Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Bestuursrecht
locatie Groningen
zaaknummer: LEE 21/4183
uitspraak van de enkelvoudige kamer van de rechtbank van 26 juli 2023 in de zaak tussen
1.a. [eiseres], gevestigd te [plaats], eiseres sub 1.a.,
1.b. [eiseres], gevestigd te [plaats], eiseres sub 1.b.,
1.c. [eiser], te [plaats], eiser sub 1.c.,
1.d. [eiser], te [plaats], eiser sub 1.d.,
hierna gezamenlijk te noemen: eiseressen,
(gemachtigde: mr. I. van der Meer),
en
de Minister van Economische Zaken en Klimaat (EZK), verweerder,
(gemachtigde: mr. drs. M.A.G. Stolker).
Als
derde-partijheeft aan het geding deelgenomen: [vergunninghouder] gevestigd te [plaats], vergunninghouder,
derde-partijheeft aan het geding deelgenomen: [vergunninghouder] gevestigd te [plaats], vergunninghouder,
(gemachtigde: mr. drs. H.M. Israëls).
Procesverloop
Bij besluit van 19 januari 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder ingestemd met het verzoek van vergunninghouder om verlenging van de winningsvergunning koolwaterstoffen Gorredijk van 10 juli 1989, zoals laatstelijk gewijzigd bij besluit van 12 januari 2006, tot en met 31 december 2039.
Bij besluit van 19 november 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseressen ongegrond verklaard en het primaire besluit van 19 januari 2021 gehandhaafd.
Tegen het bestreden besluit heeft eiseres beroep ingesteld bij de rechtbank.
De zaak is behandeld op de zitting van 13 april 2023. Eiseres sub 1.a. is vertegenwoordigd door [naam], bijgestaan door haar gemachtigde en mr. A.M. Bosma. Eiseres sub 1.b. is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en mr. A.M. Bosma. Eiser sub 1.c. en eiser sub 1.d. zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde en mr. A.M. Bosma. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door de gemachtigden C.F. Donner-Haan en B.D.M. Wendes. Vergunninghouder is vertegenwoordigd door haar gemachtigde.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Bij haar oordeelsvorming betrekt de rechtbank de navolgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Vergunninghouder heeft bij brief van 29 februari 2020 aan verweerder verzocht om in te stemmen met de verlenging van de winningsvergunning koolwaterstoffen Gorredijk van 10 juni 1998, zoals laatstelijk gewijzigd bij besluit van 12 januari 2006, tot en met 31 december 2049.
1.2.
Bij het primaire besluit heeft verweerder ingestemd met het verzoek van vergunninghouder om verlenging van de winningsvergunning koolwaterstoffen Gorredijk van 10 juli 1989, zoals laatstelijk gewijzigd bij besluit van 12 januari 2006, tot en met 31 december 2039.
1.3.
Tegen het primaire besluit hebben eiseressen bezwaar gemaakt bij verweerder.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseressen ongegrond verklaard en het primaire besluit van 19 januari 2021 gehandhaafd.
Toepasselijke regelgeving
3. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Overwegingen
Het geschil
4. Tussen partijen is in geschil of verweerder terecht en op juiste gronden heeft ingestemd met de verlenging van de winningsvergunning koolwaterstoffen Gorredijk tot en met 31 december 2039. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
Ontvankelijkheid
5. Vergunninghouder betoogt dat een besluit tot verlenging van het tijdvak geen feitelijke of rechtsgevolgen heeft voor eiseressen. In dit verband wijst vergunninghouder erop dat een winningsvergunning geen recht geeft om daadwerkelijk activiteiten uit te voeren, maar dat het enkel gaat om economische ordening. Voor het daadwerkelijk uitvoeren van activiteiten zijn andere toestemmingen nodig, zoals omgevingsvergunningen en besluiten tot instemming met een winningsplan. Aangezien de verlening van een winningsvergunning al niet tot het (rechts)gevolg leidt dat vergunninghoudster concrete winningsactiviteiten mag uitvoeren - en dus per definitie niet tot gevolgen voor de ruimtelijke ordening, natuur, milieu en/of omwonenden leidt -, ziet zij niet in waarom een besluit tot verlenging van het tijdvak in een onherroepelijke winningsvergunning tot (rechts)gevolgen leidt. Naar de mening van vergunninghouder heeft het bestreden besluit geen rechtsgevolg (en overigens ook geen feitelijk gevolg) voor eiseressen.
5.1.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Awb worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
5.2.
De rechtbank overweegt dat uit de wetswijziging van de Mijnbouwwet van 1 januari 2017 blijkt dat uitdrukkelijk is beoogd om te bewerkstelligen dat (in ieder geval) de belangen van milieu en natuur bij de beoordeling van een vergunningaanvraag als weigeringsgrond dienen. Daarbij is voorzien dat het amendement Van Tongeren c.s. zal bewerkstelligen dat in elk van de drie fasen - (i) opsporings- en winningsvergunning; (ii) winningsplan; (iii) Wabo-vergunning - getoetst zal worden aan de belangen van voorkoming van schade en negatieve gevolgen voor milieu en natuur (nader gewijzigd amendement van het lid Van Tongeren c.s. ter vervanging van dat gedrukt onder nr. 23, Kamerstukken II 2015-2016, 34 348, nr. 41). In dit verband acht de rechtbank van belang dat in de door verweerder te verrichten belangenafweging, de belangen die in hoofdstuk 2 van de Mijnbouwwet worden genoemd een rol spelen. Het gaat dan bijvoorbeeld om natuur- en milieubelangen, de veiligheid van omwonenden en het voorkomen van (kort gezegd) schade. Deze belangen volgen namelijk uit artikel 9, eerste lid, aanhef en onder f, van de Mijnbouwwet, dat onderdeel uitmaakt van hoofdstuk 2 van de Mijnbouwwet. Gelet hierop bestaat er geen grond voor het oordeel dat eiseressen niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden in vorenbedoelde zin. Dit betekent dat de rechtbank vergunninghouder niet volgt in dit betoog. Dit brengt met zich dat er naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding bestaat om het beroep van eiseressen niet-ontvankelijk te verklaren.
Relativiteit
6. Eiseressen betogen dat in het bestreden besluit niet expliciet wordt stilgestaan bij de vraag of het onderzoek van exploratie-potentieel of het uitwinnen van nieuwe velden een andere activiteit betreft dan waarvoor de vergunning is verleend. In dit verband wijzen eiseressen erop dat verweerder lijkt te impliceren dat als zonder aanpassingen, boringen en ongewenste maatschappelijke gevolgen een nieuw veld kan worden uitgewonnen of onderzocht, geen sprake is van een nieuwe activiteit. Een dergelijke interpretatie is in de visie van eiseressen onjuist, omdat deze voorbijgaat aan het doel van de Koolwaterstoffenrichtlijn [1] (PbEU 1994, L164/4) en bovendien in strijd is met de bepalingen in de Dienstenrichtlijn omtrent schaarse rechten (PbEU 2006, L376/56) [2] en het doel van deze bepalingen. Specifiek wordt volgens eiseressen in strijd met artikel 12 van de Dienstenrichtlijn gehandeld. Verder wijzen eiseressen erop dat de Koolwaterstoffenrichtlijn de richtlijn is waarop de bepalingen in de Mijnbouwwet omtrent verlening, wijziging en dus ook verlenging van onder meer de winningsvergunning gebaseerd zijn. Aangezien het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door schaarste van de beschikbare bronnen, is in de visie van eiseressen ook de Dienstenrichtlijn van toepassing voor zover deze niet in strijd is met de Koolwaterstoffenrichtlijn (artikel 3, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn). Volgens eiseressen is het doel van beide richtlijnen het bieden van eerlijke kansen aan alle gegadigden en dus het voorkomen van een vervalsing van de mededinging, door te reguleren op welke wijze onder meer de gasvelden verdeeld worden over de potentiële gegadigden. In dit verband wijzen eiseressen erop dat niet voor niets tijdens de gehele procedure telkens wordt gesproken over een vergunning die de markt beoogt te ordenen. Het feit dat nieuwe velden uitgewonnen kunnen worden zonder grote aanpassingen aan de inrichting, neemt niet weg dat sprake is van nieuwe velden en iedereen gelijke kansen dient te krijgen om deze uit te winnen, aldus eiseressen. Zeker indien vaststaat dat als vergunninghouder niet over de technieken had beschikt om zonder grote aanpassingen aan de inrichting nieuwe velden uit te winnen, een aparte winningsvergunning aangevraagd had moeten worden. In dit kader betwisten eiseressen dat de winning van het gasveld ter hoogte van Oldelamer en eventuele nog te ontdekken voorkomens activiteiten betreffen waarvoor de oorspronkelijke winningsvergunning is verleend.
6.1.
Artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat de normen uit de Koolwaterstoffenrichtlijn strekken tot bevordering van concurrentie van activiteiten op het gebied van prospectie, exploratie en productie van koolwaterstoffen. De normen uit de Dienstenrichtlijn strekken tot het waarborgen van de vrijheid van vestiging en het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten. Gelet hierop strekken de bepalingen van de Koolwaterstoffenrichtlijn en de Dienstenrichtlijn daarom kennelijk niet tot bescherming van de belangen van eiseressen. De door de gemachtigde van eiseressen ter zitting naar voren gebrachte stelling dat eiseressen in staat moeten worden geacht om koolwaterstoffen te winnen, maakt dit niet anders. Omdat de beroepsgrond van eiseressen gezien het relativiteitsvereiste in zoverre niet tot vernietiging van het bestreden besluit kan leiden, ziet de rechtbank af van een inhoudelijke bespreking daarvan (vgl. Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), 30 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:900).
Totstandkoming besluit
7. Eiseressen betogen dat het opvallend is dat verweerder doet alsof hij niet weet dat vergunninghouder probeert nieuwe gasvelden aan te boren en daarvoor de verlenging van de winningsvergunning nodig heeft. In de visie van eiseressen is de passage op pagina 8 van het bestreden besluit naïef of bewust misleidend: “Of en in hoeverre vergunninghoudster van dat winrecht meer dan thans vergund is gebruik zal/gaan maken wordt in andere procedures beoordeeld.” Volgens eiseressen draait verweerder daarmee de zaken om. In de visie van eiseressen is het niet vergunninghouder die bepaalt waar en wanneer er gas gaat worden gewonnen, maar verweerder, en wel voorafgaand aan de planvorming van vergunninghouder. In de visie van eiseressen is de winningsvergunning bij uitstek een instrument op grond waarvan verweerder vooraf grenzen kan stellen aan de gas- en geldhonger van vergunninghouder. In plaats daarvan geeft verweerder vergunninghouder echter de ruimte om winningsplannen in te dienen, terwijl geen toereikende winningsvergunning voorhanden is, aldus eiseressen. Met die winningsplannen wordt zelfs door verweerder ingestemd, waarna hij vervolgens zegt dat hij vergunninghouder ‘die rechten toch niet meer kan ontnemen’ door niet in te stemmen met verlenging van de winningsvergunning. Voor zover de minister stelt dat paragraaf 2.4 van de Mijnbouwwet geen ruimte laat voor het toelaten van concurrenten, betogen eiseressen dat eveneens sprake is van een misvatting. In dit verband wijzen eiseressen erop dat juist het feit dat vergunninghoudster nieuwe gasvelden wil opsporen en exploiteren, maakt dat concurrenten een kans moeten krijgen. Eiseressen hebben daarbij een zeer groot belang. Er zijn volgens eiseressen immers ook olie- en gasmaatschappijen die inmiddels wel maatschappelijk bewust zijn en zich wel rekenschap geven van de gevolgen van gaswinning voor de bewoners en de omgeving. Dergelijke maatschappelijk bewuste bedrijven zouden juist de kans moeten krijgen om mee te dingen, voor zover verweerder wel hernieuwde gaswinning in nieuwe gasvelden wil toestaan, aldus eiseressen. Dat laatste lijkt inmiddels de tendens te zijn in het nieuwe regeerakkoord, des temeer een reden om juist de verlenging van een winningsvergunning open te stellen voor eenieder, door een dergelijke aanvraag aan te merken als een verzoek om een nieuwe winningsvergunning. Vooral daar waar het betreft de nieuw op te sporen en te exploiteren velden, waar vergunninghouder nog niet in heeft geïnvesteerd. Ook daarom dient deze winningsvergunning in de visie van eiseressen te worden beperkt tot de velden die vergunninghoudster reeds in bedrijf heeft. Met die beperking voorkomt verweerder volgens eiseressen ook dat zij oneerlijke concurrentie in de hand werkt en vergunninghouder in een monopoliepositie zet die zij niet mag hebben uit mededingingsrechtelijk oogpunt en ook niet verdient gezien haar gedrag en werkwijze rond de gaswinning in kleine velden in Friesland. Een monopoliepositie die vergunninghouder lui en hebberig maakt, omdat zij niet hoeft te innoveren, geen maatschappelijk bewustzijn hoeft te tonen en geen zekerheid hoeft te stellen voor de schade die zij veroorzaakt, aldus eiseressen.
7.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit de verlenging van een winningsvergunning als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder k, van de Mijnbouwwet betreft. In dit verband wijst verweerder erop dat een winningsvergunning een zogeheten marktordenende vergunning is die de houder daarvan het alleenrecht geeft om, met uitsluiting van anderen, binnen een bepaald gebied en binnen een begrensde periode activiteiten uit te voeren die gericht zijn op het winnen van delfstoffen. Volgens verweerder biedt de winningsvergunning de houder echter nog geen toestemming om feitelijk delfstoffen te winnen en activiteiten te verrichten die fysieke gevolgen kunnen hebben voor de omgeving. Daarvoor zijn nadere vergunningen vereist, die onder andere strekken tot bescherming van de leefomgeving tegen zowel de gevolgen van activiteiten in de ondergrond als tegen de gevolgen van activiteiten boven de grond. Daarvoor zijn nadere vergunningen vereist, die onder andere strekken tot bescherming van de leefomgeving tegen zowel de gevolgen van activiteiten in de ondergrond als tegen de gevolgen van activiteiten boven de grond. Voor het feitelijk winnen van delfstoffen is op grond van artikel 34, derde lid, van de Mijnbouwwet instemming vereist met een in artikel 34, eerste lid, bedoeld winningsplan, waarin staat waar, op welke wijze en hoeveel delfstoffen worden gewonnen en wat de gevolgen van de winning daarvan zijn, aldus verweerder. Verder is op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een vergunning vereist voor het bouwen of in werking hebben van de mijnbouwinstallaties waarin de toelaatbaarheid daarvan voor het milieu is beoordeeld.
7.2.
De rechtbank overweegt als volgt. Een winningsvergunning is een vergunning voor het winnen en opsporen van delfstoffen en is een eerste stap om tot daadwerkelijke ontplooiing van activiteiten te komen. De houder van een vergunning heeft de zekerheid dat anderen deze activiteit niet mogen uitvoeren in het desbetreffende gebied. De winningsvergunning heeft dan ook het karakter van een concessie (Memorie van Toelichting (MvT), Kamerstukken II, 2015-2016, 34 348, nr. 3, p. 5).
7.3.
De rechtbank overweegt dat de verlening, wijziging en intrekking van vergunningen voor de opsporing en winning van delfstoffen en aardwarmte is geregeld in hoofdstuk 2 van de Mijnbouwwet. De in dit hoofdstuk opgenomen regeling heeft een limitatief-imperatief karakter. Er is uitputtend geregeld welke gronden aanleiding kunnen of moeten geven voor weigering van een vergunning, welke voorschriften daaraan kunnen worden verbonden en wanneer een verleende vergunning kan worden gewijzigd of ingetrokken. Artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet regelt daarbij de verlenging van een vergunning. Ingevolge dit artikellid wordt een aanvraag om verlenging van het tijdvak waarvoor een vergunning geldt slechts ingewilligd indien het in de vergunning vastgestelde tijdvak onvoldoende is om de activiteiten, waarvoor de vergunning geldt, te voltooien en deze activiteiten zijn verricht in overeenstemming met de vergunning.
7.4.
Naar het oordeel van de rechtbank bevat artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet een noodzakelijke voorwaarde voor het kunnen verlengen van een winningsvergunning, maar betekent dit niet dat verweerder, indien aan deze voorwaarde is voldaan, onder alle omstandigheden gehouden is tot verlenging. Verweerder heeft in dit verband een zekere ruimte om op grond van een belangenafweging van verlenging af te zien. Deze ruimte kan naar het oordeel van de rechtbank echter, gelet op het limitatief-imperatieve karakter van de in hoofdstuk 2 van de Mijnbouwwet neergelegde regeling, niet groter zijn dan de ruimte die verweerder in zoverre heeft bij de beslissing over verlening of weigering van een winningsvergunning (vgl. AbRvS, 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:869).
7.5.
De vraag is vervolgens welke belangen verweerder bij zijn afweging in ieder geval moet betrekken. Dat zijn in de eerste plaats de belangen van vergunninghoudster. Daarnaast spelen de belangen een rol die in hoofdstuk 2 van de Mijnbouwwet worden genoemd. Het gaat dan bijvoorbeeld om natuur- en milieubelangen, de veiligheid van omwonenden en het voorkomen van (kort gezegd) schade. Deze belangen volgen namelijk uit artikel 9, eerste lid, aanhef en onder f, van de Mijnbouwwet, wat onderdeel uitmaakt van hoofdstuk 2 van de Mijnbouwwet. Dat deze belangen een rol spelen bij de te maken belangenafweging in het kader van een verlenging van de winningsvergunning, blijkt niet alleen uit bovenstaande rechtspraak en wetssystematiek, maar bevestiging daarvoor kan ook worden gevonden in de wetsgeschiedenis. Zo blijkt uit de wetswijziging van de Mijnbouwwet van 1 januari 2017 dat uitdrukkelijk is beoogd om te bewerkstelligen dat (in ieder geval) de belangen van milieu en natuur bij de beoordeling van een vergunningaanvraag als weigeringsgrond dienen. Daarbij is voorzien dat het amendement Van Tongeren c.s. zal bewerkstelligen dat in elk van de drie fasen – (i) opsporings- en winningsvergunning; (ii) winningsplan; (iii) Wabo-vergunning – getoetst zal worden aan de belangen van voorkoming van schade en negatieve gevolgen voor milieu en natuur (nader gewijzigd amendement van het lid Van Tongeren c.s. ter vervanging van dat gedrukt onder nr. 23, 2015-2016, 34 348, nr. 41). Daarbij is in de wetsgeschiedenis een en andermaal over de natuur- en milieubelangen toegelicht dat in de fase van de winningsvergunning nog geen sprake is van daadwerkelijke winningsactiviteiten zodat er bij de verlening van een winningsvergunning, en ook bij de wijziging daarvan, beperkt zicht is op de gevolgen van die vergunning voor natuur en milieu (MvT, 34 348, nr. 3, p. 7-9 en 33-34; Eerste Kamer, 34 041 (en 34 348), E, pagina 10). Er is dus aandacht geweest voor het punt dat er nog geen sprake is van daadwerkelijke winningsactiviteiten, maar dat heeft niet tot een andere keuze van de wetgever geleid.
7.6.
De rechtbank overweegt dat artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet het beoordelingskader geeft voor het inwilligen van een aanvraag om verlenging van het tijdvak waarvoor een vergunning geldt. Daarbij heeft als uitgangspunt te gelden dat een dergelijke aanvraag slechts wordt ingewilligd, indien het in de vergunning vastgestelde tijdvak onvoldoende is om de activiteiten, waarvoor de vergunning geldt, te voltooien en deze activiteiten zijn verricht in overeenstemming met de vergunning. Tussen partijen is niet in geschil, en de rechtbank neemt dit als een vaststaand gegeven aan, dat vergunninghoudster de activiteiten in overeenstemming met de verleende vergunning heeft verricht. Daarnaast overweegt de rechtbank dat uit artikel 18, eerste lid, van de Mijnbouwwet en de bijbehorende toelichting volgt dat wijziging of intrekking van de vergunning alleen mogelijk is wanneer er sprake is van gewijzigde omstandigheden of inzichten die niet zijn te verenigen met een ongewijzigde voortzetting van de vergunde situatie (Kamerstukken II, 2015/16, 34 348, nr. 3, p. 11). Gelet op de voorgaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit niet in strijd met artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet tot stand is gekomen. In hetgeen eiseressen hebben aangevoerd met betrekking tot het mogelijk maken van een in hun ogen ongewenste monopoliepositie van vergunninghouders, ziet de rechtbank geen aanleiding om tot een andere conclusie te komen. Evenmin bestaat er grond voor het oordeel dat de door verweerder in het bestreden besluit neergelegde motivering in het kader van een belangenafweging ondeugdelijk is. Deze grond van eiseressen slaagt niet.
Wettelijk kader voor verlenging
8. Eiseressen betogen dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat wordt voldaan aan artikel 32c, derde lid, van de Mijnbouwwet. In dit verband wijzen eiseressen erop dat de aanvraag tot verlenging van de winningsvergunning van vergunninghouder immers niet slechts ziet op het voltooien van activiteiten waarvoor het in de geldende winningsvergunning vastgestelde tijdvak onvoldoende is om die te voltooien. Daarbij achten eiseressen van belang dat vergunninghoudster nieuwe activiteiten ontplooit, waartoe de geldende winningsvergunning in het verleden niet was aangevraagd en die ook nog niet uitgevoerd worden. Daarom staat volgens eiseressen in artikel 32c, derde lid, van de Mijnbouwwet uitdrukkelijk dat bij verlenging van het tijdvak kan worden bepaald dat de winningsvergunning wordt beperkt tot een deel van het gebied. Dat betreft in de visie van eiseressen dan het deel waarvoor het verlengde tijdvak geldt, omdat de lopende activiteiten nog niet voltooid zijn. De achterliggende gedachte hierbij is dat een winningsvergunning met een bepaald doel wordt verleend, te weten het geven van het alleenrecht op winning voor een bepaalde tijd, aldus eiseressen. Wat vergunninghouder volgens eiseressen doet, is aan het einde van die periode nieuwe gasvelden proberen op te sporen, die vervolgens als excuus worden gebruikt om het alleenrecht te behouden en verlengen. Iets waar zij vanaf 1989 de tijd voor heeft gehad. Door in deze handelwijze mee te gaan, faciliteert verweerder naar de mening van eiseressen oneerlijke concurrentie. Eenmaal binnen, is altijd binnen, is het gevolg. Dat betekent in de visie van eiseressen dat andere (maatschappelijk bewustere) ondernemingen buitenspel worden gezet en elke prikkel voor vergunninghouder ontbreekt om haar werk beter te doen, met meer oog voor de omgeving en de schaderisico’s die omwonenden en lokale overheden lopen. Naar de mening van eiseressen heeft verweerder een pervers systeem gecreëerd, dat hij zelf in stand houdt. Daarnaast betogen eiseressen dat verweerder ten onrechte weigert om ook artikel 32b, eerste lid, van de Mijnbouwwet toe te passen, in die zin dat het voorkomen Oldelamer wordt uitgesloten van de winningsvergunning. In dit verband wijzen eiseressen erop dat in dat gebied al sinds 2014 geen gas meer wordt gewonnen, zodat aan de tweejaarstermijn uit dat wetsartikel ruimschoots wordt toegekomen. In de visie van eiseressen wordt door verweerder echter kritiekloos meegegaan met de nieuwe opsporingsplannen van vergunninghouder in dit gebied. Sterker nog, beperkingen stellen aan de winningsvergunning wordt niet eens overwogen, aldus eiseressen.
8.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het betoog dat de onderhavige aanvraag had moeten worden beoordeeld als een aanvraag om een nieuwe winningsvergunning, niet kan worden gevolgd. In dit verband wijst verweerder erop dat de procedure voor verlenging afwijkt van de procedure voor verlening. Dat is volgens verweerder niet anders voor een vergunning die uit 1989 dateert. Gelet daarop is de aanvraag om verlenging in de visie van verweerder terecht niet getoetst aan alle wettelijke bepalingen die gelden voor de verlening van een winningsvergunning. Verder ziet verweerder niet in dat het derde lid van artikel 18 van de Mijnbouwwet een voortoets is waarna vervolgens aan het eerste lid van artikel 18 getoetst zou moeten worden. Naar de mening van verweerder is de relatie tussen het eerste en het derde lid dat het verzoek om verlenging een verzoek is als bedoeld in het eerste lid onder a. Volgens verweerder biedt het eerste lid, vanaf onderdeel b, gronden voor de bevoegdheid tot ambtshalve wijziging van de vergunning door hem. Dat staat in de visie van verweerder los van het verzoek om verlenging op grond van het derde lid. Gelet daarop is het toetsingskader voor de verlenging van de winningsvergunning in de visie van verweerder beperkt tot de vraag of het in de vergunning vastgestelde tijdvak inderdaad onvoldoende is om de activiteiten, waarvoor de vergunning geldt, te voltooien en deze activiteiten zijn verricht in overeenstemming met de vergunning. Naar de mening van verweerder heeft deze toets te maken met het marktordenende karakter van de vergunning die de houder daarvan het exclusieve recht biedt om als enige in het betrokken gebied activiteiten uit te mogen voeren die gericht zij op het winnen van delfstoffen. Dat exclusieve recht biedt hem geen recht om feitelijk te winnen, maar biedt hem wel enige zekerheid bij het doen van de miljoeneninvestering voor mijnbouwinstallaties en ondergrondse activiteiten, aldus verweerder. In de visie van verweerder vormt de winningsvergunning een vermogensrecht dat de houder daarvan niet licht kan worden ontnomen. In dit verband wijst verweerder erop dat in het bestreden besluit is overwogen dat het winningsplan Weststellingwerf, dat is gelegen binnen het gebied van de winningsvergunning Gorredijk, doorloopt tot 31 december 2039. Aan de voorwaarde die de Mijnbouwwet in het derde lid van artikel 18 stelt aan verlenging van een winningsvergunning, is daarmee voldaan, aldus verweerder. Gelet daarop is volgens verweerder de winningsvergunning vanwege de looptijd van het winningsplan Weststellingwerf verlengd tot 31 december 2039 en niet tot 31 december 2049, zoals is aangevraagd. Naar de mening van verweerder is om die reden de winningsvergunning niet voor een langere periode verlengd dan nodig is.
8.2.
Ingevolge artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet wordt een aanvraag om verlenging van het tijdvak waarvoor een vergunning geldt slechts ingewilligd, indien het in de vergunning vastgestelde tijdvak onvoldoende is om de activiteiten, waarvoor de vergunning geldt, te voltooien en deze activiteiten zijn verricht in overeenstemming met de vergunning. In een beschikking, waarbij het tijdvak waarvoor een vergunning geldt wordt verlengd, kan het gebied waarvoor die vergunning geldt worden beperkt tot een deel van het gebied. Artikel 11, derde en vierde lid (https://wetten.overheid.nl/BWBR0014168/2023-01-01), is van overeenkomstige toepassing.
8.3.1.
De rechtbank overweegt dat artikel 18 van de Mijnbouwwet het exclusieve toetsingskader bevat voor wat betreft de beoordeling van een aanvraag om verlenging van de winningsvergunning door verweerder. De door verweerder in het bestreden besluit gegeven uitleg voor wat betreft de bevoegdheid, voortvloeiend uit artikel 18 van de Mijnbouwwet, komt de rechtbank niet onjuist voor. Gelet hierop is het toetsingskader voor de verlenging van de winningsvergunning naar het oordeel van de rechtbank beperkt tot de vraag of het in de vergunning vastgestelde tijdvak inderdaad onvoldoende is om de activiteiten, waarvoor de vergunning geldt, te voltooien en dat deze activiteiten zijn verricht in overeenstemming met de vergunning. Daarbij heeft verweerder kunnen betrekken dat deze toets te maken heeft met het marktordenende karakter van de vergunning die de houder daarvan het exclusieve recht biedt om als enige in het betrokken gebied activiteiten uit te mogen voeren die gericht zij op het winnen van delfstoffen. Dat exclusieve recht biedt hem geen recht om feitelijk te winnen, maar biedt hem wel enige zekerheid bij het doen van de miljoeneninvestering voor mijnbouwinstallaties en ondergrondse activiteiten. In zoverre slaagt deze grond van eiseressen niet.
