Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 21/3562 T
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 oktober 2022 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J. Verschoor),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tynaarlo, het college
(gemachtigde: mr. B. Slofstra).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit tot gedeeltelijke openbaarmaking van informatie op grond van het door hem ingediende verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob).
1.1.
Met het bestreden besluit van 11 oktober 2021 op het bezwaar van eiser is het college bij dat besluit gebleven.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
Eiser heeft de rechtbank toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte stukken. De rechtbank heeft kennisgenomen van deze stukken.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 28 september 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college.
Totstandkoming van het besluit
2.1.
Eiser was betrokken bij een verkeersongeval op De Tip in Tynaarlo op 6 december 2019.
2.2.
Eiser heeft op 30 maart 2021 een verzoek ingediend om stukken openbaar te maken met betrekking tot het verkeersongeval. Hierbij heeft eiser verzocht om de volgende informatie:
a. een kopie van alle correspondentie tussen de gemeente Tynaarlo en Centraal Beheer Achmea over het verkeersongeval op De Tip te Tynaarlo op 6 december 2019;
b. een kopie van alle correspondentie tussen de gemeente Tynaarlo en andere instanties over bovengenoemd ongeval;
c. een kopie van alle interne correspondentie van de gemeente Tynaarlo inzake bovengenoemd ongeval;
d. een kopie van alle foto’s, videobeelden en op overige gegevensdragers opgeslagen foto’s, beelden en stukken die zijn gemaakt in bovengenoemd ongeval;
e. een kopie van alle op schrift gestelde uitkomsten van onderzoeken inzake bovengenoemd ongeval.
2.3.
Het college heeft met het besluit van 6 mei 2021 de informatie waarop het verzoek van eiser betrekking heeft gedeeltelijk openbaar gemaakt. Hiertoe heeft de gemeente mailwisseling tussen Achmea, de medewerker verzekeringen en de manager, het onderzoek van Achmea, het rapport over het schuldvraagonderzoek, het besluit aansprakelijkheid en de aansprakelijkstelling van Garant Letselschade verstrekt. Hierin zijn echter een aantal onderdelen zwart weggelakt.
2.4.
Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
2.5.
Het college heeft op 26 juli 2021 een aanvullend besluit genomen waarin in de verstrekte gegevens bij de weggelakte passages met letters is aangegeven op welke grond de informatie is weggelakt.
2.6.
Het college heeft met het bestreden besluit van 11 oktober 2021, onder overname van het adviesrapport van de bezwaaradviescommissie van 7 oktober 2021, het bezwaar ongegrond verklaard.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de gedeeltelijke openbaarmaking van de stukken op grond van het Wob-verzoek. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiser heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
3. De rechtbank doet een tussenuitspraak en geeft het college daarmee de mogelijkheid een deel van het besluit nader te motiveren. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.1
De voor deze uitspraak relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Is sprake van een bestuurlijke aangelegenheid?
4.1.
Eiser stelt dat de door hem opgevraagde stukken niet zien op een bestuurlijke aangelegenheid, maar enkel op correspondentie tussen het college en diens aansprakelijkheidsverzekeraar. Om die reden kan ook geen sprake zijn van intern beraad, omdat de definitie hiervan stelt dat intern beraad moet gaan over een bestuurlijke aangelegenheid.
4.2.
De rechtbank overweegt dat het begrip ’bestuurlijk’ in artikel 3 van de Wob blijkens vaste jurisprudentie ruim moet worden uitgelegd en ziet op het openbaar bestuur in al zijn facetten. Het betreft niet alleen het externe optreden van het bestuur, maar ook de interne organisatie en de wijze waarop het de taken van het bestuursorgaan vervult. [1] In dit geval houdt het Wob-verzoek verband met de publiekrechtelijke taak die de gemeente als wegbeheerder heeft alsmede met de zorgplicht die de gemeente vanuit privaatrechtelijk oogpunt heeft voor het beheer van haar opstallen. Het feit dat eiser een persoonlijk belang in het kader van de aansprakelijkheidsprocedure heeft, doet daar niet aan af. [2] Ook het door eiser gestelde feit dat het correspondentie tussen de gemeente en diens aansprakelijkheidsverzekeraar, een externe partij, betreft, betekent niet dat geen sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
Is sprake van stukken voor intern beraad?
5.1.
Eiser voert aan dat geen sprake is van stukken voor intern beraad omdat het correspondentie tussen het college en diens aansprakelijkheidsverzekeraar betreft. Het college heeft verder geen vaststaand beleid inzake de behandeling van aansprakelijkstellingen, waardoor artikel 11 niet als uitzonderingsgrond kan worden aangewend. Het Wob-verzoek ziet bovendien niet op beleid van de gemeente, maar op uitwisseling van gegevens tussen het college en diens aansprakelijkheidsverzekeraar.
5.2.
De rechtbank overweegt dat, zoals ook door het college is aangevoerd, uit vaste rechtspraak volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. [3] Hierbij hoeft het niet te gaan om correspondentie binnen het bestuursorgaan of met bestuursorganen onderling, maar kan het ook gaan om correspondentie met externe derden. In dat kader is van belang dat de externe derde, in dit geval een aansprakelijkheidsverzekeraar, geen eigen belang heeft dat als zodanig bij het beraad een rol speelt. [4]
5.3.
