Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 21/32
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 januari 2023 in de zaak tussen
Vereniging Milieudefensie, gevestigd te Amsterdam,
en
IVN, Vereniging voor Natuur- en Milieueducatie, afdeling Bellingwedde, gevestigd te Bellingwedde,
IVN, Vereniging voor Natuur- en Milieueducatie, afdeling Bellingwedde, gevestigd te Bellingwedde,
eisers
(gemachtigde: ir. A.K.M. van Hoof),
en
Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen (college)
(gemachtigde: mr. S.J. van Winzum).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde-partij]uit [plaats] (der-partij).
[derde-partij]uit [plaats] (der-partij).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de afwijzing van hun verzoek tot intrekking van de vergunning voor uitbreiding van de veehouderij van derde-partij.
1.1.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 11 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers met W. Raaijmakers, de gemachtigde van het college met mr. R.J. Groenveld en R.M. Bekker en derde-partij.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van het verzoek om intrekking van de vergunning voor uitbreiding van de veehouderij van derde-partij. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
3. De rechtbank verklaart het beroep gegrond
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Derde-partij heeft een veehouderij aan de [adres]. In 2006 is een omgevingsvergunning verleend voor het houden van 350 melkkoeien en 200 stuks jongvee. Op 14 april 2016 is een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend aan derde-partij voor het houden van 700 melkkoeien en 336 stuks jongvee. De vergunning is verleend met toepassing van het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Op 17 november 2017 is met toepassing van het PAS een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) verleend voor een emissiearmer stalsysteem in het nieuw te bouwen deel voor in totaal 760 melkkoeien en 490 stuks jongvee. Met dat besluit is de vergunning van 14 april 2016 ingetrokken. De vergunning van 17 november 2017 is onherroepelijk.
4.1.
Op 29 mei 2019 [1] heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) geoordeeld dat het PAS zich niet verenigt met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Daarom heeft de Afdeling het PAS onverbindend verklaard.
4.2.
Op 30 december 2019 hebben eisers verzocht om de Wnb te handhaven en de vergunning van derde-partij gedeeltelijk in te trekken omdat niet kan worden uitgesloten dat de uitvoering van die vergunning significante negatieve gevolgen heeft voor de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek en diverse andere Natura 2000-gebieden. Het college heeft dit verzoek op 20 maart 2020 afgewezen. Hiertegen hebben eisers bezwaar gemaakt.
De Commissie rechtsbescherming van de provincie Groningen heeft geadviseerd de verleende vergunningen uit 2016 en 2017 in te trekken. Het college heeft op 17 november 2020 in afwijking van het advies van de Commissie, het primaire besluit van 20 maart 2020 in stand gelaten.
Intrekking vergunning
5. Eisers voeren – samengevat - aan dat het college op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb gehouden is de vergunning van 17 november 2017 gedeeltelijk in te trekken. Ter ondersteuning van dit standpunt verwijzen eisers onder andere naar de zogeheten Logstebaan-uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021 [2] . Het alsnog realiseren van de uitbreiding leidt, mede gelet op het beoogde stalsysteem, volgens eisers tot een deposititieverhoging op het al stikstofoverbelaste Natura 2000-gebied Lieftingsbroek met in ieder geval 0,22 mol/ha/jr. Volgens eisers ziet het college af van intrekking van de vergunning zonder te motiveren welke andere passende maatregelen zijn genomen of worden voorzien waarmee verslechtering en /of verstoring kan worden voorkomen.
6. Het college stelt – samengevat - dat de uitbreiding van de veehouderij leidt tot een geringe toename van de stikstofdepositie van hoogstens 0,19 mol/ha/jr. Vooralsnog staat niet vast dat de werkelijke emissie van stalsysteem A.1.28 hoger zou zijn dan waar de Regeling ammoniak en veehouderij van uit gaat. Intrekking van de vergunning zou dan ook maar een beperkte winst opleveren, is disproportioneel en is geen passende maatregel omdat het niet zorgt voor een relevante verbetering binnen afzienbare termijn. Bovendien worden er effectievere en passendere maatregelen getroffen in de Wet stikstofreductie en natuurverbetering en heeft verweerder in de Groninger Aanpak Stikstof maatregelen voorzien om binnen afzienbare termijn een gunstige staat van instandhouding te bereiken voor alle stikstofgevoelige habitattypen. Specifiek voor Lieftinghsbroek zijn al beheermaatregelen getroffen.
Ter uitvoering van de Wet stikstofreductie en natuurverbetering wordt een natuurdoelanalyse voor Lieftinghsbroek opgesteld. Daaruit blijkt volgens het college dat de extra daling van de stikstofdepositie als gevolg van deze wet samen met de herstelmaatregelen en het reguliere beheer, ervoor zorgen dat de natuurlijke kenmerken van de stikstofgevoelige natuur wordt behouden, behoudens voor blauwgrasland. Het college verwijst verder naar de landelijke plannen voor stikstofreductie om piekbelasters eerst op vrijwillige basis in 2023 en waar nodig vanaf 2024 verplichtend uit te kopen.
7. In de Logtsebaan-uitspraak heeft de Afdeling uiteengezet onder welke omstandigheden een Wnb-vergunning kan of moet worden ingetrokken of gewijzigd en welke eisen aan de motivering van een beslissing op een verzoek om intrekking of wijziging van een vergunning worden gesteld. Uit de Logtsebaan-uitspraak volgt dat in artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb ligt besloten dat een grond voor intrekking of wijziging van een vergunning aanwezig is als sprake is van een - dreigende - verslechtering of verstoring met significante gevolgen voor een habitattype of soort waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen en de activiteit waarvoor de vergunning is verleend effecten heeft op die natuurwaarden. Als aan deze twee voorwaarden is voldaan, staat vast dat ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn passende maatregelen moeten worden getroffen om verslechtering of significante verstoring van de natuurwaarden in een Natura 2000-gebied te voorkomen. Het college heeft beoordelingsruimte bij de keuze van de maatregelen die passend zijn. Dit betekent dat het intrekken of wijzigen van een vergunning als passende maatregel kan worden ingezet, maar dat ook andere passende maatregelen kunnen worden getroffen. Als intrekking of wijziging van de vergunning echter de enige passende maatregel is, moet de vergunning worden ingetrokken of gewijzigd. Als het college niet voor intrekking of wijziging van de vergunning kiest, moet hij inzichtelijk maken op welke wijze hij invulling heeft gegeven aan zijn beoordelingsruimte. Het college kan dat doen door uit te leggen welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad die maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat die effectief zijn. Het college hoeft niet concreet aan te geven welke maatregel tot dezelfde reductie van stikstofdepositie leidt als de intrekking of wijziging van een vergunning.
7.1.
De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet ter discussie staat dat de kritische depositiewaarde in Lieftinghsbroek wordt overschreden voor in ieder geval de habitattypen H9160A (eiken-haagbeukbossen) en H6410 (blauwgrasland). Hoewel partijen het niet eens zijn over de exacte omvang van de stikstofdepositie als gevolg van de vergunde activiteit, is niet in geschil dat het realiseren van de vergunde activiteit leidt tot een toename van stikstofdepositie op het al stikstofoverbelaste Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek met als gevolg een dreigende verslechtering of verstoring met significante gevolgen voor Lieftinghsbroek. Dit betekent dat passende maatregelen moeten worden getroffen om die verslechtering of significante verstoring van deze habitattypen te voorkomen.
7.2.
Het college diende daarom te beoordelen of intrekking of wijziging van de vergunning nodig was ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
Dat de vergunde activiteit slechts leidt tot een relatief geringe bijdrage aan de stikstofdepositie, doet hieraan niet af. De rechtbank ziet in de Logtsebaan-uitspraak geen aanknopingspunt dat het intrekken van de vergunning van derde-partij geen passende maatregel zou zijn als het gaat om een vergunning met geringe effecten. De Afdeling overweegt in die uitspraak dat de te hoge stikstofbelasting in Natura 2000-gebieden wordt veroorzaakt door de cumulatieve effecten van (veel) verschillende activiteiten afkomstig van verschillende bronnen. De intrekking of wijziging van Wnb-vergunningen voor activiteiten die bijdragen aan die verslechtering is volgens de Afdeling een passende maatregel, maar zal in de regel niet de enige mogelijke passende maatregel zijn ter beperking van de stikstofdepositie.
7.3.
De rechtbank is van oordeel dat het college in het bestreden besluit niet inzichtelijk heeft gemaakt met welke maatregelen anders dan intrekking van de vergunning, uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek binnen een afzienbare termijn. In het bestreden besluit ziet het college af van intrekking van de vergunning gelet op de rechtszekerheid die de onherroepelijke vergunning meebrengt en het feit dat het intrekken van de vergunning vanwege de geringe depositie niet effectief en proportioneel zou zijn. Daarnaast verwijst het college naar de landelijke structurele aanpak van de stikstofproblematiek zoals de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft aangekondigd in de brief van 24 april 2020 [3] .
Zoals de Afdeling in de Logtsebaan-uitspraak bepaalt, kan de rechtszekerheid van de vergunninghouder bij de keuze van de te treffen maatregelen een rol spelen, maar staat de rechtszekerheid niet aan intrekking van de vergunning in de weg. Dat het college het intrekken van de vergunning niet effectief en proportioneel vindt, laat onverlet dat het college moet onderbouwen welke maatregelen wel worden genomen voor Lieftingsbroek. De enkele verwijzing naar het landelijke maatregelenpakket voldoet niet aan het criterium dat volgt uit de Logtsebaan-uitspraak. Deze maatregelen zijn gericht op een generieke daling van stikstofdepositie en het college heeft met de verwijzing daarnaar geen inzicht gegeven in de maatregelen en effecten voor Lieftingsbroek.
Deze beroepsgrond slaagt en leidt tot vernietiging van het bestreden besluit.
7.4.
De rechtbank ziet in deze zaak geen aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Daarvoor is van belang dat het college in het verweerschrift en op de zitting niet heeft kunnen verduidelijken welke passende maatregelen worden getroffen voor Lieftingsbroek in plaats van het intrekken van de vergunning, binnen welk tijdpad deze maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat deze effectief zijn.
De Afdeling heeft in de uitspraak van 2 november 2022 [4] over het landelijke maatregelenpakket -waar het college zonder concretisering naar verwijst ten aanzien van Lieftinghsbroek- aangegeven dat de verwachtingen van de verantwoordelijke ministers over de positieve effecten van het pakket met nieuwe bronmaatregelen, met vele onzekerheden zijn omgeven. Ook in het beleidsdocument Groninger Aanpak Stikstof staat niet concreet aangegeven met welke (andere) maatregelen uitvoering wordt gegeven of zal worden gegeven aan de noodzakelijke reductie van stikstofdepositie in Lieftingsbroek binnen een afzienbare termijn. Dit beleidsdocument beschrijft slechts dat plannen van aanpak moeten worden opgesteld en mogelijke maatregelen in kaart moeten worden gebracht.
Verder biedt de door de minister voor Natuur en Stikstof voorgestelde aanpak van piekbelasters op dit moment onvoldoende zekerheid over de positieve effecten van deze maatregelen op het Natura 2000-gebied Lieftingsbroek en of deze positieve effecten binnen afzienbare termijn worden bereikt. De enkele stelling van het college dat deze maatregel zal worden uitgevoerd, is voor de rechtbank daarom onvoldoende aanleiding voor het oordeel dat het college kan afzien van intrekking van de vergunning. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het kabinet in 2023 start met een vrijwillige deelname voor piekbelasters aan de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties plus (Lbv+). In de gebieden waar er onvoldoende zekerheid is dat de doelstelling zal worden bereikt, zal het kabinet (eerst) vanaf 2024 verplicht instrumentarium inzetten om dat doel alsnog te bereiken. Het college heeft niet onderbouwd dat er voldoende gegadigden zijn of zullen zijn voor vrijwillige deelname en welk reductie dat voor Lieftingsbroek met zich mee zal brengen.
Ten slotte bieden de uitvoering en de effecten van de door het college op te stellen natuurdoelanalyse voor Lieftinghsbroek op dit moment nog geen zekerheid over het antwoord op de vraag wanneer maatregelen worden getroffen en welke effecten die hebben. Het college heeft de concept-natuurdoelanalyse niet voorgelegd aan de rechtbank en de rechtbank kan dat dan ook niet toetsen. Dat uit de natuurdoelanalyse zal voortvloeien dat de stikstofdepositie mogelijk niet de bepalende drukfactor voor Liefthingsbroek is, zoals het college stelt, laat onverlet dat er wel passende maatregelen moeten worden genomen.
8. Nu het beroep gelet op het bovenstaande gegrond is en leidt tot vernietiging van het bestreden besluit, hoeven de beroepsgronden die zien op de intrekkingsbevoegdheid in artikel 5.4, eerste lid, aanhef en onder a, c en d, van de Wnb geen bespreking.
Redelijke termijn
9. Eisers hebben verzocht om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
9.1.
De rechtbank wijst het verzoek om schadevergoeding af en overweegt daartoe het volgende. De vraag of de redelijke termijn bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens [5] volgt dat daarbij van belang is de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van partijen gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van eiser.
Uit vaste rechtspraak [6] volgt dat als uitgangspunt heeft te gelden dat de berechting van een zaak in eerste aanleg niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien de rechter in eerste aanleg niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet. In deze termijn is de duur van een eventuele bezwaarfase, als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), inbegrepen. Uit die jurisprudentie volgt ook dat voor de toerekening van de termijnoverschrijding aan het bestuursorgaan, respectievelijk de rechter, als uitgangspunt heeft te gelden dat de bezwaarfase onredelijk lang heeft geduurd, voor zover de duur daarvan een half jaar overschrijdt en voor wat betreft de beroepsfase voor zover de duur meer dan anderhalf jaar in beslag heeft genomen.
9.2.
De rechtbank stelt vast dat de termijn in dit geval is aangevangen met de ontvangst van eisers bezwaarschrift door verweerder op 28 april 2020. Vanaf die datum tot de onderhavige uitspraak zijn twee jaar en 9 maanden verstreken. Daarmee is sprake van een termijnoverschrijding van 9 maanden. De rechtbank overweegt dat die termijnoverschrijding geheel is toe te rekenen aan de ingewikkeldheid van de zaak en het processuele gedrag van eisers tijdens de beroepsfase. Zij betrekt daarbij dat eisers nieuwe gemachtigde een maand voor de geplande zitting in november 2021 een elf pagina’s tellend document met nadere beroepsgronden heeft ingediend. Gelet op die omstandigheden dient schadevergoeding wegens de termijnoverschrijding achterwege te blijven.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb gebrekkig gemotiveerd is. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
10.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft college hiervoor 12 weken.
10.2.
Omdat het beroep gegrond is moet college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen.
10.3.
De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eisers een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 597,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.674,-.
Het college moet ook de reiskosten die de gemachtigde van eisers heeft gemaakt vergoeden. De vergoeding bedraagt op basis van de kosten van het openbaar vervoer laagste klasse voor een retour van Stadskanaal naar Groningen € 20,12.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 17 november 2020;
- draagt college op binnen 12 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn af;
- bepaalt dat college het griffierecht van € 354,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt college tot betaling van totaal € 1.694,12,- aan proceskosten aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.F. Bruinenberg, rechter, in aanwezigheid van mr. S.G. Steenbergen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.