8.3.2.
Tussen partijen is niet in geschil, en de rechtbank neemt dit als een vaststaand gegeven aan dat het winningsplan Weststellingwerf is verlengd tot 31 december 2039. Gelet op dit gegeven heeft verweerder de aanvraag om verlenging van de winningsvergunning toegewezen in die zin dat de verlenging daarvan ook loopt tot 31 december 2039. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder daarmee de winningsvergunning voor een langere periode dan nodig heeft verlengd. In zoverre slaagt deze grond van eiseressen niet.
Rijksbeleid gaswinning
9. Eiseressen betogen dat verweerder door het winningsplan ongeclausuleerd te verlengen, plannen van vergunninghouder in de hand werkt en daarmee de toename van de winning uit kleine gasvelden. Voor zover verweerder stelt dat hij geen nieuwe opsporingsvergunningen meer verleend, betogen eiseressen dat verweerder dan ook aan de winningsvergunning voorwaarden kan verbinden en wel dat die niet van toepassing is op nieuw aan te boren gasvelden. Daarbij moet verweerder zich er volgens eiseressen tevens van bewust zijn dat vergunninghoudster inmiddels probeert nieuwe gasvelden aan te boren via bestaande putten en zonder opsporingsvergunning. In de visie van eiseressen dient verweerder daartegen op te treden, aangezien dit flagrant in strijd is met zijn eigen beleid. Door het stellen van voorwaarden en beperkingen aan de winningsvergunning, blijft verweerder in houders hand en kan hij voorkomen dat vergunninghouder haar verborgen agenda’s uitvoert en (al dan niet stiekem) nieuwe gasvelden aanboort. In dit verband betogen eiseressen dat het stellen van beperkingen aan de winningsvergunning door verweerder echter niet eens is overwogen, laat staan dat hij er een belangenafweging aan heeft gewijd. Voor zover verweerder stelt dat de belangen van vergunninghouder zijn gelegen in de grote investeringen in bestaande locaties, kunnen eiseressen dat nog wel enigszins begrijpen. Zij kunnen dan ook accepteren dat de winningsvergunning voor die locaties wordt verlengd. Zijn eigen beleid en de belangen van omwonenden, natuur, wegen en water, heeft hij bij dit besluit echter ook mee te wegen, aldus eiseressen. Weliswaar niet op detailniveau, maar wel in het kader van de vraag of in dit land nog gaswinning uit nieuwe kleine gasvelden kan worden toegestaan, in relatie tot de hiervoor omschreven maatschappelijke belangen die hiermee gemoeid zijn. Die vraag heeft verweerder in de visie van eiseressen met zijn eigen beleid reeds beantwoord, door de opsporing van nieuwe gasvelden niet toe te staan. Naar de mening van eiseressen heeft verweerder dan ook de winningsvergunning daarop aan te passen en beperkingen en voorwaarden aan de verlenging te verbinden, ter uitvoering van dat beleid en ter bescherming van voormelde maatschappelijke belangen. In dit verband wijzen eiseressen erop dat de verlenging van de winningsvergunning het recht biedt om verregaand fysiek in te grijpen in de omgeving. Zonder winningsvergunning, mag er sowieso niet fysiek worden ingegrepen in de omgeving. De winningsvergunning is een conditio sine qua non, oftewel een absolute voorwaarde om überhaupt de uitvoeringsbesluiten te kunnen krijgen, aldus eiseressen. In de visie van eiseressen schept verweerder met de verlenging van een winningsvergunning het kader waarbinnen de winning ongeclausuleerd en onbeperkt mag voortgaan, haaks op het beleid zoals is vastgesteld in zijn brief aan de Tweede Kamer van
30 mei 2018.
9.1.
Verweerder merkt op dat dat uit talloze voorbeelden uit de praktijk, zoals het verlenen van vergunningen voor de aanleg van windparken op land en op zee, geothermievergunningen en subsidieregelingen voor duurzame projecten concrete stappen zijn gezet voor de verduurzaming van het energielandschap. Dat neemt in de visie van verweerder echter niet weg dat die transitie van energie veel tijd kost. Er is nog enkele decennia aardgas nodig, aldus verweerder. Naar de mening van verweerder maakt het bestreden besluit het mogelijk om voor een deel aan die gasbehoefte te kunnen voldoen. Zoals volgens verweerder blijkt uit de brief aan de Tweede Kamer van 30 mei 2018 (Kamerstukken II, 2017/18, 33 529, nr. 469) wil het kabinet, zolang en in zoverre dat nodig is om tegemoet te komen aan de Nederlandse gasvraag, gas winnen in eigen land, waar en voor zover dit veilig kan voor bewoners en omgeving. De kleine velden bieden gedurende een fase van gestage afbouw voldoende perspectief voor een veilige gaswinning, waarbij er meer aandacht is voor het betrekken van de omgeving en een adequate schadeafhandeling. Gaswinning in eigen land, wanneer dit veilig kon, is beter dan importeren. Zelf winnen is beter voor het klimaat, beter voor de werkgelegenheid en de economie, beter voor het behoud van de aanwezige kennis van de diepe ondergrond en van de aanwezige gasinfrastructuur, en ook beter geopolitiek gezien, aldus verweerder. Uit voormelde brief en de brief van 20 maart 2020 volgt in de visie van verweerder niet dat de gestage afbouw van de totale gaswinning uit kleine velden in Nederland betekent dat in de tussentijd geen nieuwe winning of uitbreiding van winning uit individuele gasvelden meer mogelijk is. Die gestage afbouw sluit volgens verweerder dus ook niet uit dat in het wingebied Gorredijk nieuwe voorkomens in productie worden genomen indien dit veilig kan voor de bewoners en de omgeving. Voor zover er is gewezen op de passage in het regeerakkoord 2017-2021 over het niet meer afgegeven van nieuwe vergunningen, stelt verweerder vast dat die passage alleen betrekking heeft op opsporingsvergunningen. Die passage ziet niet op winningsvergunningen, dus ook niet op verlenging daarvan, aldus verweerder. Voor zover de gronden er op neerkomen dat verweerder ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid op grond van hoofdstuk 3a van de Mijnbouwwet (artikel 32 a tot en met c) om het gebied waarvoor de winningsvergunning geldt te verkleinen voor zover daarvan in de voorafgaande twee jaren geen gebruik is gemaakt, wijst verweerder erop dat die bevoegdheid geheel los staat van de beslissing op de aanvraag om verlenging. Van die bevoegdheid kan verweerder naar eigen zeggen alleen gebruik maken indien aan de in hoofdstuk 3a gestelde voorwaarden voor verkleining is voldaan en de vergunninghouder daarover in kennis gesteld is als bedoeld in artikel 32b. Daarvan is in dit geval niet gebleken, aldus verweerder. Naar de mening van verweerder staat de bevoegdheid die hoofdstuk 3a van de Mijnbouwwet hem biedt om een winningsgebied te verkleinen, daarom niet in de weg aan de verlenging van de winningsvergunning voor het gehele gebied Gorredijk.
9.2.
De rechtbank overweegt dat in de door eiseressen aangehaalde brief van de minister van 30 mei 2018 staat dat verweerder voor de kleine velden kiest voor een gestage afbouw, waarbij gas wordt gewonnen zolang en in zoverre gas nog nodig is. Volgens de brief legt het kabinet de prioriteit bij een zo snel mogelijke transitie naar duurzame energie. Zolang en in zoverre dat nodig is om tegemoet te komen aan de Nederlandse gasvraag wil het kabinet in dat kader gas winnen in eigen land, waar en voor zover dit veilig kan voor bewoners en omgeving. In het slot van de brief stelt de minister dat de inspanningen van het kabinet om de aardgasvraag zo snel mogelijk te verminderen en om, liefst spoedig en grootschalig, alternatieve energiebronnen te realiseren, na een periode van gestage afbouw zullen leiden tot een moment waarop we “van het aardgas af” kunnen. Zolang er in de tussentijd nog aardgas nodig is, wil verweerder, met het herijkte kleineveldenbeleid zoals uiteengezet in de brief, de winning voortzetten waar dat veilig en verantwoord kan.
9.3.
Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit deze brief niet dat het besluit tot verlenging van de winningsvergunning in strijd is met het beleid van gestage afbouw. Het afbouwen heeft betrekking op de aardgasvraag en de winning van aardgas in Nederland als geheel, waarbij verweerder de gaswinning uit de kleine velden voorlopig juist wil voortzetten. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit van verweerder in strijd komt met het Rijksbeleid voor gaswinning. In zoverre slaagt deze grond van eiseressen niet.
9.4.
Voor zover eiseressen betogen dat verweerder ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid op grond van hoofdstuk 3a van de Mijnbouwwet (artikel 32a tot en met c) om het gebied waarvoor de winningsvergunning geldt te verkleinen nu daarvan in de voorafgaande twee jaren geen gebruik is gemaakt, overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank acht de door verweerder in het bestreden besluit gegeven uitleg van de aan hem toekomende bevoegdheid als bedoeld in hoofdstuk 3a van de Mijnbouwwet niet onjuist. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder alleen van die bevoegdheid gebruik kan maken indien aan de in hoofdstuk 3a gestelde voorwaarden voor verkleining is voldaan en de vergunninghouder daarover in kennis gesteld is als bedoeld in artikel 32b. Daarvan is in dit geval niet gebleken. Dit brengt naar het oordeel van de rechtbank met zich dat de bevoegdheid die hoofdstuk 3a van de Mijnbouwwet verweerder biedt om een winningsgebied te verkleinen, niet in de weg staat aan de verlenging van de winningsvergunning voor het gehele gebied Gorredijk. Deze grond van eiseressen slaagt niet.
Artikel 2 en artikel 8 van het Europees verdrag voor rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)
10. Eiseressen betogen dat het bestreden besluit in strijd komt met artikel 21 van de Grondwet, artikel 2 en 8 van het EVRM en het Urgenda-arrest.
10.1.
Ingevolge artikel 21 van de Grondwet is de zorg van de overheid gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu.
10.2.
Onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer de uitspraak van 4 maart 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH4659, is de rechtbank van oordeel dat artikel 21 van de Grondwet zich gezien zijn formulering niet leent voor een rechtstreeks beroep daarop bij de rechter. In zoverre slaagt deze grond van eiseressen niet.
10.3.
In artikel 2 van het EVRM is bepaald dat het recht van een ieder op het leven door de wet wordt beschermd. Niemand mag opzettelijk van het leven worden beroofd, behoudens door de tenuitvoerlegging van een gerechtelijk vonnis wegens een misdrijf waarvoor de wet in de doodstraf voorziet.
10.4.
De rechtbank is van oordeel dat in dit geval er, alleen al gezien de verwachte beperkte gevolgen van de verlenging van de winningsvergunning, geen aanleiding bestaat om aan te nemen dat verweerder het recht op leven zou schenden door de aanvraag om verlenging van de winningsvergunning in te willigen. In zoverre slaagt deze grond van eiseressen niet.
10.5.
In artikel 8 van het EVRM is bepaald dat een ieder het recht heeft op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
10.6.
In een arrest van 8 juli 2003 heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (Hatton, ECLI:CE:ECHR:2003:0708JUD003602297, punt 96) geoordeeld dat het EVRM weliswaar geen expliciet recht bevat op een schone en rustige omgeving, maar dat wanneer een individu rechtstreeks en serieus gevolgen ondervindt van lawaai of andere vervuiling artikel 8 van het EVRM mogelijk aan de orde kan zijn. Dit uitgangspunt is vervolgens verder uitgewerkt in onder meer het arrest van 13 juli 2017, Jugheli tegen Georgië, ECLI:CE:ECHR:2017:0713JUD003834205, punt 62 en de daar aangehaalde rechtspraak.
10.7.
Naar het oordeel van de rechtbank kunnen eiseressen zich niet met succes beroepen op de bescherming van artikel 8 van het EVRM, alleen al niet omdat niet aannemelijk is gemaakt dat als gevolg van de verlening van de winningsvergunning serieuze gevolgen als bedoeld in het arrest Hatton zullen optreden. In zoverre slaagt deze grond van eiseressen niet.
10.8.
Voor zover eiseressen zich beroepen op het Urgenda-arrest, overweegt de rechtbank dat wat eiseressen aanvoeren geen grond geeft voor het oordeel dat verweerder inwilliging van verlenging van de winningsvergunning had moeten weigeren in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen (vgl. AbRvS, 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2875). In zoverre slaagt deze grond van eiseressen niet.
Conclusie
11. Gelet op de voorgaande overwegingen is het beroep van eiseressen ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling, als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb, bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep van eiseressen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, rechter, in aanwezigheid van
mr. H.L.A. van Kats als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
26 juli 2023.
De griffier De rechter
Rechtsmiddel
Tegen de uitspraak op het beroep kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Afschrift verzonden op:
Bijlage
Mijnbouwwet
Artikel 9
1. Onverminderd de artikelen 7 (https://wetten.overheid.nl/BWBR0014168/2023-01-01) en 8 (https://wetten.overheid.nl/BWBR0014168/2023-01-01) kan een vergunning slechts geheel of gedeeltelijk worden geweigerd:
(…)
f. indien het in de aanvraag aangeduide gebied door Onze Minister niet geschikt wordt geacht voor de in de aanvraag vermelde activiteit om reden van het belang van:
1°. de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan, voor zover het winnen van delfstoffen niet geschiedt in het continentaal plat,
2°. het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen,
3°. nadelige gevolgen die voor het milieu worden veroorzaakt, of
4°. nadelige gevolgen die voor de natuur worden veroorzaakt.
Artikel 11
(…)
3. In een vergunning wordt bepaald voor welk gebied zij geldt. Ten behoeve van de afbakening van het gebied wordt de begrenzing aan de oppervlakte aangegeven. Tenzij de vergunning anders bepaalt, wordt het gebied gevormd door het aangegeven oppervlak en de ondergrond daarvan.
4. De afbakening van het gebied geschiedt zodanig dat de uitoefening van de activiteiten uit technisch en economisch oogpunt op zo goed mogelijke wijze kan plaatsvinden. Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld met het oog op de toepassing van de vorige volzin met betrekking tot een opsporings- of winningsvergunning voor koolwaterstoffen.
Artikel 18
1. Onverminderd artikel 32c (https://wetten.overheid.nl/BWBR0014168/2023-01-01) kan Onze Minister een vergunning slechts wijzigen
a. op aanvraag van de houder van de vergunning,
b. in verband met veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten inzake de manier waarop de aanvrager de activiteiten voor opsporing of winning verricht of voornemens is te verrichten, waaronder de bij die activiteiten te gebruiken technieken, hulpmiddelen of stoffen,
(…)
2. Een vergunning kan niet zodanig worden gewijzigd dat zij komt te gelden voor:
a. andere activiteiten of andere delfstoffen;
b. een groter gebied.
3. Een aanvraag om verlenging van het tijdvak waarvoor een vergunning geldt wordt slechts ingewilligd, indien het in de vergunning vastgestelde tijdvak onvoldoende is om de activiteiten, waarvoor de vergunning geldt, te voltooien en deze activiteiten zijn verricht in overeenstemming met de vergunning. In een beschikking, waarbij het tijdvak waarvoor een vergunning geldt wordt verlengd, kan het gebied waarvoor die vergunning geldt worden beperkt tot een deel van het gebied. Artikel 11, derde en vierde lid (https://wetten.overheid.nl/BWBR0014168/2023-01-01), is van overeenkomstige toepassing.
Artikel 32b
1. Onze Minister kan een gebied waarvoor een vergunning voor het winnen van koolwaterstoffen of opslagvergunning geldt, verkleinen met een deel ervan indien in dat deel gedurende een periode van de voorafgaande twee kalenderjaren geen significante activiteiten met betrekking tot het opsporen of winnen van koolwaterstoffen of het opslaan van stoffen hebben plaatsgevonden of de winningsactiviteiten zijn gestaakt.
(…)
Artikel 32c
1. Een beschikking als bedoeld in artikel 32b (https://wetten.overheid.nl/BWBR0014168/2023-01-01) wordt zodanig gegeven dat zowel het vergunningsgebied dat na de verkleining resteert, als het deel waarmee het vergunnings-gebied wordt verkleind voldoen aan artikel 11, derde en vierde lid (https://wetten.overheid.nl/BWBR0014168/2023-01-01).
2. In de beschikking wordt in elk geval vermeld:
a. het vergunningsgebied dat na de verkleining resteert,
b. het deel waarmee het vergunningsgebied wordt verkleind en
c. het tijdstip waarop de verkleining van het gebied waarvoor een vergunning geldt, zal ingaan.