamenlijk tot een passende oplossing voor de geschillen te komen. De wens hiertoe is door alle partijen uitgesproken tijdens de zitting.
34. Omdat twee van de drie beroepen gegrond zijn moet het college het griffierecht van die gegronde beroepen (€ 181,- en € 184,-) aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen.
35. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eisers een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. De gemachtigde heeft een twee beroepschriften ingediend en heeft aan één zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt in totaal € 2.511,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep LEE 21/1228 tegen het besluit van 10 maart 2021 (bestreden besluit 1) gegrond;
- verklaart het beroep LEE 21/2456 tegen het besluit van 20 juli 2020 (bestreden besluit 2) ongegrond;
- verklaart het beroep LEE 22/1668 tegen het besluit van 15 maart 2022 (bestreden besluit 3a) en het gewijzigde besluit van 2 november 2022 (bestreden besluit 3b) gegrond;
- vernietigt bestreden besluit 1;
- vernietigt bestreden besluit 3a en bestreden besluit 3b;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eisers tegen de tijdelijke omgevingsvergunning van 16 juli 2020 (primair besluit 1) met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van 31 oktober 2018;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 2.511,- aan proceskosten aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, voorzitter, en mr. H.J. Bastin en mr. D. Pool, leden, in aanwezigheid van mr. A.P. Voorham, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 6:19
1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
[…]
6. Intrekking of vervanging van het bestreden besluit staat niet in de weg aan vernietiging van dat besluit indien de indiener van het bezwaar- of beroepschrift daarbij belang heeft.
Besluit omgevingsrecht
Artikel 6.14. Kennisgeving besluit verlening omgevingsvergunning
1. Een kennisgeving als bedoeld in de artikelen 3:12 en 3:44 van de Algemene wet bestuursrecht wordt, voor zover het betreft een besluit tot verlening van een omgevingsvergunning waarbij sprake is van een geval als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 3°, van de wet, aan eenieder beschikbaar gesteld op de landelijke voorziening, bedoeld in artikel 1.2.1, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening.
2. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over de wijze waarop de kennisgeving, bedoeld in het eerste lid, wordt gedaan of beschikbaar wordt gesteld.
Bestemmingsplan 2005 (Buitengebied)
Artikel 3 Agrarische cultuurgronden
1. Bestemming
De als zodanig op de plankaart aangegeven gronden zijn bestemd voor grasland, akkerbouw- en tuinbouwgronden, met uitzondering van bosgronden met bijbehorende andere bouwwerken, en
[…]
b. voorzover gelegen binnen de lijn op de plankaart aangeduid met “veengronden” tevens bestemd voor gebied met een open landschap;
[…]
In de bestemming is mestopslag met een omvang van meer dan 1 m³ niet begrepen;
Artikel 6 Bodemgebonden agrarische bedrijven
1. Bestemming
De als zodanig op de plankaart aangegeven gronden zijn bestemd voor bedrijven waarbinnen uitsluitend of overwegend door bewerking van de bodem en/of door het houden van vee met gebruikmaking van producten van die bodem arbeid wordt verricht ter verkrijging van plantaardige of dierlijke producten, met de bijbehorende gebouwen, andere bouwwerken, erven en cultuurgronden en :
[…]
Bestemmingsplan 2013 (Bûtengebiet Dantumadiel)
Artikel 7 Agrarisch - Veenlandschap
7.1
Bestemmingsomschrijving
De voor ' Agrarisch - Veenlandschap ' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. agrarisch gebruik, met uitzondering van boom-/sierteelt, houtteelt, bollenteelt en fruitteelt;
[…]
met dien verstande dat:
1. mestopslagvoorzieningen en voeropslagvoorzieningen niet zijn toegestaan;
[…]
Artikel 51 Overgangsrecht gebruik
[…]
51.1
Gebruik
Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet, behoudens voor zover uit de Richtlijnen 79/409/EEG en 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand onderscheidenlijk van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna beperkingen voortvloeien ten aanzien van ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan bestaand gebruik.
