Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 21/1364
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 januari 2023 in de zaak tussen
Stichting Vleermuiswerkgroep Groningen, uit Groningen, eiseres
(gemachtigden: mr. J. Veltman en [gemachtigde 1] ),
en
Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen (verweerder)
(gemachtigde: [gemachtigde 2] ).
Als derde-belanghebbende neemt aan de zaak deel: de gemeente Groningen (gemachtigde: [gemachtigde 3] ).
Inleiding
1.1
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van verweerder van het verzoek om handhaving van eiseres inzake het uitvoeren van werkzaamheden rond het [locatie] in strijd met de aan belanghebbende verleende ontheffing op grond van de Wet Natuurbescherming (Wnb).
1.2
Met het bestreden besluit van 30 maart 2021 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij de afwijzing van het verzoek gebleven.
1.3
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Derde belanghebbende heeft een reactie ingediend.
1.4
Op 13 september 2022 heeft verweerder het adviesrapport ‘beoordeling functionaliteit vliegroute [locatie] van [deskundige 2] bv aan de rechtbank toegezonden.
1.5
De rechtbank heeft het beroep op 11 oktober 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigden van eiseres, de gemachtigde van verweerder en de gemachtigde van derde partij.
1.6
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting heropend teneinde partijen in de gelegenheid te stellen met elkaar in overleg te treden.
1.7
Bij brieven van 10 november hebben verweerder en eiseres de rechtbank verzocht om uitspraak te doen.
.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van het verzoek om handhaving aan de hand van de beroepsgronden.
3. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.1
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
4.1
Bij besluit van 29 december 2009 heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) ontheffing verleend van de verbodsbepalingen genoemd in artikel 11 van de Flora-en Faunawet voor zover dit betreft het beschadigen, vernielen of verstoren van nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van de eekhoorn, gewone dwergvleermuis, laatvlieger, rosse vleermuis, ruige dwergvleermuis en de watervleermuis ten behoeve van de werkzaamheden in verband met het aanleggen van [locatie] . De ontheffing is verleend in verband met dwingende redenen van openbaar belang. De ontheffing is verleend voor de periode van 1 januari 2010 tot en met 1 januari 2015. Aan de ontheffing zijn voorschriften verbonden in de vorm van mitigerende en compenserende maatregelen om negatieve effecten van de werkzaamheden zoveel mogelijk te beperken en voor die effecten te compenseren. Als voorschrift 7 is opgenomen dat de maatregelen zoals omschreven in “het ecologisch onderzoek in verband met de geplande realisatie van [locatie] en een bedrijventerrein ten oosten van de [locatie 5] te [plaats] ” (hierna: het ecologisch onderzoek) van 10 november 2008 en het “Aktiviteitenplan [locatie] ”(hierna: het Aktiviteitenplan) dienen te worden uitgevoerd.
4.2
Na eerdere handhavingsverzoeken heeft eiseres op 11 maart 2020 opnieuw verzocht om handhaving. Het handhavingsverzoek heeft betrekking op het niet uitvoeren van maatregelen conform het ecologisch onderzoek en het Aktiviteitenplan in het tussengebied ter hoogte van het nieuwe perron bij [locatie] , het gebied rond de nieuwe trap en de hellingbaan voor mindervaliden.
4.3
Op 20 maart 2020 heeft verweerders toezichthouder ter plaatse een inspectie verricht. In het daarvan opgestelde rapport is, onder verwijzing naar een rapport van de [deskundige] van 21 mei 2019 (dat is opgesteld in verband met de werkzaamheden aan het station ten behoeve van een vierde spoor en een extra perron), aangegeven dat geen sprake is van een overtreding van de Wnb. In het rapport van [deskundige] is geconstateerd dat voor het tussengebied geen sprake is van een essentieel foerageergebied. Verder is geconstateerd dat geen sprake is van aantasting van een essentiële vliegroute. Wel is een essentiële vliegroute nabij gelegen, zodat, om overtreding van de Wnb te voorkomen, uitstraling van verlichting op die vliegroute dient te worden vermeden.
4.4
Bij besluit van 30 maart 2020 heeft verweerder, onder verwijzing naar de inspectie van 20 maart 2020 en het rapport van de [deskundige] van 21 mei 2019, het verzoek om handhaving afgewezen.
4.5
Tegen dit besluit heeft eiseres een bezwaarschrift ingediend.
4.6
Op 3 juli 2020 heeft verweerder een gedoogverklaring afgegeven inzake werkzaamheden stationsgebied aan het vierde spoor [locatie] omdat verweerder zich op het standpunt stelt dat gelet op een ontheffingsaanvraag van 24 juli 2019 sprake is van concreet zicht op legalisatie.
4.7
Op 5 en 16 maart 2021 heeft verweerders toezichthouder ter plaatse inspecties uitgevoerd.
4.8
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar, in afwijking van het advies van de commissie, ongegrond verklaard.
Is sprake van een overtreding?
5. Aan de ontheffing van 29 december 2009 zijn voorschriften gesteld in de vorm van mitigerende en compenserende maatregelen om negatieve effecten van de werkzaamheden zoveel mogelijk te beperken en voor die effecten te compenseren. Als voorschrift 7 is opgenomen dat de maatregelen zoals omschreven in het ecologisch onderzoek van 10 november 2008 en het het Aktiviteitenplan dienen te worden uitgevoerd. In het Aktiviteitenplan staan op de pagina’s 13 en 14 de mitigerende en compenserende maatregelen genoemd. Verder zijn voor de inrichting van het gebied de bijlagen 2 en 3 en 6 en 7 bij het Aktiviteitenplan van belang.
5.1.
De rechtbank stelt vast dat niet langer in geschil is dat de omstandigheid dat de geldigheidsduur van de ontheffing verlopen is, niet betekent dat niet meer kan worden gehandhaafd op de aan de ontheffing verbonden voorschriften. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder bevestigd dat het standpunt van verweerder in het bestreden besluit niet juist is.
5.2.
Evenmin is in geschil dat de aan de ontheffing verbonden voorschriften, waaronder de in voorschrift 7 neergelegde verplichting om compenserende en mitigerende maatregelen conform het Aktiviteitenplan en het ecologisch onderzoek uit te voeren, in elk geval ten dele, niet zijn uitgevoerd.
5.3.
Nu niet in geschil is dat in elk geval een deel van de aan de ontheffing verbonden voorschriften niet of niet volledig is uitgevoerd, is sprake van overtredingen van de ontheffing waartegen verweerder in beginsel bevoegd is om handhavend op te treden.
Beginselplicht tot handhaving
6. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2798), zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, die niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
6.1.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat handhaving gelet op de beginselplicht tot handhaving geboden is, met name nu het gaat om overtreding van een Europeesrechtelijke norm en de overtreder tot de overheid behoort. Juist van de overheid mag worden verwacht dat zij zich houdt aan de wettelijke voorschriften. Door niet te handhaven op dit aspect van de ontheffing miskent verweerder dat het gaat om een in rechte onaantastbaar besluit waarvan handhaving wordt gevraagd. Van herstel van een essentiële vliegroute is voorts geen sprake. Eiseres heeft het rapport van [deskundige 2] gemotiveerd bestreden voor zover daarin is geconcludeerd dat de Helperzoomvijver weer intensief wordt gebruikt als foerageergebied zodat geen sprake is van een onmisbare vliegroute. Verweerder dient alsnog de tekortkomingen, als genoemd in productie 22 bij de gronden van het beroepschrift te herstellen.
6.2
Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat handhaving niet evenredig is. Daarvoor is van belang dat uit het rapport van [deskundige 2] van 24 mei 2022 is gebleken dat het aantal watervleermuizen is toegenomen, er nieuwe vliegroutes zijn gevonden en de gunstige staat van instandhouding niet in gevaar is. Tegen die achtergrond is het niet evenredig dat bomen moeten worden verwijderd, verplant, bijgeplant en teruggeplant.
6.3
Niet in geschil is dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Niet gebleken is dat er een aanvraag om ontheffing is ingediend waarmee de overtredingen van de in 2009 verleende ontheffing kunnen worden gelegaliseerd. Om deze reden kan ook de op 3 juli 2020 afgegeven gedoogverklaring niet tot een ander oordeel leiden.
6.4
De rechtbank volgt verweerder voorts niet in zijn standpunt dat het niet evenredig is om te handhaven om reden dat de vleermuizen inmiddels andere vliegroutes hebben gevonden en de gunstige staat van instandhouding niet is aangetast.
Naar het oordeel van de rechtbank is de vraag of sprake is van onevenredige aantasting van de gunstige staat van instandhouding van soorten dan wel van de aanwezigheid van alternatieve vliegroutes en foerageergebieden, in het onderhavige geval niet de vraag die voorligt. De vraag die voorligt, is of sprake is van een overtreding waartegen verweerder, in aanmerking genomen de beginselplicht tot handhaving, bevoegd en in beginsel verplicht is om handhavend op te treden. Daarbij is de stand van de doelsoorten waarvoor de ontheffing is verleend niet bepalend voor de vraag of en hoe de in de ontheffing opgenomen voorschriften moeten worden nageleefd. Bepalend hiervoor is de ontheffing zelf en de daaraan ten grondslag liggende stukken. Daarin is in voorschrift 7 expliciet opgenomen dat de maatregelen zoals opgenomen in het Aktiviteitenplan en het ecologisch onderzoek dienen te worden uitgevoerd. Nu het besluit, waarvan eiseres handhaving vraagt, in rechte onaantastbaar is geworden, is het niet aan verweerder om de juistheid en de geldigheid van dit besluit in het kader van de handhaving van dit besluit ter discussie te stellen of naar eigen inzicht toe te passen.
Overigens kan naar het oordeel van de rechtbank voor het standpunt van verweerder dat het onevenredig is om te handhaven nu is gebleken dat het aantal watervleermuizen is toegenomen, er nieuwe vliegroutes zijn gevonden en de gunstige staat van instandhouding niet in gevaar zijn, anders dan verweerder meent, geen grondslag worden gevonden in het rapport van [deskundige 2] van 24 mei 2022 waarnaar verweerder verwijst. In dat rapport wordt geconcludeerd dat het [locatie 6] niet meer wordt gebruikt als vliegroute en foerageergebied, en dat het stationsgebied niet meer wordt gebruikt als vliegroute tussen het [locatie 2] en de [locatie 3] . De aanvullende conclusie is getrokken dat de stand van de watervleermuizen in het [locatie 2] is verslechterd, terwijl verstoring van vliegroutes en foerageergebieden daarbij een rol heeft kunnen spelen of gespeeld heeft. Verder is geconcludeerd dat de habitat van de watervleermuizen is verstoord door de ruimtelijke ontwikkelingen in de omgeving van het [locatie 2] , [locatie 4] en de [locatie 5] , waardoor vliegroutes en foerageergebieden tijdelijk of permanent verlaten zijn geraakt.
Dat is vermeld dat de maatregelen effect hebben gehad omdat de belangrijkste foerageergebieden weer in gebruik zijn genomen, acht de rechtbank onvoldoende om te concluderen dat er in het geheel geen sprake is van verlies van (essentiële) foerageergebieden en (essentiële) vliegroutes. Eiseres heeft in dat verband in de nadere gronden van beroep de conclusie dat geen sprake zou zijn van een essentiële vliegroute gemotiveerd betwist.
Het staat voorts niet vast dat het realiseren van de in het rapport genoemde aanbevelingen de genoemde schade herstelt. Eiseres heeft ter zitting gemotiveerd betwist dat de door Ecogroen gedane aanbevelingen afdoende zijn om de betreffende vliegroutes te herstellen.
6.5
Gelet op het voorgaande heeft verweerder in redelijkheid niet kunnen afzien van handhavend optreden.
De beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
7.1
Het beroep is gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
Verweerder moet opnieuw op het bezwaar beslissen met inachtneming van deze uitspraak. Gelet op de constatering dat het college in redelijkheid niet kon weigeren om tot handhaving over te gaan zal dit besluit dienen in te houden dat verweerder alsnog handhavend optreedt jegens derde belanghebbende, in die zin dat derde belanghebbende wordt opgedragen om de situatie ter plaatse in overeenstemming te brengen met hetgeen is voorgeschreven in het besluit van 29 december 2009 van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit waarin ontheffing is verleend van de verbodsbepalingen genoemd in artikel 11 van de Flora-en Faunawet.
7.2
De rechtbank ziet aanleiding om te bepalen dat verweerder zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar neemt. De rechtbank ziet verder aanleiding te bepalen dat verweerder een dwangsom van € 10.000,- verbeurt indien niet binnen de genoemde termijn een besluit wordt genomen. Daarvoor is van belang dat in deze zaak sprake is van een zeer traag besluitvormingsproces terwijl, gelet op de aard van de zaak, voortvarendheid geboden is. In dat verband noemt de rechtbank dat eiseres ook in 2016 en 2017 handhavingsverzoeken heeft ingediend. Verweerder heeft op het handhavingsverzoek van 25 juli 2017 in het geheel geen besluit genomen. Eerst na een herhaald handhavingsverzoek van 10 maart 2019 heeft verweerder op 3 mei 2019 een besluit vooraankondiging last onder dwangsom genomen waarin derde belanghebbende werd opgedragen om bepaalde maatregelen vóór 1 mei 2020 en bepaalde maatregelen vóór 1 mei 2025 te treffen.
In verband met het niet nakomen van afspraken door derde belanghebbende naar aanleiding van het eerdere handhavingsverzoek heeft eiseres op 11 maart 2020 een nieuw handhavingsverzoek ingediend. Naast de in de onderhavige procedure onrechtmatig geachte besluiten op dat verzoek heeft verweerder op 3 juli 2020 een gedoogbesluit genomen waarin hij aangeeft dat hij afziet van handhaving van het op 3 mei 2019 genomen besluit om reden dat sprake zou zijn van concreet zicht op legalisatie.
Door de geschetste gang van zaken heeft de uitvoering van de door eiseres verzochte handhaving onevenredig lang geduurd.
In dat verband is verder van belang dat in het dossier voldoende informatie beschikbaar is om een handhavingsbesluit te nemen. De rechtbank noemt – onder meer – de inspectierapporten van 23 april 2019 en 16 maart 2021.
7.3
De rechtbank ziet aanleiding voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van verweerder voor de door eiseres in beroep gemaakte kosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € € 1.518,- (1 punt à € 759,- voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, bij wegingsfactor 1).
7.4
Omdat de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 360,- dient te vergoeden.
Beslissing:
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op om binnen zes weken een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres een dwangsom van €10.000,- verbeurt indien niet binnen de gestelde termijn wordt beslist;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Visser, voorzitter, mrs. R.L. Vucsán en D. Pool, leden, in aanwezigheid van mr. F.K. Heiting, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 januari 2023.
griffier voorzitter
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Per 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (Wnb) in werking getreden.
Ingevolge artikel 9.6, eerste lid, Wnb, voor zover van belang, gelden ontheffingen als bedoeld in artikel 75, derde lid, Ffw, als ontheffingen als bedoeld in de Wnb, onder dezelfde voorschriften, beperkingen en voorwaarden.
Ingevolge artikel 5.3, vierde lid, Wnb is het verboden te handelen in strijd met de bij een vergunning of ontheffing gestelde voorschriften
Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, Wnb, zijn gedeputeerde staten bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.