Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
Zaaknummer: 21/3451
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 september 2023 in de zaken tussen
1.a. [eiseres], gevestigd te [plaats], eiseres sub 1a,
1.b. [eiseres], gevestigd te [plaats], eiseres sub 1b,
hierna gezamenlijk te noemen: eiseressen,
(gemachtigde: S.R. van Uffelen),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Groningen, verweerder,
(gemachtigden: mr. J. Zweers en mr. E.H.P. Brans).
Als
derde-partijheeft aan het geding deelgenomen: [derde belanghebbende] gevestigd te [plaats], vergunninghoudster,
derde-partijheeft aan het geding deelgenomen: [derde belanghebbende] gevestigd te [plaats], vergunninghoudster,
(gemachtigde: mr. D.N. Broerse),
Procesverloop
Bij besluit van 15 september 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder, onder weer-legging van de door eiseressen ingediende zienswijze, aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning milieu (revisie) onder voorschriften ingevolge de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend voor de exploitatie van de energiecentrale in de Eemshaven.
Tegen het bestreden besluit hebben eiseressen beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is gelijktijdig met de zaak onder het procedurenummer LEE 21/2838 behandeld op de zitting van 6 juli 2023. Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden,
mr. C.Q. Herfst (jurist van de Omgevingsdienst Groningen (ODG)), ir. R. Boonacker (specialist luchtemissies van de ODG), ing. H. Brinkman (specialist luchtemissies van de ODG), H.G.D.J. Voortman (vergunningverlener van de ODG) en ing. S. Waninge (senior beleidsmedewerker Wabo/VTH van de provincie Groningen). Vergunninghoudster heeft zich laten vertegenwoordigen door K. van Hulst en W. Fleuren, bijgestaan door haar gemachtigde.
Voor het doen van uitspraak is deze zaak weer gesplist van de zaak met het procedurenummer LEE 21/2838.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Bij haar oordeelsvorming betrekt de rechtbank de navolgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Vergunninghoudster heeft op 8 november 2018 een aanvraag om omgevings-vergunning milieu (revisie) ten behoeve van de door haar gedreven energiecentrale bij verweerder ingediend.
De aanvraag heeft primair betrekking op de revisie van de vigerende vergunning en voorziet daarnaast in een beperkte wijziging van de brandstofmix. De aangevraagde wijziging van de brandstofmix heeft betrekking op (a) een verruiming van de totale hoeveelheid biomassa die in de centrale mag worden gestookt (van 800 naar 1600 kton/jaar) en (b) een beperkte uit-breiding van het soort biomassa dat in de centrale mag worden gestookt (bentoniet en lignine).
1.2.
Verweerder heeft op grond van artikel 2.3, derde lid, van de Crisis- en herstelwet (Chw) bij brief van 7 november 2018, aangevuld op 21 februari 2021, aan het college van burgemeester en wethouders van Het Hogeland (hierna: het college van B&W) verzocht om een verklaring van geen bedenkingen (hierna: de vvgb) af te geven.
1.3.
Naar aanleiding van de door vergunninghoudster ingediende aanvraag om omgevingsvergunning milieu (revisie) heeft verweerder bij brief van 29 januari 2019 aan haar verzocht om de aanvraag aan te vullen met nadere gegevens, betrekking hebbend op de aspecten algemeen (tekeningen), geluid, lucht, geur en opslag.
1.4.
Vergunninghoudster heeft desgevraagd de aanvraag om omgevingsvergunning milieu (revisie) aangevuld.
1.5.
Verweerder heeft vergunninghoudster bij brief van 10 november 2020 verzocht de door haar ingediende aanvraag om omgevingsvergunning milieu (revisie) aan te vullen met nadere gegevens, onder meer betrekking hebbend op de meetfrequentie van kwik (Hg), waterstof-fluoride (HF) en zoutzuur (HCl).
1.6.
Vergunninghoudster heeft bij brief van 12 januari 2021 aan verweerder verzocht om een juridische onderbouwing van het door verweerder ingenomen standpunt dat er sprake is van het verstrekken van onvoldoende informatie om op de ingediende aanvraag te kunnen beschikken.
1.7.
Verweerder heeft op 26 maart 2021 een ontwerpbesluit tot het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning milieu (revisie) onder het stellen van voorschriften genomen.
Verweerder heeft een ieder in de gelegenheid gesteld om een zienswijze, gericht tegen dit ontwerpbesluit, in te dienen.
1.8.
Eiseressen hebben bij brief van 7 mei 2021, aangevuld bij brief van 18 mei 2021, een zienswijze bij verweerder ingediend.
Vergunninghoudster heeft bij brief van 11 mei 2021 een zienswijze bij verweerder ingediend.
1.9.
Verweerder heeft naar aanleiding van de ontvangen zienswijzen een Nota Zienswijzen opgesteld.
1.10.
Het college van B&W heeft bij besluit van 21 augustus 2021 de gevraagde vvgb afgegeven.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder weerlegging van de door eiseressen ingediende zienswijze, aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning milieu (revisie) onder voorschriften ingevolge de Wabo verleend voor de exploitatie van de energiecentrale in de Eemshaven.
Toepasselijke regelgeving
3. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Overwegingen
Het geschil
4. Tussen partijen is in geschil of verweerder een omgevingsvergunning milieu (revisie) onder voorschriften aan vergunninghoudster heeft kunnen verlenen. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
Referentiesituatie
5. Partijen worden verdeeld gehouden door de vraag of verweerder de ammoniak- en de NOx-uitstoot in de referentiesituatie en voor de gewenste situatie op juiste wijze in kaart heeft gebracht. De beantwoording van die vraag is van belang voor de stelling van verweerder dat vergunninghouder niet verplicht was gelijktijdig een natuurvergunning aan te vragen op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
5.1.
Eiseressen betogen dat, voor zover in de verschillende reacties van verweerder wordt verwezen naar de vergunning op grond van de Wet milieubeheer (Wm) van 11 december 2007, moet worden vastgesteld dat dit besluit niet relevant is voor het bepalen van de referentiesituatie. In dit verband wijzen eiseressen erop dat de vergunning van 2 oktober 2014 op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998) bepalend is voor de referentiesituatie. In dit kader achten eiseressen van belang dat voormelde Nbw-vergunning onherroepelijk is geworden met de uitspraak van 9 september 2015 van de AbRvS (ECLI:NL:RVS:2015:2848). In die uitspraak is volgens eiseressen in rechtsoverweging 5.2 vastgesteld welke uitgangspunten aan het besluit ten grondslag hebben gelegen. In de visie van eiseressen volgt daaruit dat de aan het onherroepelijk geworden besluit ten grondslag liggende passende beoordeling wordt gevormd door het oorspronkelijke document, aangevuld met de twee documenten over Lieftinghsbroek en Drouwenerzand. Ook in de aanvullingen is volgens eiseressen uitgegaan van de uitgangspunten uit bijlage 7 van de oorspronkelijke passende beoordeling van 23 maart 2012. In tabel B7.3 van de genoemde bijlage is voor beide schoorstenen een vracht van 0 kg ammoniak (NH3) per jaar opgenomen, aldus eiseressen. Anders dan vergunninghoudster en verweerder stellen, is in de visie van eiseressen in de Nbw-vergunning uitgegaan van een activiteit zonder ammoniakemissie. Dat er in het milieuspoor, in Wabo-vergunningsaanvragen en m.e.r. -beoordelingen mogelijk andere berekeningen hebben gecirculeerd doet naar de mening van eiseressen aan het voorgaande niets af. In dit verband wijzen eiseressen erop dat de referentiesituatie wordt gevormd door de referentievergunning, en dat is in dit geval de vigerende Nbw-vergunning van 2 oktober 2014. Met die Nbw-vergunning is een activiteit vergund die geen ammoniak emitteert. Dat is volgens eiseressen ook onderkend in de passende beoordeling die aan deze vergunning ten grondslag ligt, en blijkt uit rapportages aan het RIVM. Concluderend is in het bestreden besluit is ten onrechte uitgegaan van een ammoniakemissie in de referentiesituatie van 172.000 kg, aldus eiseressen.
5.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2021:71, volgt dat voor de vraag of de wijziging of uitbreiding van een bestaand project significante gevolgen kan hebben, een vergelijking wordt gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. In de visie van verweerder wordt de referentiesituatie ontleend aan de geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (dat is het moment waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor het betrokken Natura 2000-gebied), tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Volgens verweerder is de huidige feitelijke situatie niet van belang bij het bepalen van de referentiesituatie. Dit betekent in de visie van verweerder dat de vergunningen van vergunninghoudster gelden als referentie. Voor de beoordeling van de vraag of er sprake kan zijn van significante gevolgen wordt dus een vergelijking gemaakt met de vergunde situatie en niet met de feitelijke situatie, aldus verweerder.
5.3.
Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2013:1891, volgt dat de vergunde situatie op de referentiedatum kan worden ontleend aan hetgeen is vergund krachtens de Wet milieubeheer of is vergund krachtens de daaraan voorafgaande Hinderwet. Indien de ten tijde van de referentiedatum geldende vergunning niet meer of niet meer geheel van kracht is, dan kan de vergunde situatie op de referentiedatum niet zonder meer als uitgangspunt worden genomen bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie. Als een op de referentiedatum geldende vergunning nadien is vervangen door een andere milieuvergunning kan daarin een activiteit zijn vergund die meer dan wel minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde activiteit. Indien na de referentiedatum een vergunning is verleend voor een activiteit die meer ammoniakemissie tot gevolg heeft en voor de exploitatie niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend, blijft de vergunde situatie op de referentiedatum het uitgangspunt bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie. De vergunde situatie op de referentiedatum maakt immers nog steeds deel uit van de aangevraagde situatie. Indien na de referentiedatum een vergunning is verleend voor een activiteit die minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde situatie en voor de exploitatie niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend, maakt de op de referentiedatum vergunde situatie slechts voor een deel onderdeel uit van de aangevraagde situatie. Dit betekent dat bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie een vergelijking dient te worden gemaakt tussen de stikstofdepositie als gevolg van de voorgenomen activiteit met de stikstofdepositie in de vergunde situatie met de laagst toegestane ammoniakemissie in de periode vanaf de referentiedatum tot de datum van het nemen van het bestreden besluit. De vergunde situatie met de laagste ammoniakemissie heeft als uitgangspunt te gelden, nu slechts dat deel van de vergunning als voortzetting van het project kan worden aangemerkt.
Verder dient uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2021:71, te worden afgeleid dat bij het bepalen van de referentiesituatie de vergunde situatie in aanmerking dient te worden genomen en niet de huidige feitelijke situatie.
5.4.
Bij besluit van 19 juni 2012, hebben de colleges van gedeputeerde staten van Groningen, Fryslân en Drenthe (hierna: de colleges) aan vergunninghoudster vergunning krachtens de artikelen 16 (https://new.navigator.nl/openCitation/id9cb9e1e80e9c9b7a6b1841a4f71a5e4b) en 19d (https://new.navigator.nl/openCitation/iddfdc6bf0931101be63556ac8d036868a) van de Nbw 1998 verleend voor het oprichten, in werking nemen, in werking houden en regulier onderhoud van een elektriciteitscentrale in de Eemshaven, alsmede voor daarmee samenhangende werkzaamheden tot verlenging van de Wilhelminahaven en het treffen van natuurmaatregelen in de Emmapolder alsmede in de buitendijkse kwelders en de uitkoop van garnalenvisserij in de Dollard.
Bij besluit van 16 april 2013 hebben de colleges de bezwaren deels gegrond verklaard, het besluit van 19 juni 2012 gewijzigd in die zin dat er aanvullingen en aanpassingen in zijn aangebracht, en deels ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 16 april 2014, in zaak nr. 201304768/1/R2, heeft de AbRvS verweerders opgedragen om binnen 26 weken na de verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in de besluiten van 16 april 2013 en 18 april 2013 te herstellen.
Bij besluit van 2 oktober 2014, kenmerk 538137, hebben verweerders opnieuw op de bezwaren beslist en de besluiten van 16 april 2013 en 18 april 2013 gewijzigd door nieuwe voorschriften aan de vergunning te verbinden. Hierin zijn natuurmaatregelen voorgeschreven voor de Natura 2000-gebieden Lieftinghsbroek en Drouwenerzand.
Bij uitspraak van 9 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2848) heeft de AbRvS de beroepen tegen het herstelbesluit van 2 oktober 2014 ongegrond verklaard.
5.5.
De rechtbank stelt vast dat verweerder de referentiesituatie in dit geval heeft ontleend aan de natuurvergunning van 2 oktober 2014. Dit is, zoals verweerder terecht heeft vastgesteld, de exploitatie van de inrichting van vergunninghoudster met de laagste emissie sinds de referentiedatum. De rechtbank ziet, gezien het voorgaande geen grond voor het oordeel dat verweerder bij de beoordeling of het project significante gevolgen kan hebben ten onrechte de natuurvergunning van 2 oktober 2014 heeft gebruikt om de referentiesituatie van het bestaande project te bepalen. Deze vergunning is niet vervallen of geëxpireerd. Dat de passende beoordeling die ten grondslag heeft gelegen aan voormelde natuurvergunning gebrekkig of onvolledig zou zijn, zoals eiseressen stellen, kan daaraan niet afdoen (vgl. AbRvS, 22 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2341). Gelet hierop is verweerder bij de beoordeling terecht uitgegaan van de bedrijfssituatie zoals deze is vergund met de vergunning van 2 oktober 2014. Omdat deze natuurvergunning met de uitspraak van
9 september 2015 van de AbRvS onherroepelijk is geworden, dient deze als referentiesituatie (vgl. AbRvS, 20 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2341). Deze grond van eiseressen slaagt niet.
Intern salderen
6. Eiseressen betogen dat in het voorliggende project niet zonder redelijke wetenschappelijke twijfel is uitgesloten dat er significante negatieve gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van Natura-2000 gebieden optreden. In dit verband wijzen eiseressen erop dat vergunninghoudster ten onrechte stelt dat de stikstofdepositie op natuurgebieden met minimaal 0,02 mol/ha/jaar zal gaan afnemen. Dit als gevolg van een afname van de uitstoot van ammoniak (NH3) van 172 ton/jaar naar 10 ton/jaar. Feitelijk is dit volgens eiseressen echter niet het geval. In werkelijkheid is er nooit sprake geweest van een vracht van 172 ton/jaar NOx. Tevens is er nooit een activiteit vergund met een dergelijke vracht ammoniak. Derhalve kan er niet met deze vracht worden gesaldeerd, aldus eiseressen. In dit kader achten eiseressen van belang dat de door vergunninghoudster genoemde vracht voortvloeit uit de door verweerder bij besluit van 11 december 2007 verleende Wm-vergunning. Daar staat de betreffende vracht weliswaar in voorschrift 11.2.7 opgenomen, maar de vergunning ziet volgens eiseressen op een activiteit, te weten het oprichten en in werking hebben van elektriciteitscentrale, die helemaal geen ammoniakemissie geeft. In dit verband wijzen eiseressen erop dat onderdeel van de in 2007 vergunde activiteit het toevoegen van ammoniak in de zogenaamde SCR-katalysator is. Dat is een soort filter waar het rookgas uit de verbrandingsinstallatie doorheen wordt geleid. De SCR-katalysator dient ertoe de NOx-concentratie terug te brengen. NOx en ammoniak worden in de katalysator omgezet in het onschadelijke N2. Daarbij is volgens eiseressen altijd sprake van een restant ammoniak dat niet is omgezet en in de vorm van slip met de rookgassen wordt meegevoerd. Echter, de rookgassen passeren daarna de rookgasontzwavelingsinstallatie (hierna: de ROI), waarin SO2 wordt verwijderd in een gaswassysteem bij pH6 (licht zuur), aldus eiseressen. Deze installatie is tevens onderdeel van de vergunning uit 2007. Omdat het ammoniakslip basisch is, wordt het in de ROI samen met de SO2 afgevangen. Technisch is de emissie van ammoniak in de visie van eiseressen dan ook niet mogelijk. Dit geldt voor beide situaties, zowel bij stoken met steenkool, als bij gedeeltelijke vervanging van steenkolen door biomassa. Verder achten eiseressen van belang dat in de elektronische milieujaarverslagen die door vergunninghoudster zijn ingediend, niet blijkt dat er op enig moment ammoniak is uitgestoten. In 2019, 2018 en 2015 is een lijst van geëmitteerde stoffen gepubliceerd, waarop ammoniak niet voorkomt. De vracht van 172 ton/jaar ammoniak of een daarmee corresponderende concentratienorm komen ook niet aan de orde in de vergunning uit 2012, waarschijnlijk omdat hier geen basis voor was nu er geen ammoniak kan worden uitgestoten, aldus eiseressen. Concluderend is er in 2007 een centrale vergund waaruit geen ammoniak is of zou kunnen zijn geëmitteerd, maar is er bij vergissing wel een emissienorm voor ammoniak opgenomen. Deze norm had naar de mening van eiseressen niet opgenomen mogen worden. Immers, er mogen geen emissienormen worden opgenomen voor stoffen die tijdens een normaal proces niet vrij kunnen komen. Door nu de norm van 172 ton/jaar ammoniak te elimineren wordt een eerdere fout gecorrigeerd. Deze correctie mag in de visie van eiseressen niet worden gebruikt om intern te salderen.
6.1.
Onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2021:175, stelt verweerder zich op het standpunt dat bij de beoordeling of de door vergunninghoudster voorgenomen wijziging binnen de inrichting natuurvergunning-plichtig is op basis van stikstofemissies uitgegaan dient te worden van de vergunde ammoniakemissie van 172 ton/jaar en niet van de feitelijke emissie. In dit verband wijst verweerder erop dat in 2012 een natuurvergunning is verleend aan vergunninghoudster, waarbij in de bezwaarprocedure door haar nieuwe stikstofberekeningen zijn uitgevoerd. Deze berekeningen liggen ten grondslag aan het besluit op bezwaar. Uit de berekening blijkt volgens verweerder dat voor zowel schoorsteen 1 als 2 is uitgegaan van een ammoniakemissie van 86 ton/jaar (samen 172 ton/jaar). Als gevolg hiervan zijn in de visie van verweerder de effecten van depositie van de emissie van ammoniak van 172 ton/jaar passend beoordeeld. Daarnaast wijst verweerder erop dat het niet juist is dat er geen emissie van ammoniak mogelijk is. In dit kader acht verweerder van belang dat ammoniak nodig is voor een vergaande verwijdering van NOx in de DeNOx-installatie van de rookgasreiniging. Hiervoor is altijd een kleine overmaat nodig. Deze DeNOx wordt gevolgd door een natte ROI. De ontzwaveling is een natte wasser, en ammoniak is bijzonder hygroscopisch (wateraantrekkend), dus veruit de meeste ammoniak zal in het waswater oplossen, ondanks het feit dat dit basisch wordt gehouden (om de SO2 beter af te vangen) en ammoniak nu eenmaal (nog) beter oplost in zuur water, aldus verweerder. Volgens verweerder is ontzwaveling een evenwichtsreactie, waarbij hoogstens het overgrote deel van de ammoniak oplost, maar nooit alles. Er zal dus in de geëmitteerde rookgassen een (wellicht minieme) hoeveelheid ammoniak over zijn, maar dat wordt wel vermenigvuldigd met een groot debiet. Ten tijde van de verlening van de oprichtings-vergunning waren er in de visie van verweerder geen garanties dat alle ammoniak uit de rookgassen zou worden verwijderd. In dit verband wijst verweerder erop dat in de MER van destijds staat dat de emissie van ammoniak wordt veroorzaakt door de ammoniakslip door de SCR. Deze is onafhankelijk van de brandstof. Doordat de rookgassen in de ROI worden uitgewassen zal de emissie minimaal zijn. Deze bedraagt maximaal 5 mg/mo3. Deze waarde komt overeen met de eis uit het Activiteitenbesluit en paste bij het toenmalige BBT-niveau van 1,5-15 mg/mo3, zodat deze waarde in de oprichtingsvergunning is opgenomen. Bij die waarde hoort volgens verweerder de vracht van 172 ton/jaar. De emissienorm is in de visie van verweerder niet per vergissing opgenomen zoals eiseressen veronderstellen. Naar de mening van verweerder is de natuurvergunning op de emissie van 172 ton/jaar gebaseerd. Volgens verweerder zijn de effecten daarvan uitputtend beoordeeld in de passende beoordeling en zijn de conclusies daarvan onderschreven door de AbRvS in de uitspraak van 9 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2848). In dit verband wijst verweerder erop dat de passende beoordeling concludeert dat de stikstofdepositie van de inrichting van vergunning-houdster niet leidt tot significante effecten op Natura 2000-gebieden.
6.2.
Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2021: 175, volgt dat dat bij het bepalen van de referentiesituatie de vergunde situatie in aanmerking dient te worden genomen en niet de (huidige) feitelijke situatie.
6.3.
De rechtbank overweegt dat zij in de rechtspraak van het Hof van Justitie (HvJ) geen aanknopingspunten ziet voor het oordeel dat de referentiesituatie niet betrokken mag worden bij de vraag of op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat de wijziging van een bestaande activiteit significante gevolgen heeft. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich onderbouwd op het standpunt gesteld dat bij het bepalen van de referentiesituatie is uitgegaan van de vergunde situatie zoals die geldt sinds de verleende Nbw-vergunning bij besluit van 19 juni 2012, gewijzigd bij besluit van 2 oktober 2014. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de huidige feitelijke situatie niet van belang is bij het bepalen van de referentiesituatie (vgl. AbRvS, 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021: 175). Verder is de rechtbank van oordeel dat verweerder inzichtelijk heeft gemaakt dat de verleende natuurvergunningen gebaseerd zijn op de emissie van 172 ton ammoniak per jaar. Hieruit volgt er geen grond bestaat voor het oordeel dat vergunninghoudster niet intern mocht salderen met een vracht van 172 ton ammoniak per jaar. Deze grond van eiseressen slaagt niet.
Passende beoordeling
7. Eiseressen betogen dat behalve de discrepantie tussen de papieren en werkelijke emissie van ammoniak in de referentiesituatie, ook de berekening van de actuele situatie niet accuraat is. In dit verband wijzen eiseressen erop dat in het tweede deel van de rekensom twee factoren niet zijn meegenomen die leiden tot een verhoogde emissie en depositie van NOx. In dit verband wijzen eiseressen erop dat de totale jaarlijkse vracht NOx ten eerste zal toenemen als gevolg van een lager energetisch rendement. Daarbij achten eiseressen van belang dat biomassa een lagere energetische dichtheid heeft dan kolen. Verbranding van stoffen met een lagere energetische dichtheid leidt volgens eiseressen tot een lager energetisch rendement. Dit betekent dat, bij een gelijkblijvende verbrandingscapaciteit, meer brandstof gestookt zal moeten worden. Als gevolg daarvan zal de centrale in de visie van eiseressen ook meer rookgas emitteren en dus meer NOx uitstoten. Uit onderzoek blijkt dat in een moderne kolenstookinstallatie als deze zelfs in het geval van bijstook van 30% schone houtpellets al een dergelijke effect optreedt. De energetische dichtheid van het stookpakket van vergunninghoudster wordt in de aanvraag niet genoemd, maar ligt in ieder geval nog lager dan in het genoemde onderzoek, waardoor het effect groter zal zijn, aldus eiseressen. Concluderend biedt vergunninghoudster geen onderbouwing van haar stelling dat bijstook van biomassa niet leidt tot een emissiestijging van NOx, terwijl onderzoek wel uitwijst dat een dergelijke stijging optreedt. Naar de mening van eiseressen is de stijging ten onrechte niet meegenomen in de aanvraag.
Verder wijzen eiseressen erop dat de uitstoot van NOx bij de aanvoer van brandstoffen zal toenemen. Omdat de energiedichtheid van biomassa lager is dan die van kolen dient er meer brandstof (volume, tonnage) te worden aangevoerd, aldus eiseressen. Daar komt nog een extra hoeveelheid brandstof bij ter compensatie van het hierboven besproken lagere energetische rendement. Het aanvoeren van deze grotere hoeveelheid brandstof leidt tot een grote(re) emissie van NOx, ofwel omdat meer vaarbewegingen moeten worden gemaakt, ofwel omdat grote boten moeten worden ingezet met krachtigere motoren en bijgevolg een hogere emissie. In de berekeningen die met AERIUS zijn uitgevoerd, is in de visie van eiseressen enkel gekeken naar de emissies die optreden tijdens het aanleggen en lossen van de schepen. De vaarbewegingen van en naar de haven toe zijn volgens eiseressen in zijn geheel niet meegenomen. Onder verwijzing naar een uitspraak van 19 mei 2021 van de AbRvS (ECLI:NL:RVS:2021:1054) zijn eiseressen van mening dat voor wat betreft de berekening van verkeersbewegingen moet worden aangesloten bij de meest recente ‘Instructie gegevensinvoer door AERIUS-calculator’. Uitgaande van de door vergunning-houdster genoemde 218 schepen per jaar is er sprake van twee procent van het reeds aanwezige verkeer wanneer er in het totale verkeersbeeld sprake is van 21.800 vaar-bewegingen. Uitgaande van drie procent gaat het om 14.533 vaarbewegingen. Daarbij is het volgens eiseressen van belang dat de door vergunninghoudster ingezette schepen erg groot zijn. Bij de getallen die hier ter indicatie worden genoemd dient dan volgens eiseressen ook te worden gedacht aan vaarbewegingen van schepen van gelijke omvang. Als schepen in het regulier aanwezige scheepvaartverkeer typisch een (kleinere) omvang hebben, dienen de hier genoemde aantallen vaarbewegingen op basis daarvan (naar boven) te worden bijgesteld, aldus eiseressen. In de visie van eiseressen sub 2 is de binnengaatse route in het geheel niet meegenomen in de emissieberekeningen. Concluderend is er naar de mening van eiseressen geen deugdelijk onderzoek gedaan naar de extra NOx-emissies die optreden als gevolg van het vervoer van biomassa brandstof naar de centrale ten opzichte van de referentiesituatie. In de AERIUS-berekening ontbreekt volgens eiseressen een doorrekening van de emissies op de binnengaatse route en een doorrekening van de emissies op de zeeroute. Tevens ontbreekt een onderbouwing van deze berekeningen. Om deze reden kan het bestreden besluit naar de mening van eiseressen niet in stand blijven.
7.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het onjuist is dat de praktijkervaring bij de Amercentrale die in paragraaf 33.6 van het MER wordt genoemd, inhoudt dat biomassa dezelfde energetische dichtheid heeft als kolen. In dit verband wijst verweerder erop dat in de betreffende paragraaf is verwoord dat de praktijkervaring aantoont dat de samenstelling van het meestookpakket geen invloed heeft op het rendement van de omzetting van biomassa naar elektriciteit. In dezelfde paragraaf wordt volgens verweerder ook het energetisch rendement van het voorgenomen meestookpakket genoemd, namelijk 46,1%. Dat biomassa een lager thermisch rendement heeft dan kolen blijkt in de visie van verweerder ook uit tabel 3.5 ‘uitgangspunten van de emissieberekeningen’ van het MER. Dit is als zodanig ook in de emissieberekeningen meegenomen, aldus verweerder. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat de grote schepen zijn meegenomen in de stikstofberekeningen. Daarnaast en ten overvloede merkt verweerder op dat de effecten van de scheepvaart reeds zijn meegenomen in het tracébesluit ‘Verruiming vaarweg Eemshaven-Noordzee’. Dit tracébesluit is volgens verweerder van latere datum dan de vergunde situatie. Ook met de scheepvaartbewegingen van vergunninghoudster is nadrukkelijk rekening gehouden. De opmerking dat met het tracébesluit enkel toestemming is gegeven voor het inwisselen van 117 kleine schepen voor grotere schepen acht verweerder onjuist. In dit verband wijst verweerder erop dat in het tracébesluit nadrukkelijk rekening is gehouden met de groei van het aantal scheepvaartbewegingen als gevolg van de verruiming van de vaarweg. Naar aanleiding van het beroep tegen het tracébesluit heeft de AbRvS in de uitspraak van 5 augustus 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2510, r.o. 14) overwogen dat er geen grond is voor de conclusie dat het berekende en in de onderzoeken toegepaste aantal verkeersbewegingen is onderschat.
7.2.
Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2021: 2341, volgt dat het op de weg van verweerder ligt om te onderzoeken of de wijziging van het project tot een toename leidt van transportbewegingen die inherent zijn aan het bedrijf ten opzichte van het bestaande project en dat verweerder ook moet beoordelen of die toename gevolgen kan hebben (vgl. AbRvS, 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2760).
7.3.
De rechtbank stelt vast dat verweerder aan zijn beoordeling dat in dit geval geen natuurvergunningplicht geldt voor wat betreft de voorgenomen wijziging van de inrichting van vergunninghoudster een door Buro Bakker opgestelde voortoets “verhogen biomassa-inzet RWE Eemshaven” van 6 november 2018, inclusief AERIUS-berekeningen ten grondslag heeft gelegd. Naar het oordeel van de rechtbank is het door eiseressen naar voren gebrachte betoog voor wat betreft de jaarlijkse toename van de vracht NOx als gevolg van een lager energetisch rendement (biomassa heeft een lagere energetische dichtheid dan kolen), met de motivering in het bestreden besluit en de door verweerder gegeven nadere toelichting in het verweerschrift en ter zitting voldoende weerlegd. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat er geen aanleiding bestaat om de door verweerder mede aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde AERIUS-berekening voor onjuist te houden. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat, gelet op de door verweerder gegeven toelichting, door eiseressen niet aannemelijk is gemaakt dat het aantal vaarbewegingen als gevolg van de wijziging van het project is onderschat of anderszins op een onjuiste wijze is ingevoerd in de AERIUS-calculator. Hieruit volgt dat deze grond van eiseres niet slaagt.
MER-beoordeling
8. Eiseressen betogen dat op grond van artikel 7.7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wm in de milieueffectrapportage (hierna: de MER) naast een beschrijving van de activiteit, ook een beschrijving dient te worden opgenomen van de alternatieven voor die activiteit die redelijkerwijs in beschouwing dienen te worden genomen. De keuze voor deze alternatieven dient te worden gemotiveerd, aldus eiseressen. Op grond van artikel 7.7, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wm dienen ook van deze alternatieven de milieueffecten te worden doorgerekend. In de visie van eiseressen is vergunninghoudster technisch zonder meer in staat om de huidig vergunde NOx-emissie te halveren door een tweede trap achter de bestaande DeNOx aan te brengen. Er is volgens eiseressen in de lay-out voorzien in voldoende ruimte hiervoor. Door een tweede DeNOx-installatie achter de eerste te schakelen, wordt het rookgas een extra maal gereinigd voordat het naar de buitenlucht geëmitteerd wordt. Op die manier kan volgens eiseressen een aanzienlijk hoger totaal reinigingsrendement worden gehaald. Naar de mening van eiseressen kleeft er een serieus gebrek aan het bestreden besluit, aangezien verweerder wel heeft erkend dat dit alternatief niet is onderzocht, maar niet heeft gemotiveerd waarom dat niet is gebeurd.
8.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de door vergunninghoudster aangevraagde NOx-uitstoot van 60 mg/Nm3 zich bevindt aan de onderkant van de bandbreedte die in de BBT-conclusies wordt aangegeven: voor biomassa 40 mg/Nm3 en voor steenkool
65 mg/Nm3. Daarmee is de aangevraagde uitstoot in de visie van verweerder in overeenstemming met het Milieuplan provincie Groningen 2017-2020 (hierna: het Milieuplan). Daarnaast wijst verweerder erop dat de Commissie voor de MER in het toetsingsadvies van 4 augustus 2020 te kennen heeft gegeven dat met de MER en de daarna aangeleverde aanvullingen alle essentiële informatie beschikbaar is om het milieubelang volwaardig mee te laten wegen in de besluitvorming. In navolging van de Commissie is verweerder van mening dat aan de vergunde emissiegrenswaarden kan worden voldaan. Gelet daarop gaat de verplichting om alternatieven te onderzoeken voor de aangevraagde activiteit in de visie van verweerder niet zover dat ook het installeren van aanvullende technische voorzieningen als alternatief beoordeeld moet worden.
8.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de door vergunninghoudster aangevraagde NOx-uitstoot zich bevindt aan de onderkant van de bandbreedte die in de BBT-conclusies wordt aangegeven. Verder heeft verweerder zich in navolging van de Commissie terecht op het standpunt gesteld dat aan de vergunde emissiegrenswaarden kan worden voldaan. Gelet hierop bestaat er geen grond voor het oordeel dat de verplichting om alternatieven te onderzoeken voor de aangevraagde activiteit zover strekt dat ook het installeren van aanvullende technische voorzieningen als alternatief beoordeeld moet worden. Deze grond van eiseressen slaagt niet.
Conclusie
9. Gelet op de voorgaande overwegingen is het beroep van eiseressen ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling, als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), bestaat geen aanleiding.
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eiseressen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Visser, voorzitter, mr. E. Hardenberg en
mr. K.J. de Graaf, leden, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 september 2023.
De griffier De voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Afschrift verzonden op:
Bijlage
Habitatrichtlijn
Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn treffen de Lid-Staten voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn treffen de Lid-Staten passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
Ingevolge artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn neemt de Lid-Staat, indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.
Crisis- en herstelwet (Chw)
Het industrieterrein de Eemshaven is aangewezen als een ontwikkelingsgebied als bedoeld in de Chw.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Chw wordt in deze afdeling en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
a.
milieugebruiksruimte:binnen een ontwikkelingsgebied aanwezige marge tussen de bestaande milieukwaliteit en de voor dat gebied geldende milieukwaliteitsnormen, die kan worden benut voor milieubelastende activiteiten;
milieugebruiksruimte:binnen een ontwikkelingsgebied aanwezige marge tussen de bestaande milieukwaliteit en de voor dat gebied geldende milieukwaliteitsnormen, die kan worden benut voor milieubelastende activiteiten;
b.
milieukwaliteitsnorm:bij wettelijk voorschrift gestelde norm ten aanzien van de kwaliteit van een onderdeel van het milieu.
milieukwaliteitsnorm:bij wettelijk voorschrift gestelde norm ten aanzien van de kwaliteit van een onderdeel van het milieu.
Ingevolge artikel 2.3, derde lid, aanhef en onder b, van de Chw kan ten aanzien van een activiteit met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, die plaatsvindt binnen het ontwikkelings-gebied, in het belang van de optimalisering van de milieugebruiksruimte binnen het ontwikkelingsgebied: in het geval dat ingevolge artikel 2.4, tweede, derde of vierde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een ander bestuursorgaan het bevoegde gezag is:
1. een omgevingsvergunning voor die activiteit niet worden verleend dan nadat burgemeester en wethouders hebben verklaard dat zij daartegen geen bedenkingen hebben, waarbij geldt dat:
aa. de verklaring slechts kan worden geweigerd in het belang van de optimalisering van de milieugebruiksruimte binnen het ontwikkelingsgebied;
bb. de artikelen 2.27, tweede, vierde en vijfde lid, 3.11 en 4.2 van die wet van overeenkomstige toepassing zijn.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, ten tweede van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, ten derde van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het in werking hebben van een inrichting.
Ingevolge artikel 2.6, eerste lid, van de Wabo kan, voor zover thans van belang, voor zover de aanvraag om een betrekking heeft op het veranderen van een inrichting of van de werking daarvan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, ten tweede of ten derde, en met betrekking tot die inrichting al een of meer omgevingsvergunningen zijn verleend, het bevoegd gezag bepalen dat een omgevingsvergunning wordt aangevraagd met betrekking tot die verandering en het in werking hebben van de betrokken inrichting na die verandering (een revisievergunning).
Ingevolge artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, sub 1, van de Wabo neemt het bevoegd gezag, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als hier aan de orde, bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval in acht dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast.
Ingevolge artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder a, sub 5, van de Wabo, betrekt het bevoegd gezag, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als hier aan de orde, bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval: de mogelijkheden tot bescherming van het milieu, door nadelige gevolgen voor het milieu die de inrichting kan veroorzaken, te voorkomen, of zoveel mogelijk te beperken, voor zover zij niet kunnen worden voorkomen.
Artikel 2.14, derde lid, van de Wabo bepaalt dat, voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, de omgevingsvergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd.
Ingevolge artikel 2.14, zesde lid, van de Wabo worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop de voor een inrichting of mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden bepaald. Daarbij kan worden bepaald dat de gestelde regels slechts gelden in gevallen die behoren tot een daarbij aangewezen categorie.
Ingevolge artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo kunnen, voor zover met betrekking tot de activiteit algemeen verbindende voorschriften gelden, de voorschriften die aan de vergunning worden verbonden daarvan alleen afwijken voor zover dat bij die regels is toegestaan. In afwijking van de eerste volzin worden aan een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, met betrekking tot een inrichting waartoe een IPPC-installatie behoort, voorschriften verbonden die afwijken van de algemeen verbindende voorschriften, bedoeld in de eerste volzin, voor zover met die voorschriften niet wordt voldaan aan het bepaalde bij of krachtens het tweede of derde lid of artikel 2.14.
Wet natuurbescherming (Wnb)
Ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Ingevolge artikel 2.7, derde lid, van de Wnb verlenen gedeputeerde staten een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
Ingevolge artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
Ingevolge artikel 2.8, tweede lid, van de Wnb hoeft in afwijking van het eerste lid geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project.
Ingevolge artikel 2.8, derde lid, van de Wnb stelt het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
Ingevolge artikel 2.8, vierde lid, van de Wnb kan in afwijking van het derde lid, ondanks het feit dat uit de passende beoordeling de vereiste zekerheid niet is verkregen, het plan worden vastgesteld, onderscheidenlijk de vergunning worden verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. er zijn geen alternatieve oplossingen;
b. het plan, onderscheidenlijk het project, bedoeld in het eerste lid, is nodig om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en
c. de nodige compenserende maatregelen worden getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.