De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis genomen van de door het college overgelegde documenten. De rechtbank leidt uit de stukken, mede gelet op de toonzetting, het karakter en de inhoud van de stukken, niet af dat de aansprakelijkheidsverzekeraar in dit geval een ander belang heeft dan het college vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over de aansprakelijkheid van de gemeente voor het verkeersongeval. Dit vormt daarom geen belemmering voor de kwalificatie van de stukken als stukken bedoeld voor intern beraad. Ook is daarvoor niet vereist dat sprake is van vaststaand beleid ten aanzien van de betreffende kwestie. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
Is sprake van persoonlijke beleidsopvattingen en zo ja, moeten deze alsnog in niet tot personen herleidbare vorm worden verstrekt?
6.1.
Eiser betoogt dat door het college niet is beoordeeld of er ook sprake is van feitelijke gegevens, die op grond van de Wob niet mogen worden weggelakt. Daarnaast heeft het college geen belangenafweging gemaakt, waarin zij duidelijk maakt waarom het belang van geheimhouding van de persoonlijke beleidsopvattingen zwaarder weegt dan het belang van eiser. Aangezien eiser fors letsel heeft opgelopen door het ongeval en zijn schade zonder de weggelakte informatie niet kan verhalen, had het college het openbaar maken van de informatie niet op lichtzinnige wijze mogen weigeren. Eiser ziet niet in waarom het college de informatie niet in niet tot personen herleidbare vorm heeft kunnen verstrekken.
6.2.
De rechtbank overweegt dat, zoals ook door het college is gesteld, per alinea is aangegeven op welke grond informatie is weggelakt. Naar het oordeel van de rechtbank zijn in de weggelakte passages, waar de rechtbank op grond van artikel 8:29 van de Awb kennis van heeft genomen, geen feitelijke gegevens weggelakt. Ook zijn de weggelakte passages naar het oordeel van de rechtbank door het college terecht aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen in artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob.
6.3.
Echter, de rechtbank is van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het geen toepassing heeft gegeven aan artikel 11, tweede lid van de Wob. Dit artikellid biedt het college de mogelijkheid om, met het oog op een goede en democratische bestuursvoering, informatie over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken. Het college heeft bij het toepassen van artikel 11, tweede lid van de Wob beslisruimte en moet een belangenafweging maken. [5]
6.4.
Het college heeft in het bestreden besluit in het geheel niet gemotiveerd waarom de persoonlijke beleidsopvattingen niet in niet tot personen herleidbare vorm kunnen worden verstrekt. Ter zitting heeft het college hierover enkel desgevraagd toegelicht dat het de stukken niet in niet tot personen herleidbare vorm kan verstrekken, omdat hierdoor de vrije meningsuiting van de betreffende ambtenaren in het gedrang komt. In haar uitspraak van 13 juli 2022 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: AbRvS) bepaald dat eenzelfde argument onvoldoende motivering vormde voor het niet verstrekken van informatie in niet tot personen herleidbare vorm. De rechtbank is, mede gelet op de hiervoor aangehaalde uitspraak, van oordeel dat het college in deze zaak onvoldoende argumenten naar voren heeft gebracht die op de specifieke documenten in deze zaak betrekking hebben. Het college heeft ook geen kenbare belangenafweging gemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank is de motivering van het college, die bovendien pas ter zitting op vragen van de rechtbank is gegeven, daarom onvoldoende.
Conclusies en gevolgen
7. Zoals hiervoor is overwogen onder 6.3 en 6.4 is het bestreden besluit niet deugdelijk gemotiveerd en daarom in strijd met artikel 7:12 van de Awb. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen het onder 6.3 en 6.4 vastgestelde gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, moet het college een kenbare belangenafweging maken over het al dan niet verstrekken van informatie over de persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm. Bij het maken van die belangenafweging dient het college, zoals onder 6.4 is overwogen, in te gaan op de specifieke documenten in deze zaak. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college het gebrek kan herstellen op vier weken na verzending van deze tussenuitspraak.
8. Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak kunnen doen op het beroep. De rechtbank zal partijen daarvan berichten.
9. De rechtbank overweegt verder dat het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, in beginsel blijft beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 12 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA2877).
10. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt het college op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt het college in de gelegenheid om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.M. van Waterschoot, rechter, in aanwezigheid van mr. E.T. de Boer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 oktober 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
Bijlage wet- en regelgeving
Wet openbaarheid bestuur
Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat;
b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
Artikel 3
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
2. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
3. De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.
4. Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam.
5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Artikel 11
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
3. Met betrekking tot adviezen van een ambtelijke of gemengd samengestelde adviescommissie kan het verstrekken van informatie over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen plaatsvinden, indien het voornemen daartoe door het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat aan de leden van de adviescommissie voor de aanvang van hun werkzaamheden kenbaar is gemaakt.
4. In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het tweede lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing.