Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 23/3791
uitspraak van de voorzieningenrechter van 13 oktober 2023 in de zaak tussen
De Lindehof b.v., gevestigd te Diever, verzoekster,
(gemachtigde: mr. R. de Kamper)
en
het college van burgemeester en wethouders van De Wolden, verweerder.
Als derde-partij heeft
de kerkelijke protestantse gemeentete Ruinen (vergunninghouder) aan het geding deelgenomen.
de kerkelijke protestantse gemeentete Ruinen (vergunninghouder) aan het geding deelgenomen.
Procesverloop
Bij besluit van 13 juli 2023 heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen en uitbreiden van de Mariakerk op het perceel Brink 11 te Ruinen. Onderdeel van dit besluit is een besluit van verweerder van 4 juli 2023 om af te wijken van een negatief advies van de Adviescommissie voor omgevingskwaliteit Libau Drenthe (AvO).
Tegen dit besluit heeft verzoekster op 22 augustus 2023 bezwaar gemaakt. Voorts heeft verzoekster op 19 september 2023 om een voorlopige voorziening gevraagd.
Het verzoek is behandeld op de zitting van 5 oktober 2023. Voor verzoekster is de gemachtigde bovengenoemd verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] en mr. P. Scharenborg. Namens vergunninghouder zijn [naam 2] en mr.drs.ir. L. Schaper verschenen.
Overwegingen
1.1.
Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
1.2.
Aangezien tijdig bezwaar is gemaakt tegen het besluit waarop het verzoek betrekking heeft en deze rechtbank in de hoofdzaak bevoegd is, is voldaan aan het connexiteitsvereiste.
1.3.
Vergunninghouder heeft reeds een aanvang met de werkzaamheden gemaakt. Daarmee is het spoedeisende belang een gegeven.
2. Bij zijn oordeelsvorming betrekt de voorzieningenrechter de navolgende feiten en omstandigheden.
2.1.
Op 16 maart 2023 heeft vergunninghouder een aanvraag ingediend voor het verbouwen en uitbreiden van de Mariakerk te Ruinen. De Mariakerk is aangemerkt als rijksmonument. De aanvraag is onder andere voorzien van een bouwhistorisch en cultuurhistorisch onderzoek van [naam 3] gedateerd 29 maart 2023.
2.2.
Overleg met AvO heeft op verschillende momenten plaatsgevonden. Op 15 februari 2023 en 15 maart 2023 heeft AvO pre-adviezen gegeven. Op 12 april 2023 en 7 juni 2023 heeft AvO adviezen uitgebracht.
2.3.
Verweerder heeft op 4 juli 2023 besloten in weerwil van het negatieve welstandsadvies toch een omgevingsvergunning te verlenen. De omgevingsvergunning is bij besluit van 12 juli 2023 verleend.
Wettelijke bepalingen
3. Op grond van artikel 2.1, eerste lid onder a, c en f van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[…]
c. het handelen in strijd met ruimtelijke regels van de geldende beheersverordening;
f. het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht,
[…]
In artikel 2.10, eerste lid onder c en d van de Wabo is geregeld dat, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien:
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening (..) tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
Op grond van artikel 2.12, eerste lid onder a, 2° van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen
[…]
Ingevolge artikel 2.26, derde lid van de Wabo stelt het bevoegd gezag de bij algemene maatregel van bestuur (…) of andere instanties in gevallen die behoren tot een bij die maatregel, onderscheidenlijk verordening aangewezen categorie in de gelegenheid hem advies uit te brengen over de aanvraag of het ontwerp van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning.
In het Besluit omgevingsrecht (Bor) is in artikel 6.4, eerste lid geregeld dat met betrekking tot een aanvraag ten aanzien van een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de wet, als adviseurs worden aangewezen:
a. Onze Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, indien de activiteit betrekking heeft op, voor zover hier relevant:
1°. het slopen van een rijksmonument of een deel daarvan voor zover van ingrijpende aard,
2°. het ingrijpend wijzigen van een rijksmonument of een belangrijk deel daarvan, voor zover de gevolgen voor de waarde van het rijksmonument vergelijkbaar zijn met de gevolgen van het geval, bedoeld onder 1°,
3.1.
Voorts regelt de Wabo met betrekking tot de te volgen procedure het volgende:
In artikel 3.7, eerste lid is bepaald dat deze paragraaf is van toepassing op de voorbereiding van besluiten, tenzij paragraaf 3.3 daarop van toepassing is.
In artikel 3.10, eerste lid is echter bepaald dat afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
[…]
d. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, voor zover voor die activiteit krachtens artikel 2.26, derde lid, een adviseur is aangewezen;
[…]
Voor wat betreft de kerkelijke procedure regelt artikel 3.2a van de Wabo dat, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, ter zake van een kerkelijk monument als bedoeld in artikel 1.1 van de Erfgoedwet, het bevoegd gezag geen beslissing neemt dan na overleg met de eigenaar. Voor zover het betreft een beslissing waarbij wezenlijke belangen van het belijden van de godsdienst of levensovertuiging in dat monument in het geding zijn, neemt het bevoegd gezag geen beslissing dan in overeenstemming met de eigenaar.
Welstand
4. De voorzieningenrechter constateert dat AvO negatief heeft geadviseerd. Voor wat betreft het kerkinterieur stelt de AvO dat ingrepen vrij ad hoc en pragmatisch zijn. De nieuwe ingrepen, zoals de inbouw, de deuren onder het orgelbalkon en de tochtschermen hebben een bijna toevallige of “vormloze” vormgeving (…). Ten aanzien van de nieuwbouw schrijft AvO samengevat dat het huidige ontwerp een te grote negatieve invloed heeft op het kerkgebouw en daarmee een ontsiering is van het monument.
4.1.1.
Uit het besluit van verweerder blijkt dat de motivering voor het afwijken van het welstandsadvies onder meer is gelegen in het feit dat de kerk en het kerkelijk erf in welstandsvrij gebied liggen, voor de percelen van het bouwplan gelden geen welstandscriteria. De voorzieningenrechter overweegt dat voor zover verweerder hiermee wil betogen dat daarom voor dit hele bouwplan geen redelijke eisen van welstand zouden gelden volgt de voorzieningenrechter dit niet. In de welstandsnota van gemeente De Wolden is opgenomen dat voor beschermde gebouwen de te beschermen waarden in de zogeheten redengevende beschrijving zijn vastgelegd. Dit impliceert dat daaraan ook moet worden getoetst. Voorts is opgenomen dat voor wijzigingen aan beschermde gebouwen een advies van de Monumentencommissie verplicht is. Dat daarom minder hoge eisen aan de verbouw en uitbouw kunnen worden gesteld omdat het rijksmonument op een welstandsvrij perceel zou liggen, lijkt de voorzieningenrechter een onjuiste lezing van de welstandsnota.
4.1.2.
Verweerder heeft voorts naar het bouw- en cultuurhistorisch rapport verwezen. Daaruit blijkt volgens verweerder dat de huidige locatie de beste locatie is om een uitbouw te realiseren. De voorzieningenrechter heeft echter ernstige twijfels of in het rapport een oordeel is gegeven over de gekozen vorm en situering van de uitbouw nu het naar zich laat aanzien deze variant pas later is ontworpen en niet aan de rapporteur is voorgelegd.
4.1.3.
Voorts is overwogen dat de zichtlijnen van de twee monumenten vanaf de Brink worden behouden. De voorzieningenrechter stelt echter vast dat verweerder zich niet heeft uitgelaten over het verlies aan zichtlijnen of uitzicht op andere punten terwijl het hier een open gebied betreft in het centrum van het dorp waarbij een groot aantal zichtlijnen bestaan die door de gekozen vorm van de aanbouw wel worden doorbroken.
4.1.4.
Ten aanzien van de overweging dat de fundamenten van het voormalige koor worden behouden stelt de voorzieningenrechter vast dat juist met betrekking tot dit punt AvO haar twijfels heeft geuit in het advies: “daarnaast worden er vragen gesteld of de archeologische resten daadwerkelijk kunnen worden ontzien bij het uitvoeren van de werkzaamheden; in de praktijk blijkt namelijk dat vaker dieper wordt gegraven dan vooraf is aangegeven”.
4.1.5.
Ook overweegt verweerder dat de nieuwbouw ondergeschikt is aan de monumentale kerk, door de positionering, vormgeving en materiaalkeuze. Deze overweging lijkt op voorhand niet helemaal in overeenstemming te zijn met de opmerking van AvO dat de aanbouw een te grote negatieve invloed op het kerkgebouw heeft en daarmee een ontsiering is van het monument.
4.2.
Uit bovenstaande blijkt dat de voorzieningenrechter niet op voorhand overtuigd is dat verweerder een toereikende motivering heeft gegeven waarom in afwijking van een verregaand negatief welstandsadvies toch een omgevingsvergunning moest worden verleend. De voorzieningenrechter onderkent daarbij dat verweerder ook de belangen van vergunninghouder daarbij een rol kan laten spelen. Het is de voorzieningenrechter echter niet gebleken dat die belangen dwingen tot de huidige keuze voor de vormgeving en situering van de aanbouw.
Monumententoestemming
5. Tussen partijen is in geding of verweerder de juiste procedure heeft gevolgd voor het verlenen van de omgevingsvergunning. Uit bovengenoemde wettelijke bepalingen blijkt dat indien sprake is van een, voor zover hier relevant, ingrijpende wijziging van een rijksmonument of een belangrijk deel daarvan, voor zover de gevolgen voor de waarde van het rijksmonument vergelijkbaar zijn met de gevolgen van het geval, bedoeld onder 1 advies moet worden gevraagd aan de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE). In dat geval moet de uniforme openbare voorbereidingsprocedure worden gevolgd.
5.1.
Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat de reguliere procedure is gevolgd omdat:
het geen sloop of gedeeltelijke sloop van het rijksmonument betreft en bij het maken van doorbraken er geen monumentale waarden verloren gaan;
het geen herbestemming van de kerk betreft;
de verbouwing van het kerkinterieur geen gevolgen heeft voor de monumentale waarden van de kerk en de aanbouw door positionering, maatvoering en materiaalgebruik en het type fundering geen negatieve gevolgen heeft voor monumentale waarden;
omdat het hier bouw- en verbouw betreft die voor liturgisch gebruik zijn en wezenlijk van belang zijn voor het belijden van godsdienst, is op grond van artikel 3.2a Wabo overeenstemming nodig tussen aanvrager en het bevoegd gezag;
voor het perceel rond de kerk geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn.
5.2.
De voorzieningenrechter overweegt allereerst dat enkele van bovengenoemde argumenten niet onderbouwen waarom geen sprake is van een ingrijpende wijziging van het rijksmonument en derhalve niet kunnen dienen als onderbouwing van het feit dat de reguliere procedure is gevolgd. Vastgesteld kan worden dat met zowel de inbouw als met de aanbouw grote wijzigingen gerealiseerd worden. De stelling dat er geen sprake is van aantasting van monumentale waarden lijkt niet in overeenstemming te zijn met het advies van AvO en het bezwaar dat door de RCE is ingediend. Uit beide stukken blijkt dat zowel de wijzigingen aan het interieur als aan het exterieur door beide instanties als ingrijpend worden beoordeeld. De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat niet op voorhand gesproken kan worden van een niet ingrijpende wijziging. De voorzieningenrechter heeft in dit verband weinig begrip voor het feit dat verweerder de RCE niet heeft gevraagd of deze van mening is dat sprake is van een adviesplichtige verbouwing en is daarom op voorhand niet overtuigd dat de goede procedure gevolgd is.
5.3.
Door vergunninghouder is gesteld dat er sprake is van een ‘kerkelijke reguliere procedure’ waarbij verweerder niet de vrijheid zou hebben om de vergunning tegen de wil van vergunninghouder te weigeren. De voorzieningenrechter begrijpt deze stelling aldus dat door vergunninghouder een beroep wordt gedaan op artikel 3:2a van de Wabo waarin wordt bepaald dat voor zover de aanvraag voor de monumententoestemming betrekking heeft op een kerkelijk monument het bevoegd gezag geen beslissing neemt dan na overleg met de eigenaar en voor zover het een beslissing betreft waarbij wezenlijke belangen van het belijden van de godsdienst of levensovertuiging in dat monument in het geding zijn, het bevoegd gezag geen beslissing neemt dan in overeenstemming met de eigenaar.
Voor zover vergunninghouder bedoelt te betogen dat door de wezenlijke belangen van het belijden van de godsdienst of levensovertuiging in het monument die hier in het geding zouden zijn, verweerder gehouden is om het door vergunninghouder gekozen bouwplan goed te keuren, ziet de voorzieningenrechter geen onderbouwing van de stelling dat dergelijke belangen hier in het geding zijn. Het enkele feit dat de verbouwing een positieve invloed kan hebben op het voortbestaan van de kerkelijke gemeente in Ruinen is hiervoor niet toereikend. Voorts merkt de voorzieningenrechter op dat het vereiste van overeenstemming niet betekent dat verweerder zonder meer gehouden zou zijn om goed te keuren wat vergunninghouder aanvraagt.
Toestemming strijdig gebruik
6. Verweerder heeft op grond van artikel 2.12, eerste lid onder a, 2° van de Wabo , samen met artikel 4, eerste lid van bijlage II van het Bor, een omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van de bouwregels ten aanzien van de maximaal te bebouwen oppervlakte.
6.1.
Ten aanzien van deze toestemming overweegt de voorzieningenrechter dat op grond van vaste jurisprudentie is vereist dat hoe groter de afwijking ten opzichte van hetgeen maximaal is toegestaan, hoe zwaarder de eisen zijn die gesteld worden aan de ruimtelijke onderbouwing van deze toestemming. Hier is sprake van een verregaande ingreep: een aanbouw van 200 m² wordt toegestaan, wat meer dan de helft van de oppervlakte van het bestaande kerkgebouw betreft, waar op grond van de beheersverordening maximaal 50 m² mogelijk is. Een ruimtelijke onderbouwing van een deskundige ontbreekt echter. In het bouwhistorisch onderzoek is wel ingegaan op enkele aspecten van bouwmogelijkheden, maar het onderhavige plan lijkt daarin niet te zijn besproken. Door verweerder wordt gesteld dat de aanbouw geen afbreuk doet aan het bebouwingsbeeld, onder andere omdat de aanbouw in vorm hoogte en materiaalgebruik ondergeschikt is aan de kerk. Zoals de voorzieningenrechter hierboven ook al heeft opgemerkt lijkt deze stelling strijdig met het advies van AvO, waarin immers wordt gezegd dat de aanbouw een te grote negatieve invloed heeft op de kerk. Dit lijkt daarmee ook in strijd te zijn met de stelling dat er geen sprake is van onevenredige afbreuk aan de aanwezige monumentale waarden op het perceel. Voorts geeft verweerder aan dat zichtlijnen tussen de kerk en het gebouw van de Bron openblijven. Hierbij is verder niet ingegaan op het feit dat de aanbouw is gesitueerd op een centrale locatie in het dorp en zichtbaar vanaf verschillende plaatsen, op een verder leeg kerkelijk erf. De voorzieningenrechter concludeert uit vorenstaande dat deze motivering op voorhand niet toereikend lijkt te zijn.
Toestemming uitvoeren werk of werkzaamheden
7. Ter zitting is besproken dat deze toestemming onnodig is verleend. Verweerder heeft aangegeven deze conclusie te delen.
Conclusie en voorziening
8. Uit het bovenstaande volgt dat de voorzieningenrechter niet op voorhand overtuigd is van de rechtmatigheid van het bestreden besluit en daarom bevoegd is tot het treffen van een voorlopige maatregel.
9. Gezien het feit dat met de voorgenomen inbouw en aanbouw onomkeerbare bouwwerkzaamheden worden verricht waarbij de monumentale binnenzijde en het buitenaanzicht mogelijk op ingrijpende wijze worden aangetast, waarbij ook het uitzicht van verzoekster in ruimte mate wordt beperkt, acht de voorzieningenrechter het, ondanks de grote belangen van de voorgenomen bouwwerkzaamheden voor de kerkelijke gemeenschap, aangewezen een voorlopige voorziening te treffen. Deze voorziening houdt in dat het besluit gedeeltelijk wordt geschorst. De bouw- en/of sloopwerkzaamheden buiten de kerk en binnen de kerk moeten worden gestopt met uitzondering van het plaatsen van de vloerverwarming en het terugplaatsen van de tegels. Ondanks het feit dat vergunninghouder onrechtmatig met de bouwwerkzaamheden is gestart, ziet de voorzieningenrechter in de gebrekkige communicatie vanuit verweerder over het al dan niet mogen starten van de bouwwerkzaamheden en het grote belang van vergunninghouder om de kerk op korte termijn weer voor de liturgie te kunnen gebruiken, voldoende aanknopingspunten om vergunninghouder op dit punt tegemoet te komen. Andere werkzaamheden mogen dus niet worden verricht. Hiermee continueert de voorzieningenrechter de ordemaatregel die ter zitting van 5 oktober is uitgesproken. De voorzieningenrechter overweegt verder dat het in deze stand van het geding waarschijnlijk is dat verweerder alsnog de zienswijze procedure zal moeten volgen en daarmee de besluitvorming ten aanzien van de vergunningaanvraag van vergunninghouder helemaal opnieuw zal moeten doen zodat er op korte termijn geen zicht is op een definitief besluit ten aanzien van deze vergunningaanvraag. De voorzieningenrechter voegt daar aan toe dat ter zitting door vergunninghouder is gemeld dat de fundamenten van het koor reeds zijn blootgelegd. De voorzieningenrechter draagt vergunninghouder daarom ook op om de archeologische resten zodanig te bedekken dat ze toereikend worden beschermd tegen beschadiging door inwerking van het weer of vandalisme.
9.1.
Hierbij overweegt de voorzieningenrechter ook nog dat in de omgevingsvergunning uitdrukkelijk is opgenomen dat geen werkzaamheden mogen worden verricht zolang de vergunning niet definitief is. Wat er ook zij van de communicatie tussen verweerder en vergunninghouder, de voorzieningenrechter constateert dat vergunninghouder zonder terughoudendheid en voortvarend met de bouwwerkzaamheden is begonnen. De voorzieningenrechter constateert voorts dat verweerder vergunninghouder daarbij op geen enkele wijze heeft gecorrigeerd. De voorzieningenrechter constateert voorts ook dat verweerder verzuimd heeft om het bezwaar van de RCE dat al begin augustus bij verweerder is ingediend, aan het dossier toe te voegen en pas ter zitting, nadat door verzoekster op het bestaan er van is gewezen, heeft overgelegd. De voorzieningenrechter heeft zich daarom beraden op de vraag of dwangsommen zouden moeten worden opgelegd aan vergunninghouder en verweerder. Omdat verweerder ter zitting heeft toegezegd direct over te zullen gaan tot handhaving indien vergunninghouder zich niet zou houden aan de uitspraak van de voorzieningenrechter zal de voorzieningenrechter daarom vooralsnog niet overgaan tot het opleggen van een dwangsom, maar mocht blijken dat de werkzaamheden toch worden voortgezet dan kan verzoekster altijd nog om oplegging van een dwangsom vragen.
10. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
11. De voorzieningenrechter ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten die verzoekster heeft moeten maken. Deze proceskosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1674,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van
€ 837,- en een wegingsfactor 1). Van andere kosten die gemaakt zijn in het kader van de behandeling van de voorlopige voorziening is voorts niet gebleken.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe;
treft de voorziening dat het besluit van 13 juli 2023 gedeeltelijk wordt geschorst. De bouwwerkzaamheden buiten de kerk en de bouw- en sloopwerkzaamheden binnen de kerk moeten worden gestopt, alleen het plaatsen van de vloerverwarming en het terugplaatsen van de tegels mag nog doorgang vinden;
draagt vergunninghouder op om de blootgelegde archeologische resten te beschermen;
bepaalt dat deze voorziening van kracht blijft tot en met zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,- aan verzoekster te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A.M. Veenstra als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
13 oktober 2023.
de griffier de voorzieningenrechter
de voorzieningenrechter is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
Afschrift verzonden op: