Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 20/1478
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 mei 2023 in de zaak tussen
Landelijke vereniging tot behoud van de Waddenzee, te Harlingen,
Stichting het Wereld Natuurfonds Nederland,te Zeist,
Vereniging tot behoud van Natuurmonumenten in Nederland,te ’s Graveland,
Stichting De Noordzee,gevestigd te Utrecht,
(gemachtigde: [naam 3] ),
eiseressen,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
de Rederscentrale, te Oostende.
de Rederscentrale, te Oostende.
Procesverloop
Bij besluit van 17 mei 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder aan de Rederscentrale (vergunninghouder) een vergunning verleend voor het vissen op garnalen in de Natura-2000 gebieden Noorzeekustzone, Vlakte van de Raan, Voordelta en Westerschelde en Land van Saeftinghe.
Bij besluit van 1 april 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder de daartegen gerichte bezwaren ongegrond verklaard.
Eiseressen hebben bij brief van 8 mei 2020 tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De rechtbank heeft aanleiding gezien een deskundige, de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (de StAB) te benoemen om de rechtbank te adviseren.
Op 20 april 2021 heeft de StAB de rechtbank van advies voorzien. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om op dit advies te reageren. Partijen hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt. De StAB heeft bij rapport van 9 augustus 2021 op de reacties gereageerd.
Op 3 maart 2021 en 18 juni 2021 heeft verweerder verweerschriften ingediend.
Bij besluit van 25 oktober 2022 heeft verweerder de bij het primaire besluit verleende vergunning voor de rest van de looptijd, dus met ingang van 25 oktober 2022, ingetrokken. Het beroep van eiseressen richt zich niet tegen dit besluit.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting van 31 januari 2023 behandeld. Voor eiseressen zijn [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] verschenen. Voor verweerder zijn mr. R.W. Reinders, [naam 4] en [naam 5] verschenen. Voor vergunninghouder zijn [naam 6] en [naam 7] verschenen.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Belgische vaartuigen hebben op grond van EU-regelgeving toegang tot de Nederlandse twaalfmijlszone, buiten de driemijlszone. Ook hebben Belgische vaartuigen op grond van het Benelux-verdrag toegang tot de driemijlszone en zijn zij op grond van het Tractaat tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk België betreffende de scheiding der wederzijdse grondgebieden (1839) gerechtigd de garnalenvisserij in de Westerschelde uit te oefenen. Belgische garnalenvisserij in Nederlandse wateren vindt al decennia lang plaats.
1.2.
Met de aanwijzing van Natura 2000-gebieden in de Nederlandse kustwateren is het vissen in deze wateren vergunningplichtig. Voor de in dit geding relevante gebieden dateert de aanwijzing op grond van de Habitatrichtlijn van 7 december 2004, met uitzondering van de Vlakte van de Raan. Deze is aangewezen op 22 december 2009. Ook de Belgische vaartuigen moeten op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) beschikken over een vergunning wanneer zij in deze gebieden willen vissen op garnalen.
1.3.
Sinds 2007 zijn aan Nederlandse garnalenvissers vergunningen verleend voor het vissen op garnalen in Natura 2000-gebieden. De laatst verleende vergunning is op 31 december 2016 verlopen. Aan de Nederlandse garnalenvissers is op 15 december 2016 een nieuwe vergunning verleend voor de garnalenvisserij in de gebieden de Waddenzee, de
Noordzeekustzone, de Voordelta, de Oosterschelde, de Westerschelde en de Vlakte van de Raan. Deze vergunning heeft een geldigheid van 1 januari 2017 tot en met 31 december 2022.
Noordzeekustzone, de Voordelta, de Oosterschelde, de Westerschelde en de Vlakte van de Raan. Deze vergunning heeft een geldigheid van 1 januari 2017 tot en met 31 december 2022.
1.4.
Op 20 april 2018 heeft de Rederscentrale namens een aantal Belgische (rechts)personen een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het vissen op garnalen in de Natura 2000-gebieden de Noordzeekustzone, de Voordelta, de Vlakte van de Raan en de Westerschelde. De aanvraag is voorzien van een passende beoordeling (PB), uitgevoerd door AGONUS Fisheries Consultancy van juli 2016. Deze PB is ook gebruikt voor de beoordeling van de aanvraag van eerdergenoemde Nederlandse vissers. Naar aanleiding van de onderhavige aanvraag is de PB voorzien van een addendum van april 2018.
1.5.
Bij het primaire besluit heeft verweerder aan de Belgische aanvragers een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb verleend. Hierbij is onder meer het voorschrift gesteld dat het aantal Belgische visuren per jaar niet meer mag bedragen dan:
Noordzeekustzone
893
Voordelta
1013
Vlakte van de Raan
380
Westerschelde
1022
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseressen ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
2.1.
Bij besluit van 25 oktober 2022 heeft verweerder de verleende vergunning voor de rest van de looptijd, dus met ingang van 25 oktober 2022, op verzoek van vergunninghouder ingetrokken.
Regelgeving
3. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesbelang
4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseressen geen procesbelang meer hebben bij de behandeling van het beroep nu de vergunning met ingang van 25 oktober 2022 is ingetrokken. Verweerder heeft daartoe aangevoerd dat bij een toekomstige beoordeling van een aanvraag om een Wnb-vergunning ten behoeve van garnalenvisserij in Natura 2000-gebieden, geen sprake is van vergunningverlening voor dezelfde activiteit op basis van dezelfde aanvraag en dezelfde onderliggende PB, zoals deze bij de thans ingetrokken Wnb-vergunning aan de orde zijn. Anders gezegd: de ‘oude’ situatie komt niet één op één overeen met de ‘nieuwe’ situatie. Bovendien heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) zich op een aantal inhoudelijke punten reeds uitgesproken in de procedure over de Wnb-vergunning ten behoeve van de Nederlandse garnalenvissers.
4.1.
Eiseressen betogen dat nog altijd belang bestaat bij de beoordeling van de onderhavige vergunning. Onder verwijzing naar jurisprudentie van de AbRS, onder andere in een uitspraak van 23 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1439), stellen eiseressen zich op het standpunt dat procesbelang aanwezig kan zijn gelegen in de omstandigheid dat appelanten het inhoudelijke oordeel van de AbRS kunnen betrekken bij eventuele toekomstige aanvragen voor een vergunning. Daarvan is in dit geval sprake, aldus eiseressen.
4.2.
Procesbelang is het belang dat een belanghebbende heeft bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat de belanghebbende voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de belanghebbende van feitelijke betekenis is. In beginsel heeft een belanghebbende die opkomt tegen een besluit, belang bij een beoordeling van zijn bezwaar of beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen (vergelijk de uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3415).
4.3.
Tussen partijen is niet in geschil dat vergunninghouder ook in de toekomst in de Nederlandse wateren wil blijven vissen op garnalen. Dit blijkt ook uit de brief van 24 oktober 2022, waarin verweerder is verzocht de lopende vergunning in te trekken. De rechtbank is van oordeel dat, hoewel er voor de komende periode een nieuwe aanvraag zal worden ingediend en daarvoor een nieuwe PB zal worden gemaakt, ook een aantal uitgangspunten dat bij het verlenen van deze vergunning is gebruikt van belang (kan) zijn voor de beoordeling en de verlening van een nieuwe vergunning. De rechtbank wijst bijvoorbeeld op de beoordeling of sprake is van een bestaande situatie en daarmee de beoordeling van de referentiesituatie.
4.4.
De omstandigheid dat de onderliggende PB ook de onderbouwing heeft gevormd voor de vergunningverlening aan een aantal Nederlandse garnalenvissers waarover is en wordt geprocedeerd bij de AbRS vormt geen aanleiding om in deze procedure geen procesbelang meer aan te nemen. Nog afgezien van het feit dat het een andere vergunning betreft, richt het (hoger) beroep zich voor een groot deel ook tegen andere Natura 2000-gebieden dan waartegen het onderhavige beroep zich tegen richt. Zo hebben de beroepen en het hoger beroep in de zaken van de Nederlandse visserijvergunningen zich nadrukkelijk beperkt tot de gebieden Westerschelde en Oosterschelde, terwijl het onderhavige beroep betrekking heeft op de gebieden Westerschelde, Vlakte van de Raan, Voordelta en de Noordzeekustzone.
4.5.
Gelet op bovenstaande is naar het oordeel van de rechtbank voldoende procesbelang aanwezig om het beroep te beoordelen.
Referentiesituatie
5. Gelet op de gronden die eiseressen hebben aangevoerd, ziet de rechtbank zich allereerst gesteld voor de vraag wat als referentiesituatie bij de beoordeling van dit project moet worden aangenomen.
5.1.
Eiseressen voeren aan dat niet eerder vergunning is verleend voor de Belgische visactiviteit waardoor geen sprake is van een referentiedatum. Daarom moet de volle omvang van de gevolgen van het project worden beoordeeld, aldus eiseressen. Eiseressen bestrijden het standpunt van verweerder dat de garnalenvisserij een sinds 1958 ongewijzigd project is. Zij wijzen er op dat Europese regelgeving voor garnalenvisserij meermalen is gewijzigd.
5.2.
Verweerder betoogt dat met het Verdrag tot instelling van de Benelux Economische Unie uit 1958, zonder nadere beperking toestemming is verleend aan de Belgische garnalenvissers om in Nederlandse wateren te vissen. Er is sprake van een bestaand project.
5.3.
De StAB concludeert op basis van haar onderzoek dat de voorwaarden waaronder op garnalen wordt gevist zijn gewijzigd sinds de aanwijzing van de betrokken Natura 2000-gebieden. Daarnaast is geconcludeerd dat op meer plaatsen en/of intensiever op dezelfde plaatsen in de Natura 2000-gebieden wordt gevist door Belgische garnalenvissers.
5.4.
De rechtbank overweegt als volgt. Vast staat dat aan de Belgische garnalenvissers niet eerder een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (oud) of Wnb is verleend. Nu niet eerder een vergunning is verleend, is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een nieuw project dat in volle omvang beoordeeld moet worden. Dit is alleen anders indien sprake is van een zogenaamd “bestaand project”.
5.5.
Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van een bestaand project.
5.5.1.
In het arrest van het Hof van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882, heeft het Hof voor recht verklaard, dat artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn zo moet worden uitgelegd dat een periodieke activiteit, waarvoor naar nationaal recht toestemming was verleend vóór de inwerkingtreding van die richtlijn, voor de toepassing van deze bepaling kan worden aangemerkt als één en hetzelfde project waarvoor geen nieuwe toestemmingsprocedure hoeft te worden doorlopen, mits het daarbij gaat om één enkele verrichting die zich kenmerkt door een gemeenschappelijk doel, continuïteit en volledige overeenstemming, met name wat betreft de plaatsen waar en de voorwaarden waaronder de activiteit wordt uitgevoerd.
5.5.2.
Zoals door eiseressen is aangevoerd en ook door de StAB is opgemerkt, is er sprake van gewijzigde regelgeving en plaatsen waar gevist wordt. Zo is bijvoorbeeld het motorvermogen van de schepen in de jaren gewijzigd en tegenwoordig aan wettelijke beperkingen onderworpen, zijn gebieden aangewezen waar niet langer gevist mag worden en is sinds 2013 de zeeflap verplicht gesteld. Naar het oordeel van de rechtbank is dus geen sprake van een bestaand project.
5.6.
Voor zover verweerder verwijst naar de toestemming die vergunninghouders op grond van het Verdrag tot instelling van de Benelux Economische Unie hebben om in Nederlandse wateren te vissen, leidt dat niet tot een ander oordeel. Dit laat immers onverlet dat niet sprake is van een en hetzelfde project waarvoor geen nieuwe toestemmingsprocedure hoeft te worden doorlopen. Bovendien ziet de gestelde toestemming op grond van het verdrag naar het oordeel van de rechtbank namelijk niet op een toestemming die verleend wordt op grond van de Wnb (en daarvoor op grond van de Natuurbeschermingswet 1998). Sinds de aanwijzing van de Natura 2000-gebieden - na het verdrag van 1958 - moet voor het uitvoeren van een project een PB worden gemaakt als een plan of een project significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. [1] Een dergelijke PB is voor de toestemming op grond van voornoemd verdrag niet gemaakt en evenmin is sprake van een eerdere toestemming waarbij de natuur- of milieusituatie individueel is beoordeeld. Dat betekent dat geen sprake is van een bestaand project.
VIBEG
6. Eiseressen stellen zich op het standpunt dat verweerder toepassing moet geven aan de overeenkomst “Vissen in beschermde gebieden" (hierna: het VIBEG-akkoord). In dit akkoord zijn afspraken gemaakt met de visserijsector, onder meer afspraken over de verbetering van natuurwaarden in de Natura 2000-gebieden. De impact reducerende maatregelen moeten volgens eiseressen als voorschriften aan de vergunning worden verbonden, anders worden de doelstellingen voor de Natura 2000-gebieden niet gehaald.
6.1.
Het VIBEG-akkoord is een bestuurlijk onderhandelingsinstrumentarium, aldus verweerder. Nederlandse garnalenvissers hebben zich vrijwillig gecommitteerd aan bepaalde verdergaande maar onverplichte verduurzamingsmaatregelen. Deze maatregelen worden niet ingegeven door de toetsing op grond van de Wnb. Er is daarom voor verweerder bij het verlenen van de Wnb-vergunning geen grond om deze maatregelen op te leggen.
6.2.
Het toetsingskader voor de onderhavige aanvraag en vergunning wordt gevormd door artikel 2.8 van de Wnb, in samenhang gelezen met artikel 2.7 van de Wnb. Hieruit volgt dat een vergunning kan worden verleend voor een project indien uit de PB de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. Toetsing aan het VIBEG- akkoord is daarbij naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet aan de orde. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Visserijdruk
7. Eiseressen voeren aan dat sprake is van een toename in de visserijdruk door de verlening van de vergunning aan de Belgische vissers. Eiseressen menen dat per gebied had moeten worden beoordeeld welke gevolgen deze toename heeft omdat de toename per Natura 2000-gebied sterk verschilt. Ook is de algehele toename van de toegestane visuren niet gering. Voorts stellen eiseressen dat de voorschriften 8 en 9 van de vergunning in strijd zijn met de rechtszekerheid omdat niet duidelijk is op welk moment en met welke overschrijding van de toegestane visuren zal worden overgegaan op handhaving van die visuren. Volgens eiseressen is het niet mogelijk de passende beoordeling pas in het kader van de handhaving bij te stellen dan wel aan te vullen.
7.1.
In het verweerschrift stelt verweerder dat geen sprake is van een intensivering van de visserijdruk. De visuren, die in de vergunning zijn opgenomen, zijn gebaseerd op het feitelijk gebruik, namelijk de gerealiseerde omvang in 2016. Voorts is het aantal visuren van de Belgische vissers zeer gering (minder dan 5% van de totale garnalenvisserij). De garnalenvisserij is in omvang niet toegenomen sinds de aanwijzing van de Natura 2000- gebieden en vindt al decennia plaats in de gebieden.
7.2.
De StAB komt in het verslag tot de volgende conclusie. De verleende vergunning bevat een tabel met daarin per Natura 2000-gebied een maximaal aantal toegestane visuren. Die visuren zijn vastgesteld aan de hand van de feitelijke omvang van de visserij, namelijk de werkelijk geviste uren in het ijkjaar 2016. Het werken met een ijkjaar is een voor de hand liggende methode, omdat de omvang en de locatie van de garnalen sterk kan fluctueren. Voorts is gebleken dat in de jaren tot aan het ijkjaar in de gehele Noordzee een intensivering van de garnalenvisserij heeft plaatsgevonden, en dat er geen aanleiding is om te veronderstellen dat deze intensivering niet in gelijke mate heeft plaatsgevonden in de Natura 2000-gebieden. Op grond van de verleende vergunning zou een verdere intensivering van de visserij niet mogelijk moeten zijn, in die zin dat het aantal visuren niet meer kan toenemen. Dat neemt niet weg dat binnen het vergunde aantal uren het toepassen van een extra trek in principe wel mogelijk is. Dat aantal is immers niet beperkt. In combinatie met de toepassing van het tuig en ander materiaal zoals dat op grond van de Europese regelgeving is verplicht en opgenomen in de vergunning, is die ruimte evenwel beperkt. Een intensivering van de visserijdruk na het ijkjaar ligt dan ook niet in de rede.
7.3.
De rechtbank overweegt, anders dan de StAB heeft geadviseerd, het volgende.
7.3.1.
In de PB zijn de gevolgen van de garnalenvisserij beoordeeld. Daarbij is uitgegaan van maximaal 5,9 miljoen pk-dagen. Volgens verweerder is dit een realistische benadering van de visserijdruk, zoals deze ook ongeveer gold in het referentiejaar voor de vergunning van de Nederlandse vissers, 2015. In de PB is aangegeven dat de pk-dagen zijn gebaseerd op vaarsnelheden tussen de 0 en 3 knopen. Dit zouden de snelheden zijn waarbij op garnalen wordt gevist. In het addendum is vervolgens beoordeeld of de toevoeging van 3308 extra visuren tot significante negatieve gevolgen zou kunnen leiden. In het addendum komt verweerder tot de conclusie dat toevoeging van de genoemde extra visuren, die voornamelijk in de Voordelta, Vlakte van de Raan en Westerschelde zullen worden ingezet, niet leidt tot significante negatieve effecten.
7.3.2.
De rechtbank acht evenwel onvoldoende onderbouwd dat verweerder de daadwerkelijk uit te voeren visuren passend heeft beoordeeld. Allereerst is verweerder er niet in geslaagd om inzicht te verschaffen in de omzetting van de 5,9 miljoen pk-dagen, die als passend zijn beoordeeld, naar de thans vergunde visuren, die in de onderliggende PB niet worden genoemd. Dit maakt dat de rechtbank niet kan beoordelen of de vergunde visuren binnen de beoordeelde capaciteit vallen.
7.3.3.
Voorts heeft verweerder op 22 september 2022 een nieuw besluit op bezwaar genomen ten aanzien van de vergunning voor de Nederlandse garnalenvissers. Dit besluit heeft verweerder in deze procedure aan de rechtbank toegezonden. In dit besluit is vermeld dat de vergunde visuren voor de Nederlandse garnalenvissers in de Westerschelde zijn bijgesteld. Er zijn nu 3.594 visuren vergund, in plaats van 1.270. Hierbij heeft verweerder toegelicht dat er bij de oude berekeningswijze vanuit werd gegaan dat vissen mogelijk is bij vaarsnelheden van 0 tot 3 knopen per uur. De bijstelling is ingegeven door het feit dat gebleken is dat ook bij hogere snelheden, tot 5,5 knopen per uur, gevist kan worden en ook gevist wordt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom in onderhavige procedure voor de Belgische vissers nog altijd gerekend wordt met vaarsnelheden van 0 tot 3 knopen per uur. Immers, de Belgische vaartuigen wijken niet of nauwelijks af van de Nederlandse schepen. Daarmee valt niet uit te sluiten dat er ten aanzien van de Belgische visuren sprake is van een onderschatting en daardoor mogelijk van significante gevolgen.
Bodemberoering
8. Eiseressen zijn van mening dat ook uit de meest recente onderzoeken niet duidelijk wordt wat op de lange termijn de effecten van de garnalenvisserij op het bodemleven zijn.
Eiseressen betogen dat verweerder ten onrechte is uitgegaan van het onderzoek in de Voordelta, met een rapportage van [naam 8] [2] , en het BACI- en Molenrak onderzoek in de Waddenzee, met een rapportage van [naam 9] [3] . Deze beide onderzoeken zijn verstoord doordat er in de controleproefvakken ook is gevist. Desondanks constateert [naam 8] verschillen tussen de beviste proefvakken en controlevakken, maar die verschillen zijn niet wetenschappelijk significant. Het rapport van [naam 9] constateert dat het nog de vraag is hoe visserij precies doorwerkt op soortenrijkdom. Wel concludeert dit rapport uit het Molenrakexperiment dat de ensis een soort is die gedijt bij verstoring en dat dit ten koste gaat van andere soorten. Eiseressen menen dat - ook gelet op het voorzorgsbeginsel - uit beide rapporten niet de conclusie kan worden getrokken dat garnalenvisserij geen schadelijke gevolgen kan hebben. Voorts hebben eiseressen verwezen naar een onderzoek van [naam 10] et. al van 2020 [4] . Hieruit blijkt volgens eiseressen dat bodemberoering leidt tot dominantie van de Amerikaanse zwaardschede, dit gaat ten koste van typische soorten en is daarom per definitie een significant negatief effect. Eiseressen betogen dat deze conclusie wordt bevestigd in een rapport van [naam 11] et. al van 2020 [5]
8.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van significante negatieve effecten, zoals blijkt uit de PB. In de PB is ten aanzien van het rapport van [naam 9] et. al. opgemerkt dat geen conclusies kunnen worden getrokken ten aanzien van andere Natura 2000-gebieden dan dat gebied waar het onderzoek heeft plaatsgevonden, namelijk het Molenrak in de Waddenzee. Met betrekking tot het rapport van [naam 8] is verweerder van mening dat het laat zien dat herhaalde bevissing gedurende enkele jaren geen meetbaar effect laat zien. Dat laat volgens de opsteller van de PB, [naam 7] , de conclusie toe dat dat de effecten, zo deze er al zijn, in elk geval zeer tijdelijk zijn en niet in de loop van de jaren tot een duidelijke verschuiving in de bodemfauna samenstelling leiden.
8.2.
De StAB adviseert als volgt. Het vissen dat met voorliggende vergunning wordt toegelaten vindt vrijwel uitsluitend plaats in de habitattypen H1110 Permanent overstroomde zandbanken, H1130 Estuaria en H1160 Grote baaien, en heeft dus gevolgen voor die habitattypen. Gezien het aandeel van de Belgische garnalenvisserij in de totale visactiviteit in de Natura 2000-gebieden, is het effect van bodemberoering als gevolg van de voorliggende vergunning met name relevant voor de Westerschelde & Saeftinghe, de Vlakte van de Raan en de Voordelta. In de Noordzeekustzone bedraagt de Belgische activiteit slechts 1,4% van de totale visactiviteit in dat gebied. De StAB is van mening dat op grond van de beschikbare wetenschappelijke inzichten vast staat dat garnalenvisserij in ieder geval een klein effect heeft op de zeebodem. Uit verschillende onderzoeken blijkt verder dat ensis (een schelpdierexoot) baat heeft bij bodemberoering door bevissing met boomkorren. Een groot aandeel van ensis in de totale biomassa gaat dan gepaard met een lage biodiversiteit. Daarom zijn negatieve gevolgen van bodemberoering voor de soorten van de aangewezen habitattypen op voorhand niet uit te sluiten.
8.3.
De rechtbank ziet in dit geval geen aanleiding het advies van de StAB niet te volgen. De rechtbank is op grond van dat advies voldoende overtuigd dat in ieder geval gebleken is dat ensis, een exoot, baat heeft bij bodemberoering en dat dit ten koste van inheemse soorten gaat en leidt tot minder diversiteit. Voldoende aangetoond is dat sprake is van een klein effect. De rechtbank kan verweerder niet volgen in de stelling dat uit de onderzoeken zou blijken dat er geen sprake is van een negatief effect. De opstellers van de hiervoor genoemde rapportages komen zelf niet verder dan de conclusie dat niet is aangetoond dat er geen sprake is van een negatief effect. Dat de opsteller van de PB vervolgens meent dat dit tot de conclusie zou moeten leiden dat er sprake zou zijn van tijdelijke effecten die niet tot een duidelijke verschuiving in biodiversiteit zouden leiden, en daarmee feitelijk tot de conclusie komt dat dus geen sprake is van een significant negatief effect, kan de rechtbank op grond van die rapportages niet volgen.
Bijvangst
9. Eiseressen geven aan dat dat de garnalenvisserij gepaard gaat met de bijvangst van andere soorten vis, waaronder de fint, de elft, de rivierprik en de zeeprik. De vangst van deze soorten vindt plaats ondanks het gebruik van een zogenoemde zeeflap (bedoeld om bijvangst te verminderen) door de garnalenvissers. Eiseressen menen dat de omvang van het effect op de bovengenoemde soorten niet bekend is en dat er daarom niet van kan worden uitgegaan dat de instandhoudingsdoelstellingen voor deze soorten niet in het geding zijn. Eiseressen wijzen ter onderbouwing op het rapport van [naam 9] et al. uit 2015. Het feit dat slechts juveniele exemplaren van de soorten worden gevangen zien eiseressen juist als een bewijs van de aantasting van de gebieden als kraamkamer voor de vissoorten. De stelling van verweerder dat voornamelijk maatregelen moeten worden genomen in andere gebieden (dan de gebieden waarop de verleende vergunning betrekking heeft) om de instandhoudingsdoelstellingen te bereiken, doet volgens eiseressen niet af aan de verplichting om er zorg voor te dragen dat de instandhoudingsdoelstellingen bereikt worden.
9.1.
Verweerder heeft gesteld dat voor wat betreft de fint er sprake is van een zeer ongunstige staat van instandhouding van de soort in Nederland. Deze staat is echter het gevolg van de aanwezigheid van waterstaatkundige werken die de route naar de paaigebieden blokkeren, en van een slechte waterkwaliteit, met name in België. Uit het feit dat meer juveniele exemplaren van de fint worden gevangen als bijvangst leidt verweerder af dat de maatregelen die in België genomen worden, succesvol zijn. De maatregelen hebben echter geen verband met de garnalenvisserij. Voor wat betreft de bijvangst van schol en tong: deze wordt geminimaliseerd door het toepassen van de zeeflap. Bovendien bevinden de visstanden van deze soorten zich op een niveau van duurzame exploitatie.
9.2.
De StAB adviseert als volgt. De garnalenvisserij gaat gepaard met de bijvangst van beschermde vissoorten als fint, elft, rivierprik en zeeprik. Op basis van het uitgevoerde onderzoek komt de StAB tot de conclusie dat voor alle soorten geen omvang van de huidige populatie bekend is, noch naar welke omvang van een populatie gestreefd wordt. Uit de verschillende aanwijzingsbesluiten blijkt dat de betrokken Natura 2000-gebieden allen zijn aangewezen met een doelstelling voor het behoud van de omvang en de kwaliteit van het leefgebied met als doel een uitbreiding van de populatie van de vier vissoorten. Hierbij geldt als kanttekening dat uitsluitend in de Voordelta de elft een beschermde status heeft, niet in de andere gebieden. De StAB komt tot de beoordeling dat uit de profielendocumenten van de vissoorten is af te leiden dat de staat van instandhouding van de rivierprik en de zeeprik matig ongunstig is. De rivierprik en de zeeprik hebben weinig te lijden van de bijvangst, echter wel dat de matig gunstige staat van instandhouding voor deze soorten ook niet positief beïnvloed wordt door de garnalenvisserij. De staat van instandhouding van de fint en de elft is als zeer ongunstig geklasseerd. Van de fint is bekend dat de bijvangst een ongunstig effect heeft op de soort; slechts 30% van de bijvangst overleeft het terugzetten in de zee. Omdat veelal juveniele exemplaren van de fint worden gevangen in de bijvangst kunnen de Natura 2000-gebieden hun functie als kraamkamer voor deze soort niet goed vervullen. Significant negatieve effecten van de garnalenvisserij door Belgische vissers voor de fint zijn daarom niet uitgesloten. Van de elft zijn geen gegevens bekend over het effect van de bijvangst; gelet op de zeer ongunstige staat van instandhouding zijn op voorhand voor de elft significante negatieve effecten niet uitgesloten.
9.3.
Ten aanzien van de beoordeling van deze beroepsgrond ziet de rechtbank geen aanleiding om het advies van de StAB niet te volgen. Zoals door de StAB is aangegeven en ook ter zitting duidelijk is geworden zijn er veel onzekerheden omtrent de fint, elft, rivierprik en zeeprik. Zo is bijvoorbeeld de populatie van de fint niet bekend en daarmee is ook niet bekend hoe de bijvangst zich verhoudt tot de (volwassen) populatie. De rechtbank kan daarom de redenatie van verweerder dat er sprake is van veel bijvangst en dat daaruit zou blijken dat het goed gaat met de populatie, niet volgen. Mede gelet op de nog altijd als zeer ongunstig gekwalificeerde staat van instandhouding van de fint en de elft, kan niet worden uitgesloten dat de bijvangst een significant negatief effect op de populatie heeft. De rechtbank acht daarmee het standpunt van verweerder onvoldoende gemotiveerd.
Verstoring vogels
10. Eiseressen stellen zich op het standpunt dat de effecten van de garnalenvisserij op de zwarte zee-eend in samenhang met andere projecten in de Noordzeekustzone en Voordelta nader onderzocht zouden moeten worden. Volgens eiseressen is niet op voorhand en in zijn algemeenheid uit te sluiten dat deze effecten significant kunnen zijn. Eiseressen voeren aan dat uit onderzoek blijkt dat garnalen en ensis samen voorkomen en dat garnalenvisserij tot een toename van ensis leidt. Duikeenden, zoals de zwarte zee-eend, foerageren op ensis dat een overlap met garnalenvisserij aannemelijk is. Gezien de afstand waarop zwarte zee-eenden verstoord kunnen worden (1.500 meter) en het totaal aantal vaartuigen (200), is sprake van een aanzienlijk oppervlak verstoord gebied.
10.1.
Volgens verweerder blijkt uit de PB en het addendum dat er in de Noordzeekustzone en de Voordelta resteffecten zijn ten aanzien van de kwaliteit van het foerageer- en rustgebied van de zwarte zee-eend. In de Vlakte van de Raan en de Westerschelde gelden geen instandhoudingsdoelstellingen voor de zwarte zee-eend.
10.2.
In haar verslag merkt de StAB op dat de voorliggende vergunning toestemming voor 1,4 % van de visactiviteit in de Noordzeekustzone verleent. Met verweerder is de StAB van mening dat het om een zodanig gering aandeel gaat dat het niet aannemelijk is dat die zal leiden tot significante aantasting van de instandhoudingsdoelstellingen, ook niet als dit aandeel cumuleert met andere activiteiten, zoals eiseressen aanvoeren. De rechtbank volgt de StAB hierin.
De StAB heeft aangegeven dat de situatie voor wat betreft de Voordelta anders is. De vergunning staat in de Voordelta een wezenlijk aandeel van de totale garnalenvisserij toe. De Voordelta is aangewezen voor de zwarte zee-eend. De StAB heeft opgemerkt dat de vergunning er niet aan in de weg staat dat de garnalenvisserij wordt geconcentreerd in bepaalde delen van de Voordelta en dat in de beoordeling door verweerder geen gegevens zijn betrokken over de verspreiding van de zwarte zee-eend in de Voordelta. Voor zover de beoordeling van verweerder mede is gebaseerd op de stelling dat zwarte zee-eenden voorkomen op schelpdierbanken en dat garnalenvissers schelpdierbanken mijden, is in het verslag opgemerkt dat de vergunning verbiedt dat op mosselbanken wordt gevist. Mossels zijn echter niet het geprefereerde voedsel van zwarte zee-eenden. Uit onderzoek blijkt dat dat onder meer ensis en spisula is, schelpdiersoorten die weliswaar ook in banken kunnen voorkomen, maar waarvan niet is gebleken dat die worden gemeden door garnalenvissers. De rechtbank volgt de StAB in haar advies en concludeert dat verweerder het bestreden besluit op dit punt onvoldoende heeft gemotiveerd.
Stikstofdepositie
11. Eiseressen voeren aan dat de vergunning niet in stand kan blijven vanwege de PAS-uitspraak van de AbRS. Dit omdat de vergunde visactiviteiten leiden tot stikstofdepositie en omdat niet is uitgesloten dat die depositie leidt tot significante effecten op stikstofgevoelig habitat of leefgebieden. Eiseressen voeren aan dat niet eerder vergunning is verleend voor de Belgische visactiviteit waardoor geen sprake is van een referentiedatum. Daarom moet de volle omvang van de depositie worden beoordeeld, aldus eiseressen. Eiseressen bestrijden het standpunt van verweerder dat de garnalenvisserij een sinds 1958 ongewijzigd project is. Zij wijzen er daartoe op dat Europese regelgeving voor garnalenvisserij meermalen is gewijzigd. Depositie vanwege de Belgische visserij-inspanningen dient daarbij in samenhang met andere projecten beoordeeld te worden. Eiseressen wijzen er voorts op dat in 2016 meer garnalen werden aangeland door de Belgische vissers dan in 1994, 2000 of 2004. Eiseressen voeren aan dat de stikstofdepositie vanwege de vergunde visactiviteit op onjuiste wijze is berekend. Enerzijds omdat de stikstofdepositie op gevoelige habitattypen is berekend per Natura 2000-gebied waarin wordt gevist, anderzijds omdat de vaarbewegingen tussen de thuishavens van de vissersschepen en de visgebieden niet zijn meegerekend.
11.1.
Verweerder betoogt dat met het Verdrag tot instelling van de Benelux Economische Unie zonder nadere beperking toestemming is verleend aan de Belgische garnalenvissers om in Nederlandse wateren te vissen. De stikstofdepositie is sinds de aanwijzing van de Natura 2000-gebieden in Nederland niet toegenomen ten opzichte van dat bestaande recht. De verleende vergunning vormt daarbij een inperking van het eerder genoemde recht. Tijdens de bezwaarprocedure is door vergunninghouder een stikstofberekening aangeleverd waaruit blijkt dat de stikstofdepositie in de betreffende Natura 2000-gebieden niet toeneemt. Verweerder meent voorts dat, wanneer het projecteffect in afzonderlijke Natura 2000-gebieden 0,00 mol/ha/jr bedraagt, geen sprake is van een potentieel effect en cumulatie daarom niet aan de orde is. Tot slot zijn vaarroutes vanuit havens volgens verweerder weldegelijk meegenomen in de stikstofberekeningen.
11.2.
De StAB concludeert op basis van haar onderzoek dat de voorwaarden waaronder op garnalen wordt gevist, zijn gewijzigd sinds de aanwijzing van de betrokken Natura 2000-gebieden. Daarnaast is geconcludeerd dat op meer plaatsen en/of intensiever op dezelfde plaatsen in de Natura 2000-gebieden wordt gevist door Belgische garnalenvissers. Met betrekking tot de berekening van de stikstofdepositie als gevolg van het met de vergunning toegestane aantal visuren, is in het verslag opgemerkt dat vaarbewegingen van en naar thuishavens — in ieder geval gedeeltelijk — zijn betrokken in de berekeningen. Verder is de StAB van mening dat geen aanleiding bestaat om de stikstofdepositie te berekenen per Natura 2000-gebied waarvoor vergunning is verleend. Die depositie moet integraal worden berekend, hetgeen met name van belang is voor de Natura 2000-gebieden Westerschelde & Saeftinghe, Vlakte van de Raan en Voordelta die op korte afstand van elkaar én van stikstofgevoelige habitats op de vaste wal liggen.
11.3.
Zoals de rechtbank onder 5.4 al heeft overwogen, is zij van oordeel dat sprake is van een nieuw project. Dit betekent dat de stikstofuitstoot in zijn totaliteit, en in cumulatie met de uitstoot van de Nederlandse garnalenvisserij, beoordeeld moet worden. Voorts leest de rechtbank in de toelichting op de Aerius-berekening dat er is uitgegaan van het aantal visuren, aangeleverd door het ILVO, en een gemiddelde vissnelheid van 3 mijl per uur. Uit het besluit van 22 september 2022 over de Nederlandse garnalenvissers blijkt dat er sprake is van een bijstelling van het aantal visuren voor de Nederlandse garnalenvissers en een gewijzigde vaarsnelheid voor het vissen tot 5,5 knopen per uur. Verder blijkt uit overweging 8.8.3. dat de rechtbank van oordeel is dat daarom de Belgische visuren mogelijk zijn onderschat. Dit alles maakt dat de rechtbank van oordeel is dat sprake is van ondeugdelijke onderbouwing van de stikstofberekening. De daadwerkelijke stikstofbelasting op de verschillende Natura 2000-gebieden is naar het oordeel van de rechtbank nog altijd onvoldoende zeker om te kunnen concluderen dat geen sprake is van significante negatieve effecten.
Tot slot
12. Eiseressen stellen dat de PB en het addendum niet voldoen aan de eisen die daaraan op grond van de jurisprudentie van het Hof gesteld kunnen worden. Het PB is eerder beoordeeld door de AbRvS (ECLI:NL:RVS:2020:2685). De rechtbank ziet geen aanleiding om daarover anders te oordelen. Hiervoor heeft de rechtbank de concrete beroepsgronden van eiseressen beoordeeld. In wat eiseresssen verder naar voren hebben gebracht ziet de rechtbank geen grond van het oordeel dat de PB en het addendum op andere dan de hiervoor besproken onderdelen niet voldoen aan de daaraan te stellen eisen.
Redelijke termijn
13. Eiseressen hebben een beroep gedaan op schadevergoeding omdat de redelijke termijn voor de behandeling van het bezwaar en beroep is overschreden.
13.1.
Volgens vaste rechtspraak van de AbRS begint de redelijke termijn in beginsel te lopen op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. In zaken zoals deze mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. [6] Het uitgangspunt voor de afhandeling van bezwaar en beroep is dan ook twee jaar.
13.2.
Het door eiseressen ingediende bezwaarschrift is van 19 juni 2018. Gerekend van de ontvangst van het bezwaarschrift tot de datum van deze uitspraak, 31 mei 2023, zijn bijna vijf jaren verstreken. De rechtbank stelt dan ook vast dat de redelijke termijn met 36 maanden is overschreden. Daarvan zijn iets minder dan 15 maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. De overige 21 maanden zijn toe te rekenen aan de beroepsfase.
13.3.
Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, bedraagt het aan eiseressen toe te kennen bedrag € 3.000,-. De vergoeding van de schade wordt naar evenredigheid uitgesproken ten laste van de Minister en de Staat. Dit betekent dat de rechtbank de Minister zal veroordelen tot het betalen van een schadevergoeding van € 1.250,- (15/36 deel) en de Staat tot het betalen van een schadevergoeding van € 1.750,- (21/36 deel).
Conclusie
14. Bovenstaande overwegingen leiden tot de conclusie dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit zal worden vernietigd omdat deze in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk is gemotiveerd. Gelet op de aard van het geconstateerde gebrek, ziet de rechtbank geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien of de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten.
Proceskosten en griffierecht
15. Aangezien het beroep gegrond is dient verweerder het betaalde griffierecht aan eiseressen te vergoeden. Dit is een bedrag van € 354,-.
16. De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiseressen hebben moeten maken. Deze proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.124,18 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, een halve punt voor de reactie op het StAB rapport, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1 en € 31,68 reiskosten).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 1 april 2020;
bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
veroordeelt verweerder tot het betalen van een schadevergoeding aan eiseressen tot een bedrag van € 1.250,-;
veroordeelt de Staat der Nederlanden tot het betalen van een schadevergoeding aan eiseressen tot een bedrag van € 1.750,-;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen tot een bedrag van € 2.124,18;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eiseressen te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Visser, voorzitter en mr. M.S. van den Berg en mr. E. Hardenberg, rechters, in aanwezigheid van mr. A.M. Veenstra, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 mei 2023.
griffier voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Bijlage
Wet natuurbescherming
Artikel 1.3
(…)
5. Bevoegdheden, verantwoordelijkheden en verplichtingen van gedeputeerde staten of provinciale staten als bedoeld in de artikelen 2.7, tweede of derde lid, (…) berusten bij één van Onze bij algemene maatregel van bestuur aangewezen Ministers, en de bevoegdheden en verplichtingen van gedeputeerde staten of provinciale staten, bedoeld in artikel 2.4, eerste, tweede en derde lid, berusten bij Onze Minister, indien zij betrekking hebben op:
a. bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën van handelingen. (…)
Artikel 2.1
1. Onze Minister wijst gebieden aan als speciale beschermingszones ter uitvoering van de artikelen 3, tweede lid, onderdeel a, en 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn en de artikelen 3, tweede lid, en 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn. De speciale beschermingszones worden aangeduid als «Natura 2000-gebied». (…)
Artikel 2.7
(…)
2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8. (…)
Artikel 2.8
1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
(…)
3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. (…)
Besluit natuurbescherming
Artikel 1.3
1. Als categorieën van handelingen en projecten als bedoeld in artikel 1.3, vijfde lid, onderdeel a, van de wet worden aangewezen:
(…)
f. uitoefening van de volgende vormen van visserij:
(…)
2°. sleepnetvisserij in zoute wateren (…)