51.2
Strijdig gebruik
Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
51.3
Verbod
Indien het gebruik, bedoeld in eerste lid, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
51.4
Uitzondering
Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
Bestemmingsplan 2016 (Herziening bestemmingsplan Bûtengebiet Dantumadiel)
Artikel 7 Agrarisch - Veenlandschap
7.1
Bestemmingsomschrijving
[…]
De voor 'Agrarisch - Veenlandschap' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. agrarisch gebruik, met uitzondering van boom-/sierteelt, houtteelt, bollenteelt en fruitteelt;
[…]
met daarbij behorende:
h. bouwwerken;
i. werken, geen bouwwerk zijnde, en werkzaamheden; met dien verstande dat:
1. mestopslagvoorzieningen en voeropslagvoorzieningen niet zijn toegestaan;
[…]
7.7
Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden
7.7.1
Verbod
Het is verboden om zonder een omgevingsvergunning de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:
a. het wijzigen van de verkavelingsstructuur ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch-miedenlandschap’, welke verkavelingsstructuur mede wordt bepaald door het slotenpatroon en door niet als zodanig aangeduide houtsingels, waarbij onder wijzigen wordt begrepen het geheel of gedeeltelijk verwijderen van niet als zodanig aangeduide houtsingels en/of het geheel of gedeeltelijk dempen, verbreden, verdiepen of aanleggen van watergangen;
[…]
c. het aanleggen van landschapselementen zoals bosjes en singels;
[…]
g. het aanleggen, verwijderen en/of verharden van wegen, voet-, fiets- en ruiterpaden en bijbehorende voorzieningen of het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen;
h. het aanleggen van houtopstanden of bomen, voor de erfbeplanting of landschappelijke inpassing van bebouwing buiten de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - miedenlandschap'.
7.7.4
Inrichtingsplan
Een omgevingsvergunning als bedoeld in 7.7.1 onder a wordt uitsluitend verleend op basis van een inrichtingsplan:
[…]
Artikel 50 Overgangsrecht
[…]
Overgangsrecht gebruik
1. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
2. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in sub 1, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
3. Indien het gebruik, bedoeld in sub 1, na de inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
4. Het bepaalde in sub 1 is niet van toepassing op gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
Artikel 49 Overige regels
49.4
Van toepassing verklaring
Het bestemmingsplan Bûtengebiet Dantumadiel van de gemeente Dantumadiel, vastgesteld door de gemeenteraad op 2 juli 2013 vervat in het GML-bestand NL.IMRO.1891.bpBUbuitengeb-0401 met bijbehorende regels en bijlagen, blijft van toepassing, met dien verstande dat:
a. de regels van het bestemmingsplan Bûtengebiet Dantumadiel van de gemeente Dantumadiel, vastgesteld door de gemeenteraad op 2 juli 2013 vervat in het GML-bestand NL.IMRO.1891.bpBUbuitengeb-0401, als volgt worden gewijzigd:
1. de tekstdelen welke in dit plan groen en vet zijn weergegeven, worden aan de regels van het bestemmingsplan Bûtengebiet Dantumadiel, vastgesteld door de gemeenteraad op 2 juli 2013 vervat in het GML-bestand NL.IMRO.1891.bpBUbuitengeb-0401, aangevuld;
2. de tekstdelen welke in dit plan fuchsia en onderstreept zijn weergegeven, worden aan de regels van het bestemmingsplan Bûtengebiet Dantumadiel, vastgesteld door de gemeenteraad op 2 juli 2013 vervat in het GML-bestand NL.IMRO.1891.bpBUbuitengeb-0401, gewijzigd;
3. de tekstdelen welke in dit plan rood en doorgehaald zijn weergegeven, worden uit de regels van het bestemmingsplan Bûtengebiet Dantumadiel, vastgesteld door de gemeenteraad op 2 juli 2013 vervat in het GML-bestand NL.IMRO.1891.bpBUbuitengeb-0401, komen te vervallen.
b. ter plaatse van de in dit plan opgenomen bestemmingsvlakken, de verbeelding van het bestemmingsplan Bûtengebiet Dantumadiel, vastgesteld door de gemeenteraad op 2 juli 2013 vervat in het GML-bestand NL.IMRO.1891.bpBUbuitengeb-0401, wordt gewijzigd en/of aangevuld.