ECLI:NL:RBNNE:2022:3631

• Datum uitspraak: 7 oktober 2022
• Publicatiedatum: 10 oktober 2022
• Zaaknummer: LEE 20/297
• Instantie: Rechtbank Noord-Nederland
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht
• Procedures: Eerste aanleg - enkelvoudig
• Rechters: T.F. Bruinenberg
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Nadeelcompensatie als gevolg van onttrekking aan de openbaarheid van een oversteekplaats

In deze zaak heeft de Rechtbank Noord-Nederland op 7 oktober 2022 uitspraak gedaan in een bodemzaak over nadeelcompensatie als gevolg van de onttrekking van een oversteekplaats aan de openbaarheid. Eiseres, een vennootschap onder firma, had een verzoek om schadevergoeding ingediend bij de minister van Infrastructuur en Waterstaat, dat was afgewezen. De rechtbank heeft het beroep van eiseres gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd. De rechtbank oordeelde dat de minister in de bezwaarfase ook het doelmatigheidsaspect in zijn heroverweging moet betrekken, en dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit niet in stand konden worden gelaten. De rechtbank heeft verweerder opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres, met inachtneming van de gegeven aanwijzingen. De rechtbank heeft geen bestuurlijke lus toegepast, omdat de besluitvorming alleen op het rechtmatigheidsaspect kan worden beoordeeld in de beroepsfase. De rechtbank heeft ook de kosten van het beroep en het griffierecht aan eiseres toegewezen.

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummer: LEE 20/297

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 oktober 2022 in de zaak tussen

de vennootschap onder firma

[naam vennootschap] gevestigd te [vestigingsplaats] , eiseres

(gemachtigden: [voorletters en achternaam vennoot] en mr. J. Zwiers)

en

de minister van Infrastructuur en Waterstaat , verweerder

(gemachtigde: mr. R. Venhuizen).

Procesverloop

In het besluit van 9 juli 2019 (primair besluit) heeft verweerder het verzoek om schadevergoeding [de rechtbank leest: nadeelcompensatie] afgewezen, overeenkomstig het advies van de adviescommissie.

In het besluit van 11 december 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Eiseres heeft de gronden van het beroep aangevuld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 14 oktober 2020 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [voorletters en achternaam vennoot] , één van haar vennoten, bijgestaan door haar gemachtigde en J.P. Emmens, adviseur van Agrivesta. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

De rechtbank heeft het onderzoek heropend en verweerder verzocht schriftelijke inlichtingen te geven en onder hem berustende stukken in te zenden. Eiseres heeft daarop gereageerd.

Partijen zijn gewezen op hun recht ter zitting te worden gehoord. Geen van de partijen heeft verklaard dat zij gebruik wil maken van dit recht. De rechtbank heeft bepaald dat de nadere zitting achterwege blijft en zij heeft het onderzoek gesloten.

Overwegingen

1. De rechtbank gaat uit van het volgende.

1.1. [achternaam vennoot] is vennoot in de vennootschap onder firma [naam vennootschap] , een akkerbouwbedrijf, gevestigd aan de [vestigingsadres] te [vestigingsplaats] . De bedrijfsgebouwen van eiseres zijn gelegen aan de westzijde van de rijksweg N48. Zij heeft gronden in eigendom zowel aan de west- als aan de oostzijde van de N48. Ten behoeve van haar bedrijfsactiviteiten heeft eiseres een oversteekplaats gebruikt op de N48.

1.2. De N48 loopt van het knooppunt Hoogeveen naar de N34/N340 bij Ommen. De oversteekplaats die bij eiseres in gebruik was, was gelegen ter hoogte van de [naam van de weg] , in [plaatsnaam] , tussen hectometer [paalnummers] , in de gemeente [naam gemeente] . De voormalige oversteekplaats was bij het Rijk in beheer en onderhoud. De locatie van de voormalige oversteekplaats is in rood omkaderd in onderstaande afbeelding.

[Afbeelding niet opgenomen vanwege de anonimiseringsrichtlijnen.]

1.3. Rijkswaterstaat heeft een project opgezet in samenwerking met, onder meer, de provincie Drenthe en de gemeente [naam gemeente] . Het project is bekend onder de naam “Realiseren vier (landbouw)tunnels N48”. Het doel van het project is de verkeersveiligheid te verbeteren door de realisatie van vier landbouwtunnels, als alternatief voor een negental gelijkvloerse oversteekplaatsen, waaronder de oversteekplaats die bij eiseres in gebruik was.

1.4. Bij Koninklijk Besluit gedateerd 27 juni 2014 (Stcrt. 2014, 23302) zijn die oversteekplaatsen aan het openbaar verkeer onttrokken. Dat is gedaan op grond van artikel 8 van de Wegenwet. Eiseres kan daarom niet langer gebruik maken van die oversteekplaats. In plaats daarvan is zij aangewezen op een route die loopt via [alternatieve route] . [alternatieve route] ligt hemelsbreed ongeveer 1.470 meter zuidelijker ten opzichte van de voormalige oversteekplaats ter hoogte van de [naam van de weg] . Eiseres heeft geen rechtsmiddel aangewend tegen het Koninklijk Besluit.

1.5. Bij brief van 22 mei 2018 is namens de vennootschap verzocht om vergoeding van schade. Daarbij is een aanvraagformulier getiteld “Verzoek om schadevergoeding” overgelegd. Daarin is, onder meer, vermeld dat de aanvraag ziet op het akkerbouwbedrijf met als enige bedrijfslocatie de [vestigingsadres] . De bedrijfslocatie is door eiseres in eigendom en gebruik sinds 29 november 1983. Ten tijde van de aanvraag was 322 hectare cultuurgrond in eigen gebruik, waarvan 121 hectare in eigendom, aan de oostzijde van de N48. Als schadeoorzaak is verwezen naar de onttrekking genoemd in de vorige rechtsoverweging. Als aard van de schade is in de aanvraag vermeld:

• Inkomstenschade als gevolg van omrijdschade;
• waardevermindering van het bedrijfscomplex.

1.6. Verweerder heeft een adviescommissie benoemd. Nadat partijen in de gelegenheid zijn gesteld om te reageren op een conceptadvies heeft de adviescommissie op 1 mei 2019 een definitief advies uitgebracht.

1.7. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Er heeft geen hoorzitting plaatsgevonden in het kader van de bezwaarprocedure.

2. Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen. Daaruit is het volgende citaat afkomstig, waarbij met “ik” verweerder wordt bedoeld.

“Ten aanzien van de bezwaren

1. Normaal maatschappelijk risico (& minimum forfait)

[…]

De commissie adviseert een drempel van 10% wegens normaal ondernemersrisico

van respectievelijk de jaarlijkse inkomens-/omrijdschade en de waarde van de onroerende zaak van aanvrager per de peildatum.

De [artikelen] 3 en 3a van de Beleidsregel gaan primair over het normaal maatschappelijke en ondernemersrisico bij tijdelijke schade. Omdat het in deze zaak gaat om permanente schade ligt het volgens de commissie niet voor de hand om een drempelpercentage van 15% te hanteren. Voor wat betreft het minimum zoekt de commissie aansluiting bij het minimum forfait van art. 6.2, lid 2 Wro. In onderhavige zaak komt dit dus neer op 2% van de jaarlijkse normkosten van de onderneming en de waardedaling van de onroerende zaak. De commissie concludeert dat de drempel dus tussen de 2% en 14% zal moeten liggen.

[…]

Ik houd vast aan de drempel van 10 % die de commissie geadviseerd heeft. Er is sprake van een meer dan normale maatschappelijke ontwikkeling die in de lijn der verwachting lag.

Ten Have refereert nog naar de uitspraak van 13 maart 2019 waarin een drempel van 5% wordt gehanteerd bij een waardevermindering van een onroerende zaak als gevolg van een normale ontwikkeling die in de lijn der verwachting ligt. De schade van uw cliënt overstijgt de 5% drempel echter ook niet. Ook in die situatie zou de schade niet voor vergoeding in aanmerking komen.

2. Schadeberekening

Waardedaling in verhouding tot inkomens verlies

U geeft aan dat de vastgestelde waardedaling van € 25.000,– niet in verhouding staat tot het permanente inkomensverlies van € 16.238,25 per jaar. De waarde van het woonperceel met bedrijfswoning wordt immers in belangrijke mate bepaald door de bedrijfsfunctie van het perceel, oftewel het inkomen van het bedrijf.

De waardedaling richt zich alleen op het woonperceel met opstallen. Een boerderijwoning waarbij de agrarische percelen aansluitend aan en/of op korte afstand van de huiskavel zijn gesitueerd, kan een enigszins hogere waarde realiseren dan wanneer dit niet het geval is, omdat de te berijden afstanden bij gebruik van die percelen gering is. De waardedaling ontstaat doordat een grotere afstand is ontstaan tussen de woonkavel en de aan de overzijde van de N48 gelegen agrarische percelen. De commissie heeft ook rekening gehouden met de noodzaak om over een afstand van 1,5 km gebruik te moeten maken van [naam van de weg] . De taxatie is gebaseerd op de kennis en ervaring van de commissie. Er is rekening gehouden met de vloer- en perceeloppervlakte, de ligging, de bereikbaarheid, de directe omgeving, de vorm van de kavel, de aard en constructie, de ruimtelijke indeling en aanwendingsmogelijkheden van de opstallen. Volgens vaste jurisprudentie mag ik in beginsel uitgaan van het advies van een onafhankelijke en onpartijdige deskundige. Ik zie in de aangevoerde gronden geen concrete aanknopingspunten om te twijfelen aan het deskundigenoordeel van de commissie.

De boerderijwoning betreft een (bedrijfs)woning en geen commercieel bedrijfsmatig vastgoed. De waarde van de woning hangt maar in beperkte mate af van de exploitatiemogelijkheden van het bedrijf. U heeft ook niet gesteld, noch blijkt uit de door u aangeleverde gegevens, dat de opbrengsten uit akkerbouw door de infrastructurele maatregel zijn gedaald. Er is sprake van een inkomensverlies door gestegen kosten.

Omrijdtijd

In het rapport van Ten Have wordt aangegeven dat ten onrechte geen rekening wordt gehouden met de extra rijtijd in de nieuwe situatie. Bij het berekenen van de extra kosten is uitgegaan van de door uw cliënt aangegeven extra rijtijden, te weten 171,00 uren voor de trekker en 81,30 uren voor de auto. Hoewel de commissie aangeeft dat dit als ‘bruto tijd’ moet worden beschouwd en pas na aftrek van de gemiddelde wachttijd voor de oversteek in de oude situatie de ‘netto extra tijd’ kan worden berekend, heeft de commissie dit verder buiten beschouwing gelaten. Er is derhalve een eerlijke vergelijking gemaakt tussen de oude en de nieuwe rijtijd, waarbij de wachttijden niet zijn meegerekend.

Eenheidsprijs auto’s

U geeft aan dat de eenheidsprijs voor auto’s niet goed is bepaald. De commissie geeft aan dat de gemiddelde kosten voor een trekker € 70,– per uur is, dat voor 50% bestaat uit arbeidskosten en voor 50% uit overige kosten. Bij het bepalen van de kosten voor auto’s corrigeert de commissie dat laatste tarief met 50%. 50% van € 35,– is inderdaad € 17,50. Wanneer men deze bedragen bij elkaar optelt, komt men op € 52,50. De commissie rondt dit bedrag echter af en komt alles overziende op een eenheidstarief van € 50,00 per uur. Ik acht dit niet onredelijk. Bovendien zouden ook wanneer een eenheidsprijs van € 52,50 wordt gehanteerd de totale kosten (€ 16.238,25) niet boven het normaal ondernemersrisico uitkomen.

Daarnaast houdt uw cliënt in bezwaar vast aan het eerder ingenomen standpunt dat de jaarlijkse schade € 21.445,50 bedraagt. Uw cliënt gaat daarbij uit van een uurtarief van € 85,00 voor zowel trekkers als auto’s. De commissie heeft uiteengezet dat dit uurtarief voor auto’s aan de te hoge kant is. Ik zie geen aanleiding de commissie niet te volgen in haar advies uit te gaan van een uurtarief van € 50,00 voor auto’s.

3. Toepassen drempelpercentage

Volgens het rapport van Ten Have is onduidelijk of de korting van 10% van de jaarlijkse inkomens-/omrijschade eenmalig is, of dat 10% van elk te vergoeden jaar moet worden toegepast. In beide gevallen resteert echter een aanzienlijk schadebedrag dat vergoed zou moeten worden.

Bij de invulling van het normaal ondernemersrisico is de drempelmethode toegepast en niet de kortingsmethode. Dit houdt in dat alleen wanneer de inkomens-/ omrijschade en de waardedaling boven de 10% uit komen, uw cliënt in aanmerking komt voor een vergoeding. Berekend is dat de waardevermindering van het object € 25.000,– bedraagt, oftewel 3,7% van de waarde van het object per peildatum. De inkomensschade van € 16.035,– komt neer op 2,6% van de totale jaarlijkse kosten. De Afdeling bestuursrechtsspraak van de Raad van State geeft in de uitspraak 2 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3327 aan dat de schade (omrijkosten) per jaar tegen de drempel van 2% kan worden afgezet, ook als het om een permanente maatregel gaat. Voor zowel de waardevermindering, als de inkomensschade geldt dat de 10% drempel niet wordt overschreden. De schade die uw cliënt lijdt, behoort tot zijn normale ondernemersrisico en komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Conclusie

Gelet op wat hiervoor is overwogen, blijf ik van oordeel dat het verzoek om schadevergoeding afgewezen moet worden. Ik zie geen aanleiding het bestreden besluit te herroepen. De kosten in verband met de behandeling van dit bezwaar komen niet voor vergoeding in aanmerking.”

Beleidskader

3. Verweerders rechtsvoorganger heeft een beleidsregel vastgesteld, getiteld Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014 (Stcrt. 2014, 16584; de Beleidsregel).

Artikel 2, eerste lid, van de Beleidsregel bepaalt dat de minister degene die schade lijdt of zal lijden als gevolg van de rechtmatige uitoefening door of namens de minister van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid of taak, op verzoek een vergoeding toekent, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.

Artikel 3, eerste lid, bepaalt dat binnen het normaal maatschappelijk risico of het normaal ondernemersrisico vallende schade niet voor vergoeding in aanmerking komt.

Artikel 15, vijfde lid, bepaalt dat de minister de verzoeker in kennis stelt van zijn voornemen om een commissie in te stellen. De kennisgeving bevat de namen van de deskundigen, hun beroep en de plaats waar zij hun werkzaamheden plegen te verrichten. De belanghebbende kan binnen twee weken na verzending van de kennisgeving bedenkingen uiten tegen de voorgenomen samenstelling.

Geschil

4. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de omrijdschade kan worden berekend op basis van de route die loopt via [alternatieve route] . Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres schade lijdt. In geschil is of het verzoek terecht is afgewezen, omdat de schade het normaal ondernemersrisico niet zou ontstijgen. De rechtbank stelt vast dat eiseres geen beroepsgronden heeft geformuleerd over de omrijdtijd en het eenheidstarief voor auto’s. De rechtbank is van oordeel dat de omrijdtijd en het eenheidstarief voor auto’s niet langer in geschil zijn.

Het toegepaste beleid

5. Eiseres stelt dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Waterstaat 2014 heeft toegepast. Volgens haar had de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Waterstaat 2019 moeten worden toegepast. Zij geeft daarvoor twee redenen. Ten eerste is de beleidsregel op 1 januari 2019 in werking getreden. Volgens haar gold de beleidsregel ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, omdat deze ook ziet op aanvragen vanaf 15 september 1999. Ten tweede wijst zij er op dat in die beleidsregel voor nadeelcompensatie in de artikelen 3 tot en met 3d een nieuwe methode wordt geïntroduceerd voor het vaststellen van de schade.

5.1.

De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond faalt. Weliswaar voert eiseres terecht aan dat de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Waterstaat 2019 op 1 januari 2019 in werking is getreden (Stcrt. 2018, 66154), maar artikel II daarvan bepaalt dat de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014, zoals deze luidde voor inwerkingtreding van dat besluit, van toepassing blijft op verzoeken die zijn ingediend vóór de datum van inwerkingtreding van dit besluit. In het onderhavige geval is bij brief van 22 mei 2018 namens de vennootschap verzocht om vergoeding van schade. Die datum ligt vóór 1 januari 2019, de datum van inwerkingtreding.

Dat betekent dat verweerder in het bestreden besluit terecht de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014 heeft toegepast. Dat een nieuwe methode voor het vaststellen van de schade is geïntroduceerd maakt dat niet anders. Weliswaar moet verweerder handelen overeenkomstig die beleidsregel, maar als dat voor eiseres gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen, dan is verweerder gehouden van die beleidsregel af te wijken (artikel 4:84 van de Awb).

Benoeming van de taxateur Schiphorst

6. Eiseres stelt dat de betrokken taxateur namens Rijkswaterstaat, Schiphorst, alleen is ingeschreven in de Kamer Wonen van het Nederlands Register Vastgoed Taxateurs. Hij is niet specifiek gekwalificeerd inzake landelijke, agrarische bedrijfsobjecten, aldus eiseres.

6.1.

De rechtbank verstaat het aangevoerde, zoals hiervoor weergegeven onder 6., aldus dat eiseres stelt dat verweerder Schiphorst niet in redelijkheid heeft kunnen benoemen als deskundige zoals bedoeld in artikel 15 van de Beleidsregel.

De beroepsgrond faalt. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.

6.1.1.

Bij brief van verweerder aan Emmens, adviseur van Agrivesta (kenmerk RWS2018/20316), verzonden op 28 mei 2018 is onder meer medegedeeld dat verweerder voornemens was Schiphorst als taxateur te benoemen. Bij brief van verweerder aan Schiphorst, verzonden 14 juni 2018, kenmerk RWS-2018/23176, is medegedeeld dat Emmens tegen de benoeming van Schiphorst geen bedenkingen heeft geuit en dat Schiphorst is benoemd tot lid van de adviescommissie.

6.1.2.

Eiseres heeft in haar beroepsgronden volstaan met de stelling dat Schiphorst niet specifiek is gekwalificeerd. Zij heeft niet inzichtelijk gemaakt waarom zij geen bedenkingen tegen zijn benoeming heeft geuit in de daarvoor geëigende periode. Die periode liep van 28 mei tot 14 juni 2018, zie daartoe de vorige rechtsoverweging. Evenmin heeft eiseres feiten en omstandigheden gesteld op grond waarvan het oordeel gerechtvaardigd is dat Schiphorst niet beschikt over de vereiste kennis van de relevante materie. Daarom zijn er geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder Schiphorst niet in redelijkheid heeft kunnen benoemen als deskundige zoals bedoeld in artikel 15 van zijn Beleidsregel.

Het persoonlijk recht van uitweg

7. Eiseres stelt dat de schade die ontstaat als gevolg van het vervallen van de oversteekplaats anders dient te worden beoordeeld. Daartoe voert zij aan dat een persoonlijk recht van uitweg wordt aangetast. De vader van [achternaam vennoot] heeft omstreeks 1962 afspraken gemaakt met de provincie Drenthe over de oversteekplaats bij de aanleg van de N48. De afspraken zijn vastgelegd en ingeschreven in het kadaster. Het persoonlijk recht geldt voor alle rechtsopvolgers onder algemene en bijzondere titel. Een kopie van de akte is bij het beroepschrift overgelegd.

7.1.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat het niet in de rede ligt dat het in 1968 overeengekomen persoonlijk recht van overweg, als de adviescommissie hiermee rekening had kunnen houden, had geleid tot een relevante verlaging van de drempel voor het normaal maatschappelijk risico [de rechtbank leest: normaal ondernemersrisico].

7.2.

De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond slaagt. Het bestreden besluit is in dit opzicht genomen in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daartoe overweegt zij als volgt.

7.2.1.

Op 15 november 1968 is een akte verleden, waarin onder andere een overeenkomst van koop en verkoop is beschreven tussen [de vader van de vennoot] en het College van Gedeputeerde Staten van Drenthe, rechtsvoorgangers van partijen. Daaruit is het volgende citaat afkomstig:

“[…] De comparant sub I, als lasthebber van zijn hiervoor sub Ia genoemde lastgever [ [de vader van de vennoot] ] en de comparant sub III [de vertegenwoordiger van het College van Gedeputeerde Staten van Drenthe] genoemd, in hoedanigheid als gemeld, verklaarden dat gemelde overeenkomst van verkoop en koop is aangegaan onder de navolgende speciale bedingen en bepalingen, te weten:

1. De provincie Drenthe verleent aan de eigenaren en hun opvolgers onder algemene of bijzonder titel in de eigendom van de percelen [naam gemeente] , [kadastrale percelen] en ten dienste van het landbouwkundig gebruik van die percelen het persoonlijk recht van uitweg naar de ten oosten van de nieuwe weg aangelegde landbouwweg, waartoe vanwege koopster voor haar rekening in de bermsloot een dam met duiker is gelegd.

2. […]”

7.2.2.

De rechtbank stelt voorop dat de civiele rechter bevoegd is om de vraag te beantwoorden of de clausule, aangehaald in de vorige rechtsoverweging, juridisch moet worden gekwalificeerd als een erfdienstbaarheid. Voor het bestuursrechtelijke geschil tussen partijen, en daarmee het overheidshandelen door verweerder, is relevant dat die clausule zich laat aanzien als een zogenoemde “benoemde erfdienstbaarheid”, een rechtsfiguur uit het Burgerlijk Wetboek zoals de tekst daarvan luidde tot 1992. Niet is gebleken dat dat recht is verjaard. Naar het oordeel van de rechtbank lag het op de weg van verweerder om hierover de nodige kennis te vergaren bij de voorbereiding van het bestreden besluit. Dat heeft hij nagelaten.

7.2.3.

Ter voorlichting van partijen merkt de rechtbank het volgende op. Het ligt op de weg van verweerder, als behoorlijk handelende overheid, om eiseres duidelijk te maken hoe de volgende twee aspecten zich tot elkaar verhouden.

a. de onttrekking van de oversteekplaats aan de openbaarheid en het verzoek van eiseres om nadeelcompensatie enerzijds en

b. de
de facto opheffing van de erfdienstbaarheid en het wettelijk systeem van Boek 5, titel 6, van het Burgerlijk Wetboek anderzijds.

De rechtbank geeft verweerder in overweging om – zo nodig los van het hier bestreden besluit – te bezien of die opheffing een andere schadeoorzaak is (dan het Koninklijk Besluit dat hier aan de orde is) en zo ja, of verweerder is gehouden tot nadeelcompensatie (in de onderhavige procedure) of schadevergoeding (in een andere procedure) op basis daarvan.

Het nadeel

8. Eiseres stelt dat de adviescommissie is uitgegaan van onjuiste standpunten. Daarvoor geeft zij twee redenen. Ten eerste heeft de commissie de jaarlijkse schade niet juist bepaald. Zij hanteert als drempel het forfait uit artikel 6.2, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Dat forfait is niet op de juiste wijze bepaald en de motivering van de hogere drempel is ontoereikend. Ten tweede is uit het oog verloren dat er sprake is van permanente inkomensschade en dat dit een andere beoordeling met zich brengt. Eiseres verbindt hieraan de conclusie dat de beslissing op het bezwaar onvoldoende is gemotiveerd en onzorgvuldig tot stand is gekomen. Daarnaast is er geen goede en deugdelijke weerlegging van de eerder door Ten Have vastgestelde onjuistheden in het advies van de Adviescommissie.

8.1.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de onafhankelijke schadecommissie hem heeft geadviseerd om een drempel te hanteren van 10%. De commissie heeft gekeken wat bij tijdelijke maatregelen een percentage is voor normale maatregelen (15%) en heeft gelet op het permanente karakter van de maatregel een lager percentage gehanteerd namelijk 10%. Verweerder vindt, gelet op de omstandigheden van dit geval, dat het handhaven van deze oversteekplaats op de N48, waar 100 km/u gereden mag worden, uit oogpunt van verkeersveiligheid onverantwoord is. Het kiezen van oversteekplaatsen waarvan meer dan één verkeersdeelnemer gebruik kan maken is logisch en voor de hand liggend. Het gaat in deze zaak om een normale maatregel die in de lijn der verwachting lag. Dit maakt dat het hanteren van een 10% drempel reëel is. Verweerder heeft het advies van de commissie overgenomen. In onderhavige zaak betreft het een kostendrempel en een drempel voor de waardedaling van de onroerende zaak.

8.2.

De rechtbank verstaat de beroepsgrond, hiervoor weergegeven onder 8. aldus dat eiseres stelt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:2, 3:4, tweede lid, 3:9 en 7:12 van de Awb. De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond slaagt. Daartoe overweegt zij als volgt.

8.2.1.

Als een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale ondernemersrisico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft, kent het bestuursorgaan de benadeelde desgevraagd een vergoeding toe (“nadeelcompensatie”). Bij het normale ondernemersrisico gaat het om algemene maatschappelijke ontwikkelingen en nadelen waarmee de ondernemer rekening kan houden, ook al bestaat geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze zich concretiseren en de omvang van de nadelen die daaruit eventueel zullen voortvloeien.

8.2.2.

De vaststelling van de omvang van het normaal ondernemersrisico is in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, als de gegeven motivering niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil met toepassing van artikel 8:41a van de Algemene wet bestuursrecht de omvang van het normaal ondernemersrisico zelf vaststellen. (Vgl. ECLI:NL:RVS:2016:2502, rov. 8.1. en ECLI:NL:RVS:2014:4668, rov. 5.3., www.rechtspraak.nl.)

8.2.3.

De invulling van het normale ondernemersrisico is afhankelijk van alle relevante omstandigheden van het geval. Van belang zijn onder meer de aard van de schadeveroorzakende maatregel (tijd, duur, plaats, ontstaanswijze en andere relevante omstandigheden), de aard, ernst en omvang de schade en de vraag of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag.

8.2.4.

Tussen partijen is niet in geschil dat verweerder in het onderhavige geval een drempelpercentage heeft kunnen hanteren. In geschil is de hoogte van de gehanteerde drempel. Hierna wordt beoordeeld of verweerder het bestreden besluit heeft kunnen baseren op het advies van de commissie. Daarbij komt ook de gehanteerde drempel aan de orde. Er is een uitsplitsing gemaakt tussen het inkomen (rov. 8.3-8.3.3.) en het vermogen (rov. 8.4.-8.4.4.).

Inkomen

8.3.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder de besluitvorming voor wat betreft de inkomensschade niet heeft mogen baseren op het advies van 1 mei 2019. Daarvoor zijn vier redenen.

8.3.1.

Ten eerste houdt de door de adviescommissie gehanteerde methode onvoldoende rekening met de kostenstructuur van de onderneming van eiseres. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat daarvoor wel aanleiding, omdat in de reactie van eiseres op het conceptadvies, gedateerd 26 maart 2019, onder randnummer 18, expliciet is gewezen op de “zware kostenstructuur” van het akkerbouwbedrijf. Daarbij is sprake van hoge kosten en een lage netto winstmarge, terwijl de commissie daar niet op ingaat op pagina 33 van het advies van 1 mei 2019. Het is immers afhankelijk van het type bedrijf wat de impact is van een omzetdaling op de daling van de brutowinst en, in het verlengde daarvan, op de dekking van de bedrijfskosten. In het algemeen zal bij een bedrijf dat een zware vaste-kostenstructuur heeft (dat wil zeggen: een relatief groot aandeel vaste kosten op het totaal aan kosten), een hogere brutowinstmarge moeten genereren om levensvatbaar te zijn. De vaste en semi-vaste kosten dienen te worden gedekt door de brutowinst. Is de kostenstructuur ‘lichter’ (dit wil zeggen dat sprake is van een verhoudingsgewijs geringer niveau aan vaste kosten ten opzichte van de totale kosten), dan kan ook de brutowinstmarge doorgaans lager zijn om voldoende rendement te behalen. Het ligt in de rede om bedrijven met een zware vaste-kostenstructuur eerder in aanmerking te laten komen voor mogelijke nadeelcompensatie.

8.3.2.

Ten tweede heeft de adviescommissie onvoldoende rekening gehouden met de permanente aard van de inkomensschade. Weliswaar is in (paragraaf 5.1.2.5 van) het advies overwogen dat het drempelpercentage van 15% geen toepassing vindt, maar er is geen verband gelegd met de systematiek van het onteigeningsrecht.

Daartoe bestond wel aanleiding omdat het hier gaat om jaarlijkse inkomensschade die voor onbepaalde tijd terug zal keren. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volgt dat in een dergelijk geval de inkomensschade overeenkomstig de systematiek van het onteigeningsrecht moet worden gekapitaliseerd. Kapitalisatie gebeurt door het bedrag van de gemiddelde jaarlijkse netto-inkomensschade te vermenigvuldigen met een kapitalisatiefactor. Daarmee wordt beoogd de verliezen die de gedupeerde in de loop van de komende jaren zal lijden te compenseren. Het is vaste rechtspraak dat voor de berekening van de inkomensschade van de eigenaar-gebruiker een kapitalisatiefactor 10 wordt toegepast. (Vgl. rov. 22 van ECLI:NL:RVS:2022:488, www.rechtspraak.nl.)

8.3.3.

Ten derde is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij een drempelpercentage van 10% heeft gehanteerd. Temeer omdat verweerder inmiddels de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Waterstaat 2014 heeft gewijzigd (Stcrt. 2018, 66154; Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Waterstaat 2019).

Voor tijdelijke infrastructurele maatregelen die langdurige schade opleveren wordt dat langdurige karakter verdisconteerd in de gehanteerde percentages (artikel 3d van de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Waterstaat 2019). Weliswaar is dat beleid niet rechtstreeks van toepassing, maar de rechtbank vermag niet in te zien waarom verweerder in het geval van eiseres een drempelpercentage van 10% zonder verdere nuances hanteert. Zoals hiervoor is overwogen gaat het in het onderhavige geval immers om jaarlijkse inkomensschade die voor onbepaalde tijd terug zal keren.

Ten slotte is de gehanteerde drempel, 10%, relatief hoog in vergelijking tot de drempel van 2% die in artikel 6.2, tweede lid, van de Wro is neergelegd. Weliswaar is dat artikel niet rechtstreeks van toepassing in het onderhavige geval, maar de onttrekking van een oversteekplaats, zoals hier aan de orde, is een met een oorzaak van planschade te vergelijken infrastructurele maatregel. Ook artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro berust op het algemene rechtsbeginsel van de gelijkheid voor de openbare lasten. Ten slotte is de aard van de schade vergelijkbaar.

Vermogen

8.4.

Tussen partijen is niet in geschil dat vermogensschade uitsluitend wordt geleden door de waardedaling van het woonperceel met de opstallen. Evenmin is in geschil dat tussen de schadeoorzaak (het onttrekkingsbesluit) en de vermogensschade een causaal verband bestaat.

8.4.1.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder zijn bestreden besluit voor wat betreft de vermogensschade niet heeft mogen baseren op het advies van 1 mei 2019.

8.4.2.

Bij waardevermindering van een onroerende zaak als gevolg van een normale maatschappelijke ontwikkeling, zoals het opheffen van een oversteekplaats, waarbij die opheffing in de lijn der verwachtingen lag, is een waardevermindering tot vijf procent van de waarde van de onroerende zaak, in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, substantieel, maar niet zodanig zwaar dat deze schade niet voor rekening van de aanvrager kan worden gelaten. Dit betekent dat een waardevermindering tot vijf procent van de waarde van de onroerende zaak in deze categorie gevallen in beginsel tot het normaal ondernemersrisico van de aanvrager behoort (vgl. rov. 5.7. van ECLI:NL:RVS:2016:530, www.rechtspraak.nl).

8.4.3.

De ABRvS heeft in haar jurisprudentie in planschadezaken tot uitdrukking gebracht dat twee indicatoren relevant zijn bij het hanteren van een drempel van 5 procent. Dat zijn:

a. de ontwikkeling past naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en

de ontwikkeling past binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid.

Eerder is overwogen dat de onttrekking van een oversteekplaats, zoals hier aan de orde, een met een oorzaak van planschade te vergelijken infrastructurele maatregel is. Daarom is de rechtbank van oordeel dat de indicatoren ook toepasbaar zijn in het onderhavige geval.

Als aan beide indicatoren is voldaan, mag het bestuursorgaan een drempel van 5 procent van de waarde van de onroerende zaak toepassen. Indien aan één van beide indicatoren maar voor een deel wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 4 procent in beginsel aangewezen. Indien aan één van beide indicatoren in zijn geheel niet wordt voldaan of indien aan beide indicatoren deels wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 3 procent in beginsel aangewezen. Indien slechts aan één van beide indicatoren voor een deel wordt voldaan, of indien aan beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan, is in beginsel het toepassen van het minimumforfait van 2 procent, zoals bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro aangewezen (vgl. rov. 7.15 van ECLI:NL:RVS:2021:2402, www.rechtspraak.nl).

8.4.4.

De rechtbank is van oordeel dat in het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd hoe de drempel van 10 procent zich verhoudt tot de jurisprudentie genoemd in de vorige rechtsoverweging. De omstandigheid dat een bepaalde planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling is aan te merken, betekent op zichzelf nog niet dat deze planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag (vgl. rov. 5.12 van ECLI:NL:RVS:2016:2582). De rechtbank is van oordeel dat navolgbaar is dat de ontwikkeling naar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving past. Het advies bevat evenwel geen overwegingen die zien op de tweede indicator, namelijk dat de ontwikkeling past binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid. Veeleer is in het advies gesteld dat de maatregel onontkoombaar zou zijn, gelet op de omstandigheden van het geval. Aan die stelling zijn echter geen (beleids)stukken ten grondslag gelegd, die de stelling schragen. Dat betekent dat verweerder aannemelijk heeft gemaakt dat is voldaan aan indicator a., maar niet aannemelijk heeft gemaakt dat is voldaan aan indicator b., zoals beschreven in rechtsoverweging 8.4.3.

Conclusie

9. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat in de beroepsfase de besluitvorming alleen kan worden beoordeeld op het rechtmatigheidsaspect. Verweerder kan in de bezwaarfase ook het doelmatigheidsaspect in zijn heroverweging betrekken. Om die reden zal de rechtbank ook geen bestuurlijke lus toepassen. De rechtbank zal verweerder opdragen een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres te nemen, zoals door eiseres expliciet is verzocht in de gronden van het beroep. Daartoe geeft de rechtbank de aanwijzingen hierna opgenomen onder rov. 9.1. tot en met 9.5. (artikel 8:72, vierde lid, van de Awb). Die aanwijzingen moet hij opvolgen tenzij hij alsnog geheel aan het verzoek van eiseres tegemoet komt.

9.1.

Verweerder moet de erfdienstbaarheid alsnog betrekken bij zijn beoordeling van de voorzienbaarheid van de onttrekking van de oversteekplaats.

9.2.

Verweerder moet kenbaar rekening houden met de kostenstructuur van de vennootschap.

9.3.

Verweerder moet kenbaar rekening houden met de permanente aard van de schade.

9.4.

Voor zover verweerder een drempelpercentage wenst te hanteren moet hij de vaststelling van de hoogte daarvan naar behoren motiveren.

9.5.

Als verweerder een drempelpercentage wenst te hanteren voor de vermogensschade, dan mag dit percentage maximaal 3% bedragen, vanuit het oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen.

Verweerder heeft tot het thans bestreden besluit ten minste vier mogelijkheden gehad om het gehanteerde drempelpercentage voor de vermogensschade deugdelijk te motiveren, terwijl hij daarin niet is geslaagd. Dat had gekund in het primaire besluit, bij het bestreden besluit, in het verweerschrift aan de rechtbank en uiterlijk ter zitting van de rechtbank. Onder deze omstandigheden ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder nogmaals in de gelegenheid zou moeten worden gesteld om te motiveren waarom een drempel hoger dan 3% voor de vermogensschade in het onderhavige geval passend is.

Griffierecht

10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.

Proceskosten

11. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend.

11.1.

De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,–), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.518,–.

11.2.

De rechtbank overweegt dat eiseres de kosten van het verslag van de deskundige Ten Have redelijkerwijs heeft moeten maken en dat de hoogte van de kosten haar redelijk voorkomt. Daarom zal de rechtbank verweerder op grond (van artikel 6 en artikel 15) van het Besluit tarieven in strafzaken 2003 veroordelen in de kosten van dat verslag.

Eiseres heeft een factuur van Ten Have Advies v.o.f. gedateerd 17 februari 2020 overgelegd die, volgens haar betrekking heeft op het verslag. Verweerder heeft dat niet betwist. Er zijn zes uren gefactureerd tegen een uurtarief van € 125,– (exclusief 21% omzetbelasting). Het subtotaal is € 750,–, de omzetbelasting is € 157,50. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte kosten voor het verslag van Ten Have tot een bedrag van € 750,– (6 x € 125,00). Dit bedrag wordt verhoogd met de omzetbelasting die daarover is verschuldigd (21%), zodat het totaalbedrag € 907,50 is.

Over de kosten voor de bezwaarfase moet verweerder een beslissing nemen in het te nemen besluit op bezwaar.

Beslissing

De rechtbank:

• verklaart het beroep gegrond;
• vernietigt het bestreden besluit;
• draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van de aanwijzingen gegeven in rov. 9.1. tot en met 9.5. van deze uitspraak;
• draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,– (zegge: honderdachtenzeventig euro) aan eiseres te vergoeden;
• veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.425,50 (zegge: tweeduizend vierhonderdvijfentwintig euro en vijftig centen), waarvan € 1.518,– is toe te rekenen aan de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en € 907,50 aan de kosten van Ten Have Advies v.o.f.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T.F. Bruinenberg, rechter, in aanwezigheid van mr. D.H. ter Beek, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2022.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een hogerberoepschrift. U moet dit hogerberoepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.