Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 21/1260
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 februari 2022 in de zaak tussen
het college van burgemeester en wethouders van Groningen, eiser (hierna: het college)
(gemachtigde: mr. R. Snel),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,verweerder (hierna: de minister)
(gemachtigde: mr. R.E. van der Kamp).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van het college tegen de toekenning van een zogenoemde (voorlopige) gebundelde uitkering PW, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 voor het jaar 2019 van € 148.742.032,-. Hierover gaat het besluit van de minister van 1 oktober 2018 (het primaire besluit).
1.1.
Met het bestreden besluit van 25 februari 2021 heeft de minister de bezwaren van het college tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Tegen het bestreden besluit heeft het college beroep ingesteld.
1.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 27 oktober 2021 op zitting behandeld. Het beroep is samen behandeld met het beroep in de zaak met nummer LEE 21/1259. Namens het college is verschenen [naam vertegenwoordiger college] [functie] bij het college, en de al genoemde gemachtigde, mr. Snel. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door
[vertegenwoordigers minister] , beiden werkzaam bij de minister, en de al genoemde gemachtigde, mr. Van der Kamp.
Beoordeling door de rechtbank
2. In geschil is of de minister de gebundelde uitkering over het jaar 2019 terecht heeft vastgesteld op een voorlopig bedrag van € 148.742.032,-. Voor de verdeling van het totale bedrag dat beschikbaar is voor verdeling onder gemeenten (macrobudget) en de vaststelling van deze uitkering heeft de minister gebruik gemaakt van het verdeelmodel 2019 dat is neergelegd in het Besluit Participatiewet (Besluit PW). Volgens het college is het toegekende budget echter bij lange na niet toereikend om de kosten daarvan te voldoen en is dit een rechtstreeks gevolg van een verdeelstoornis in het verdeelmodel die vooral het college raakt, onevenredig meer dan andere gemeenten. Om die reden moet het model volgens het college buiten toepassing worden gelaten. De beoordeling door de rechtbank geschiedt aan de hand van de beroepsgronden die het college naar voren heeft gebracht, en die hieronder nader worden weergegeven.
3. De voor de beoordeling van het beroep wettelijke regels en beleid zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4. De minister heeft aan het bestreden besluit het volgende ten grondslag gelegd. Het verdeelmodel 2019 kent geen tekortkomingen op grond waarvan dat model buiten toepassing zou moeten worden gelaten. Door het college is niet aannemelijk gemaakt dat de gemeente Groningen door toepassing van het verdeelmodel 2019 onevenredig is benadeeld ten opzichte van andere gemeenten. De verdeling van het budget over 2019 sluit volgens de minister goed aan bij het uitgangspunt van de wetgever dat de uitkering aan gemeenten voor de uitvoering van de bijstandstaak de kosten dekt die niet door beleid en uitvoering te vermijden zijn.
Beroepsgronden en beoordeling
5.1.
Het college voert aan dat het gehanteerde objectief verdeelmodel 2019 en de verdeling van het voorlopige budget voor het jaar 2019 onevenredig zijn voor de gemeente Groningen. Waar het probleem voor 2018 met name in de prijscomponent zat, zit volgens het college voor 2019 het probleem in de volumecomponent, dus de kans op huishoudensniveau dat een beroep op de bijstand moet worden gedaan. Het college moest het in 2019 met veel minder budget doen, terwijl de omstandigheden in de gemeente Groningen in werkelijkheid niet zijn gewijzigd. Het college wijst erop dat met het toegekende budget voor 2019 de kosten van uitvoering van bijstand niet kunnen worden voldaan. Als gevolg daarvan heeft het college in 2019 een miljoenentekort en dat betekent voor zijn gemeente een disproportioneel nadeel. Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst het college naar de memo’s van 26 februari 2019 en 25 november 2020 van [naam adviesbureau] . Het college wijst er in dit verband op dat het opmerkelijk is dat het budget in 2019 ondanks de samenvoeging met de gemeenten Haren en Ten Boer voor zijn gemeente is gedaald ten opzichte van het jaar 2018. Dit vraagt om een exceptieve toetsing van het Besluit PW, aldus het college.
5.2.
De rechtbank overweegt het volgende. Het Besluit PW, waarin het verdeelmodel 2019 is opgenomen, is een algemeen verbindend voorschrift. Algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Voorts kunnen aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Voor het (verdere) toetsingskader voor deze exceptieve toetsing verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016, onder 7.5.1 en 7.5.2.
5.3.
In overweging 7.12 van de bovengenoemde uitspraak van 1 juli 2019 heeft de CRvB over het verdeelmodel 2015 geconcludeerd dat de in het verdeelmodel neergelegde verdeelmaatstaven, zoals neergelegd in de in artikel 6, eerste lid van het Besluit PW bedoelde bijlage, als zodanig de toetsing aan het in 7.5.1 en 7.5.2 bedoelde beoordelingskader kunnen doorstaan en dat er geen aanleiding bestaat aan het verdeelmodel van artikel 6, eerste lid, van het Besluit PW en de daarin neergelegde verdeelmaatstaven als zodanig verbindende kracht te ontzeggen. De CRvB heeft bij dit oordeel onder meer van belang geacht dat, uitgaande van de keuze voor budgetbekostiging en de complexiteit van het instrument verdeelmodel, aan de minister een ruime beslissingsruimte toekomt bij de keuze voor een bepaald verdeelmodel en de technische invulling daarvan. Verder heeft de CRvB onder meer van belang geacht dat aan de keuze van het toe te passen verdeelmodel uitgebreid onderzoek is voorafgegaan, bij de (door)ontwikkeling van het verdeelmodel deskundigen en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) betrokken zijn geweest, en niet gezegd kan worden dat het bij de totstandkoming van het verdeelmodel aan parlementaire controle heeft ontbroken.
5.4.
Uit deze uitspraak van de CRvB van 1 juli 2019 leidt de rechtbank af dat het verdeelmodel als zodanig niet in strijd kan worden geacht met hogere regelgeving. Dat neemt echter niet weg dat de, van jaar tot jaar aangepaste, criteria waarmee dat model wordt ingevuld met zich kunnen brengen dat er sprake is van zodanige tekortkomingen bij de toepassing voor een of meer gemeenten in een bepaald jaar, dat in het kader van exceptieve rechterlijke toetsing moet worden geconstateerd dat het verdeelmodel voor die gemeente(n) niet mag worden toegepast. De rechtbank leidt hieruit af dat exceptieve toetsing mogelijk is aan het evenredigheidsbeginsel, en begrijpt het betoog van het college zo dat naar zijn mening ook in dit geval aan dat beginsel moet worden getoetst.
5.5.
Omdat het college zich beroept op de onevenredige gevolgen die het, wettelijk vastgelegde, verdeelmodel in zijn geval zou hebben, ligt het op zijn weg om inzichtelijk te maken dat die gevolgen zich inderdaad voordoen en dat ze worden veroorzaakt door het model. Dit volgt naar het oordeel van de rechtbank ook uit de eerdergenoemde uitspraken van de CRvB van 1 juli 2019. Dat het voor het college onmogelijk is om aan te tonen dat het verdeelmodel 2019 als zodanig niet klopt onderschrijft de rechtbank niet, gezien de beschrijving van het model en de werking ervan in het Besluit PW, de verschillende rapporten en de verdere toelichting waarnaar in het bestreden besluit wordt verwezen. Wat het college heeft aangevoerd, geeft echter onvoldoende grond om te concluderen dat de gemeente Groningen als gevolg van tekortkomingen in het verdeelmodel 2019 onevenredig is benadeeld ten opzichte van andere gemeenten. Het verdeelmodel 2019 is noodzakelijkerwijs een abstractie van de te verwachten werkelijkheid en komt dus per definitie daar niet (altijd) mee overeen. De geldigheid van een model wordt pas aangetast wanneer de uitkomsten te zeer afwijken van de redelijkerwijs te verwachten werkelijkheid. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat het verdeelmodel 2019 tekortkomingen bevat die juist zijn gemeente onevenredig treffen en die leiden tot een voor hem onevenredig nadeel dat zodanig is dat het model buiten toepassing moet worden gelaten. Hierbij acht de rechtbank van belang dat in het verdeelmodel 2019 de kans op bijstand van een huishouden wordt ingeschat op basis van een groot aantal objectieve factoren en dat aan de voorbereiding van het model uitgebreid onderzoek en overleg met betrokkenen, waaronder de VNG, vooraf is gegaan. Zo heeft de minister adviezen ingewonnen van onafhankelijke experts, het SEO, de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) en de VNG die het voorstel voor het verdeelmodel 2019 hebben beoordeeld. Het model voor 2019 kon volgens de ROB worden ingevoerd, inclusief het voorstel voor de objectivering van de prijscomponent. Daarnaast heeft de VNG ingestemd met het advies van de onderzoekers van SEO ten aanzien van de verdeelsystematiek van de bijstand. Daarbij moet worden bedacht dat de minister een ruime beslissingsruimte heeft op dit punt. De keuze voor het verdeelmodel 2019 valt naar het oordeel van de rechtbank binnen die ruimte. Dat het college het in 2019 met minder budget moest doen dan in het jaar daarvoor ondanks de toename van de omvang van de gemeente, maakt nog niet dat hieruit de conclusie moet worden getrokken dat het verdeelmodel dus tekortkomingen kent die zodanig zijn dat het model buiten toepassing moet blijven. De kans op bijstand van een huishouden wordt immers op basis van een groot aantal objectieve factoren ingeschat en elk jaar wordt het verdeelmodel geactualiseerd.
5.6.
Het college betoogt dat de verklaring voor de relatieve achteruitgang van het budgetaandeel van de gemeente Groningen voor het jaar 2019 gelegen is in de variabelen ‘beschikbaarheid van werk’ en in mindere mate ‘werken onder niveau’, maar dat het voor het college niet inzichtelijk is hoe die variabelen zijn gedefinieerd, zodat niet kan worden vastgesteld of deze verband houden met de werkelijkheid. Hierover overweegt de rechtbank het volgende. Zoals de minister in het bestreden besluit heeft uiteengezet, bestaat de variabele ‘beschikbaarheid van werk’ uit een weging van het aantal beschikbare banen en de beroepsbevolking die om deze banen concurreert. Daarbij heeft de minister erop gewezen dat bij het bepalen van die variabele niet alleen wordt gekeken naar de banen en de beroepsbevolking, maar dat ook rekening wordt gehouden met de bereidheid van werknemers om een baan in andere gemeenten te accepteren door de banen en beroepsbevolking binnen acceptabele reistijd in de regio mee te nemen. In dat verband heeft de minister gesteld dat bij het toepassen van de reistijdcurve op adequate wijze rekening wordt gehouden met het aantal (potentiële) werknemers dat om de beschikbare banen binnen de gemeente Groningen concurreert. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende aannemelijk gemaakt dat het verdeelmodel voor het jaar 2019 vanwege de variabele ‘beschikbaarheid van werk’ dusdanige tekortkomingen bevat, dan wel zo onevenredig uitpakt voor zijn gemeente, dat het model buiten toepassing moet worden gelaten. De door het college overgelegde memo’s van 26 februari 2019 en 25 november 2020 van [naam adviesbureau] zijn op dit punt onvoldoende specifiek om tot een andere conclusie te komen. De omstandigheid dat de definitie van de variabele ‘beschikbaarheid van werk’ niet is veranderd, geeft geen duidelijkheid over de vraag of en, zo ja, in hoeverre, het college hierdoor is benadeeld. Anders dan het college meent, is het niet zo dat het verdeelmodel 2019 een volumeverandering behoort te voorspellen, zoals ook de minister in het verweerschrift heeft gesteld. Dat, zoals het college stelt, de in het memo van 26 februari 2019 van [naam adviesbureau] opgenomen grafiek laat zien dat er tussen de werkelijke ontwikkelingen van het volumeaandeel en die welke het model heeft berekend geen enkel verband is, maakt naar het oordeel van de rechtbank daarom nog niet dat daarmee is aangetoond dat dit komt door tekortkomingen ten aanzien van de volumecomponent in het verdeelmodel 2019. Zoals de minister in het verweerschrift heeft aangegeven, verschilt de inschatting van de kans op bijstand van een huishouden jaarlijks en kan deze meerdere oorzaken hebben, die gelegen zijn in de herschatting en het (jaarlijks) actualiseren van het verdeelmodel. Met name dat laatste maakt het begrijpelijkerwijs lastig de volumeaandelen tussen de verschillende jaren te vergelijken, en dus ook te voorspellen hoe die aandelen zich kunnen ontwikkelen in de toekomst. Dat is echter onvoldoende om tot het oordeel te komen dat de uitkomsten van het verdeelmodel 2019 zodanig ondoorzichtig zijn dat de minister zijn besluit daarop niet mocht baseren.
5.7.
Het college heeft eveneens onvoldoende aannemelijk gemaakt dat, zoals het heeft aangevoerd, de daling van het budget in 2019 komt doordat de variabele ‘werken onder niveau’ niet juist in het model is meegewogen. De minister heeft in het bestreden besluit voldoende onderbouwd dat voor de gemeente Groningen in 2019 voor drie factoren, waaronder ‘werken onder niveau’, moet worden uitgegaan van een lagere waarde, dat het aannemelijk is dat de daling in de waarden komt door feitelijke ontwikkelingen in de regio en dat daarmee ook het voorspelde aantal huishoudens in de bijstand daalt. Het college heeft dit onvoldoende weerlegd. Zo heeft [naam adviesbureau] in de memo van 26 februari 2019 gesteld dat de variabele ‘werken onder niveau’ in de gemeente Groningen een groter deel van het berekende volume verklaart dan gemiddeld en dat dit mede te maken kan hebben met de definitieverandering, maar dat het effect in vergelijking met de variabele ‘beschikbaarheid van werk’ beperkt is. Zoals de minister in het verweerschrift heeft gesteld, speelt bij het budgetaandeel waarschijnlijk de definitiewijziging in de factor ‘werken onder niveau’ ook een rol, maar zijn de afzonderlijke effecten van de feitelijke ontwikkeling en de definitiewijziging niet uit elkaar te halen. De minister heeft ervan mogen uitgaan dat de daling in de waarden voor de drie regionale factoren wordt gedreven door feitelijke ontwikkelingen in de regio. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit voor zijn gemeente anders is.
5.8.
Het college voert tot slot aan dat het verdeelmodel 2019 objectief hoort te zijn en geen willekeurige uitkomsten mag hebben. Die heeft het model nu wel, aldus het college. Het wijst er in dat verband op dat de gemeente de afgelopen jaren forse investeringen heeft gedaan in maatregelen en beleid, maar dat een beloning voor haar inspanningen uitblijft. Het college kan geen verantwoorde keuzes maken en verantwoord investeren in de uitvoering, omdat de systematiek in het verdeelmodel 2019 niet te begrijpen is en van jaar tot jaar steeds verschilt. Ook dit betoog slaagt niet. De rechtbank verwijst op dit punt naar wat hiervoor is overwogen over de voorbereiding en beschrijving van het model en de daarop gegeven toelichting, en het feit dat het niet bedoeld is om volumeverandering te voorspellen. Het college heeft onvoldoende naar voren gebracht op grond waarvan zou moeten worden geoordeeld dat de verdeling van het budget voor het jaar 2019 berust op willekeur.
Conclusie en gevolgen
10. Gelet op wat hierboven is overwogen, heeft het college naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende aannemelijk gemaakt dat hij als gevolg van gestelde tekortkomingen in het verdeelmodel 2019 ten opzichte van andere gemeenten onevenredig is benadeeld. Er is dus geen sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Evenmin is aannemelijk geworden dat sprake is van strijd met een ander rechtsbeginsel. De rechtbank ziet, gelet hierop, geen aanleiding het Besluit PW, en het daarin opgenomen verdeelmodel 2019, buiten toepassing te laten. Dit betekent dat de toegekende voorlopige verdeling van het budget voor het jaar 2019 in stand kan blijven. Het beroep is daarom ongegrond.
11. Omdat het beroep ongegrond is, hoeft de minister het griffierecht niet aan het college te vergoeden en krijgt het college ook geen vergoeding voor zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.A. Oudenaarden, voorzitter, en mr. L. Willems-Keekstra en mr. H.D. Tolsma, leden, in aanwezigheid van mr. E.A. Ruiter, griffier, op
11 februari 2022. De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende maandag na deze datum.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep. Als de zaak spoedeisend is, kunnen partijen de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage: Wettelijk kader en beleid
Op grond van artikel 69, eerste lid, van de PW verstrekt Onze Minister jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college een uitkering om het college van middelen te voorzien met het oog op:
a. het toekennen van algemene bijstand en van uitkeringen als bedoeld in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen en voor de daarbij verschuldigde loonbelasting, premies volksverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage, bedoeld in artikel 42 van de Zorgverzekeringswet;
b. de kosten van de loonkostensubsidies, die op grond van artikel 10d, worden verstrekt.
Op grond van het tweede lid wordt bij wet het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, bedoeld in het eerste lid, vastgesteld, waarbij uitgangspunt is dat dit bedrag voor het desbetreffende kalenderjaar toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten in verband met uitgaven als bedoeld in het eerste lid.
Op grond van het derde lid worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld voor de verdeling van de uitkering, bedoeld in het eerste lid, onder de gemeenten en het verzamelen van gegevens noodzakelijk voor het vaststellen van deze verdeling.
Op grond van het vierde lid wordt de uitkering aan het college ten minste drie maanden voorafgaand aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft door Onze Minister bekend gemaakt.
Op grond van artikel 71, eerste lid, van de PW wordt het totale bedrag, bedoeld in artikel 69, tweede lid, voor de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, in het jaar waarop het bedrag betrekking heeft bij of krachtens de wet aangepast op basis van nieuwe ramingsgegevens.
Op grond van het tweede lid wordt, indien het totale bedrag wordt herzien, het bedrag waarmee de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, van de PW wordt aangepast, binnen een periode van vier weken na de herziening door Onze Minister vastgesteld.
Op grond van artikel 74 van de PW kan, indien de verstrekte uitkering op grond van artikel 69 onvoldoende dekking biedt voor de netto lasten van het toekennen van algemene bijstand, loonkostensubsidies of uitkeringen als bedoeld in artikel 69, eerste lid, door Onze Minister op verzoek van het college een vangnetuitkering worden verleend.
Op grond van artikel 6, eerste lid, van het Besluit PW worden aan de hand van het verdeelmodel dat is opgenomen in de bijlage bij dit besluit de objectief bepaalde kosten voor algemene bijstand en uitkeringen, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel a, waaronder de algemene bijstand ten behoeve van zelfstandigen op grond van het Bbz 2004 vastgesteld en de kosten van de loonkostensubsidies, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel b, van de wet.
In de Regeling PW, IOAW en IOAZ zijn de variabelen en kenmerken opgenomen, bedoeld in de bijlage bij het Besluit.