Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 21/1259
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 februari 2022 in de zaak tussen
het college van burgemeester en wethouders van Groningen, eiser (hierna: het college)
(gemachtigde: mr. R. Snel)
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder (hierna: de minister),
(gemachtigde: mr. R.E. van der Kamp).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van het college tegen de toekenning van een zogenoemde (voorlopige) gebundelde uitkering PW, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 voor het jaar 2018 van € 140.279.449,-. Hierover gaat het besluit van de minister van 11 oktober 2017 (het primaire besluit).
1.1.
Met het bestreden besluit van 19 februari 2021 heeft de minister de bezwaren van het college tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Tegen het bestreden besluit heeft het college beroep ingesteld.
1.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 27 oktober 2021 op zitting behandeld. Het beroep is samen behandeld met het beroep in de zaak met nummer LEE 21/1260. Namens het college is verschenen [naam vertegenwoordiger college] [functie] bij het college, en de al genoemde gemachtigde, mr. Snel. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door
[namen vertegenwoordigers minister] , beiden werkzaam bij de minister, en de al genoemde gemachtigde, mr. Van der Kamp.
Beoordeling door de rechtbank
2. In geschil is of de minister de gebundelde uitkering over het jaar 2018 terecht heeft vastgesteld op een voorlopig bedrag van € 140.279.449,-. Voor de verdeling van het totale bedrag dat beschikbaar is voor verdeling onder gemeenten (macrobudget) en de vaststelling van deze uitkering heeft de minister gebruik gemaakt van het verdeelmodel 2018 dat is neergelegd in het Besluit Participatiewet (Besluit PW). Volgens het college is het toegekende budget echter bij lange na niet toereikend om de kosten daarvan te voldoen en is dit een rechtstreeks gevolg van een verdeelstoornis in het verdeelmodel die vooral het college raakt, onevenredig meer dan andere gemeenten. Om die reden moet het model volgens het college buiten toepassing worden gelaten. De beoordeling door de rechtbank geschiedt aan de hand van de beroepsgronden die het college naar voren heeft gebracht, en die hieronder nader worden weergegeven.
3. De voor de beoordeling van het beroep wettelijke regels en beleid zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4. De minister heeft aan het bestreden besluit het volgende ten grondslag gelegd. Het verdeelmodel 2018 kent geen tekortkomingen op grond waarvan dat model buiten toepassing zou moeten worden gelaten. In de bijlage bij het Besluit PW is een beschrijving gegeven van de werking van het verdeelmodel 2018 en in het onderzoeksrapport van SEO van 30 mei 2017 is een uitgebreide toelichting gegeven op de totstandkoming van het verdeelmodel en de factoren die zijn gebruikt. Bij de keuze van een bepaald verdeelmodel en de technische invulling heeft de minister een ruime beslissingsruimte. In het verdeelmodel 2018 wordt voor de prijscomponent gebruik gemaakt van normbedragen per type huishouden en dit is een geaccepteerde wijze om een zo objectief mogelijke prijs voor elke gemeente te bepalen. In het verdeelmodel 2019 is een verdere verbetering van de prijscomponent doorgevoerd. Van een tekortkoming in de variabele beschikbaarheid van werk is – anders dan het college betoogt – geen sprake, omdat door het toepassen van een reistijdcurve op een adequate manier rekening wordt gehouden met het aantal (potentiële) werknemers dat om de beschikbare banen binnen de gemeente Groningen concurreert. De minister vindt dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de gemeente Groningen door toepassing van het verdeelmodel 2018 onevenredig is benadeeld ten opzichte van andere gemeenten.
Beroepsgronden en beoordeling
5.1.
Het college voert aan dat het verdeelmodel 2018 onjuist dan wel onzorgvuldig is toegepast voor zover het gaat om de daarin gebruikte gegevens over het aantal kostendelers in de gemeente Groningen; in zoverre is er in het verdeelmodel sprake van een verdeelstoornis in de prijscomponent. Het college betoogt in dat verband dat het verdeelmodel 2018 onzorgvuldig is voorbereid, onevenredig uitpakt voor de gemeente Groningen en tot willekeurige resultaten leidt. Dit vraagt om een exceptieve toetsing van het Besluit PW, aldus het college. Het college wijst in dit verband op een aantal uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 1 juli 2019 met de nummers ECLI:NL:CRVB:2019:2016 tot en met 2019. In die uitspraken concludeerde de CRvB dat het verdeelmodel zoals dat in 2015 is geïntroduceerd onevenredige gevolgen had voor een aantal betrokken gemeenten. Ook wijst het college erop dat vanaf 2019 het verdeelmodel (meer) rekening houdt met verschillen tussen gemeenten voor wat betreft de hoogte van de uitkeringen, wat volgens het college een aanwijzing is dat het model daarvoor niet deugde. Het college heeft zijn betoog ondersteund met verschillende memo’s van bureau [naam adviesbureau] .
5.2.
De rechtbank overweegt het volgende. Het Besluit PW, waarin het verdeelmodel 2018 is opgenomen, is een algemeen verbindend voorschrift. Algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, kunnen exceptief worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Voorts kunnen aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Voor het (verdere) toetsingskader voor deze exceptieve toetsing verwijst de rechtbank naar de overwegingen 7.5.1 en 7.5.2 van de bovengenoemde uitspraak van de CRvB van 1 juli 2019.
5.3.
In overweging 7.12 van deze uitspraak heeft de CRvB over het verdeelmodel 2015 geconcludeerd dat de in het verdeelmodel neergelegde verdeelmaatstaven, zoals neergelegd in de in artikel 6, eerste lid van het Besluit PW bedoelde bijlage, als zodanig de toetsing aan het in 7.5.1 en 7.5.2 bedoelde beoordelingskader kunnen doorstaan en dat er geen aanleiding bestaat aan het verdeelmodel van artikel 6, eerste lid, van het Besluit PW en de daarin neergelegde verdeelmaatstaven, als zodanig verbindende kracht te ontzeggen. De CRvB heeft bij dit oordeel onder meer van belang geacht dat, uitgaande van de keuze voor budgetbekostiging en de complexiteit van het instrument verdeelmodel, aan de minister een ruime beslissingsruimte toekomt bij de keuze voor een bepaald verdeelmodel en de technische invulling daarvan. Verder heeft de CRvB onder meer van belang geacht dat aan de keuze van het toe te passen verdeelmodel uitgebreid onderzoek is voorafgegaan, bij de (door)ontwikkeling van het verdeelmodel deskundigen en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) betrokken zijn geweest, en niet gezegd kan worden dat het bij de totstandkoming van het verdeelmodel aan parlementaire controle heeft ontbroken.
5.4.
Uit de hiervoor bedoelde uitspraken van de CRvB van 1 juli 2019 leidt de rechtbank af dat het verdeelmodel als zodanig niet in strijd kan worden geacht met hogere regelgeving. Dat neemt echter niet weg dat de, van jaar tot jaar aangepaste, criteria waarmee dat model wordt ingevuld met zich kunnen brengen dat er sprake is van zodanige tekortkomingen bij de toepassing voor een of meer gemeenten in een bepaald jaar, dat in het kader van exceptieve rechterlijke toetsing moet worden geconstateerd dat het verdeelmodel voor die gemeente(n) niet mag worden toegepast. De rechtbank leidt hieruit af dat exceptieve toetsing mogelijk is aan het evenredigheidsbeginsel, en begrijpt het betoog van het college zo dat naar zijn mening ook in dit geval aan dat beginsel moet worden getoetst.
5.5.
Omdat het college zich beroept op de onevenredige gevolgen die het, wettelijk vastgelegde, verdeelmodel in zijn geval zou hebben, ligt het op zijn weg om inzichtelijk te maken dat die gevolgen zich inderdaad voordoen en dat ze worden veroorzaakt door het model. Dit volgt naar het oordeel van de rechtbank ook uit de eerdergenoemde uitspraken van de CRvB van 1 juli 2019. Dat het voor het college onmogelijk is om aan te tonen dat het verdeelmodel 2018 als zodanig niet klopt onderschrijft de rechtbank niet, gezien de beschrijving van het model en de werking ervan in het Besluit PW, de verschillende rapporten en de verdere toelichting waarnaar in het bestreden besluit wordt verwezen. Wat het college heeft aangevoerd, geeft echter onvoldoende grond om te concluderen dat de gemeente Groningen als gevolg van tekortkomingen in het verdeelmodel 2018 onevenredig is benadeeld ten opzichte van andere gemeenten. Hiertoe overweegt de rechtbank dat het verdeelmodel 2018 noodzakelijkerwijs een abstractie van de te verwachten werkelijkheid weergeeft en dus per definitie daar niet (altijd) mee overeenkomt. De geldigheid van een model wordt pas aangetast wanneer de uitkomsten te zeer afwijken van de redelijkerwijs te verwachten werkelijkheid. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat het verdeelmodel 2018 tekortkomingen bevat die juist zijn gemeente onevenredig treffen, en die leiden tot een voor hem onevenredig nadeel dat zodanig is dat het model buiten toepassing moet worden gelaten. Dat het college voor het jaar 2018 minder budget heeft ontvangen dan de kosten die hij in werkelijkheid voor de bekostiging van bijstand in zijn gemeente heeft moeten maken, maakt, gelet op wat hiervoor is overwogen over de abstractie van het model, op zichzelf dus niet dat de toepassing van het verdeelmodel 2018 onevenredig is.
5.6.
De rechtbank acht bij het voorgaande van belang dat de CRvB in zijn uitspraken van 1 juli 2019 (zie ECLI:NL:CRVB:2019:2016, onder 8.5.1 tot en met 8.5.3) heeft overwogen dat het verdeelmodel 2015 een aantal tekortkomingen kende. De latere verdeelmodellen, en ook het verdeelmodel 2018, zijn na onderzoek en adviezen van experts op een aantal punten aangepast en verbeterd. Uit het SEO-rapport ‘Verfijning bijstandsverdeelmodel 2018’ van mei 2017 blijkt dat in het verdeelmodel 2018 met meer factoren rekening wordt gehouden. Daarnaast staat in het SEO-rapport dat op basis van onderzoek geen aanwijzing is gevonden om de prijscomponent aan te passen en dat voor het verdeelmodel 2018 wordt uitgegaan van de wettelijk gehanteerde normbedragen. Ook zijn een aantal experts en de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) nauw betrokken geweest bij de verdere doorontwikkeling van het verdeelmodel voor 2018. Het model kon volgens de experts worden ingevoerd, zij het dat onderzoek nodig was naar de prijscomponent (normbedragen) voor het model 2019 en dat in het vervolgonderzoek moest worden gekeken of de normbedragen niet ook afhankelijk gemaakt kunnen worden van een aantal (objectieve) kenmerken. Het verdeelmodel 2018 kon ook volgens de Rfv worden ingevoerd, waarbij wel is opgemerkt dat een onderzoek nodig was naar het prijseffect in het verdeelmodel, omdat een aantal gemeenten een hogere prijs per uitkering heeft dan gemiddeld. Hieruit volgt dat aan de invoering van het verdeelmodel 2018, neergelegd in het Besluit PW, uitgebreid onderzoek is voorafgegaan. De rechtbank volgt het college niet in zijn standpunt dat het verdeelmodel 2018 onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en tot stand is gekomen.
5.7.
Ook het betoog van het college dat het tekort in zijn gemeente met name wordt veroorzaakt doordat in het verdeelmodel 2018 de prijscomponent niet klopt, slaagt niet. Het college heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de gestelde onjuistheid van de prijsfactor in het verdeelmodel 2018 voor zijn gemeente tot een wezenlijk onevenredig nadeel heeft geleid. De stelling van het college dat de prijsfactor in het verdeelmodel 2018 verkeerd is berekend en dat dit te maken heeft met het aantal studenten in de stad Groningen, is niet nader geconcretiseerd en onderbouwd. Zo zijn in de memo’s van
22 maart 2018 en 18 april 2018 van [naam adviesbureau] daarover geen cijfers opgenomen. Dat onderzoek naar de herverdeeleffecten van de prijscomponent heeft geleid tot een verdere verbetering van de prijscomponent in het verdeelmodel 2019, betekent op zichzelf nog niet dat het verdeelmodel 2018 zodanig gebrekkig is dat het bestreden besluit daarop niet kon worden gebaseerd. De rechtbank acht daarbij van belang dat de minister in het bestreden besluit gemotiveerd heeft overwogen dat het gebruikmaken van normbedragen per type huishouden een geaccepteerde manier is om een objectieve prijs voor een gemeente te bepalen. Daar komt bij dat, zoals de minister in het verweerschrift heeft aangegeven, experts geen reden hebben gezien om af te stappen van de methode van prijsbepaling voor het verdeelmodel 2018 en om een historische prijs in te voeren. Ook het SEO in haar rapport van mei 2017 heeft geen aanleiding gezien de prijscomponent in het verdeelmodel 2018 aan te passen. Het college heeft dit met de overgelegde memo’s van [naam adviesbureau] onvoldoende weerlegd.
5.8.
Over de stelling dat in het objectief verdeelmodel 2018 wordt uitgegaan van onjuiste dan wel onvolledige gegevens met betrekking tot het aantal kostendelers in de gemeente, omdat er in Groningen veel meer commerciële kamerhuurders zijn dan in veel andere gemeenten, overweegt de rechtbank het volgende. Het college heeft geen cijfermatig overzicht van het aantal commerciële kamerhuurders in 2018 overgelegd om te onderbouwen dat er in zijn gemeente veel meer commerciële kamerhuurders wonen dan in andere gemeenten, en dat dat van substantiële invloed is op het aandeel bijstandsgerechtigden. In de overgelegde memo’s van 22 maart 2018 en 18 april 2018 van [naam adviesbureau] zijn daarover ook geen cijfers opgenomen. De opmerking van [naam adviesbureau] in het memo van 22 maart 2018 dat er vermoedelijk wel meer commerciële kamerhuurders in Groningen zijn dan in andere gemeenten, is een aanname en niet onderbouwd. Bovendien is in het verdeelmodel 2018, zoals blijkt uit de bijlage bij het Besluit PW, rekening gehouden met de omstandigheid dat gegevens over commerciële kamerhuurders niet in het model zijn verwerkt. Dit sluit ook aan bij wat de minister in het verweerschrift heeft aangegeven, namelijk dat er geen integrale gegevens beschikbaar zijn over commerciële kamerverhuur. Op de zitting heeft de minister toegelicht dat de kostendelersnorm een element is van de prijscomponent en dat bij de berekening van de prijs wordt uitgegaan van de wettelijke normbedragen per type huishouden. Voor zover het college heeft willen aantonen dat de kostendelersnorm op dit punt niet juist is toegepast, slaagt deze stelling niet.
5.9.
De rechtbank volgt het college verder niet in zijn standpunt dat de lagere berekende prijs voor de gemeente Groningen in 2018 wordt verklaard door de lage prijs bij de alleenstaanden in de bijstand. Het college heeft dit met de verwijzing naar de memo’s van 22 maart 2018 en 18 april 2018 van [naam adviesbureau] onvoldoende aannemelijk gemaakt. De stelling van het college dat de lagere prijs wordt veroorzaakt doordat in de verdeling van het budget wordt uitgegaan van een groter aantal alleenstaanden dan het werkelijk aantal alleenstaanden, slaagt niet, alleen al omdat voor deze stelling geen cijfermatige onderbouwing is gegeven. In het memo van [naam adviesbureau] van 18 april 2018 zijn daarover geen cijfers opgenomen. De rechtbank acht bij het voorgaande van belang dat de minister erop heeft gewezen dat de verschillen in de berekende prijs ook verklaard kunnen worden door het beleid dat gevoerd wordt. Het college stelt dat er in zijn gemeente geen beleidswijziging heeft plaatsgevonden, maar heeft dat niet concreet gemaakt. Het college heeft verder geen andere overtuigende verklaring gegeven voor het verschil tussen de berekende prijs en de landelijk berekende gemiddelde prijs. Ook al zou moeten worden aangenomen dat er meer alleenstaanden wonen in de gemeente Groningen, dan wil dit nog niet zeggen dat de prijs niet juist is berekend. De prijs voor het jaar 2018 wordt immers berekend op basis van de in het verdeelmodel 2018 genoemde objectieve factoren en niet alleen op basis van de door het college genoemde factor.
5.10.
Dat [naam adviesbureau] in het memo van 18 april 2018 heeft vastgesteld dat de prijs correlatie vertoont met een aantal objectieve factoren, is onvoldoende om tot de conclusie te komen dat de berekende prijs in 2018 niet op de juiste wijze is vastgesteld. Hierbij acht de rechtbank van belang dat de minister in het bestreden besluit deugdelijk heeft overwogen dat voor het budget een objectieve prijs wordt bepaald op basis van normbedragen per type huishouden. Dat, naar het college stelt, de toegekende vangnetuitkering onvoldoende was om de tekorten te compenseren, maakt verder op zichzelf niet dat de gemeente dusdanig onevenredig is benadeeld dat het Besluit PW en daarmee het verdeelmodel 2018 voor hem buiten toepassing moet worden gelaten. Ook de enkele omstandigheid dat het verdeelmodel voor 2019 voor wat betreft de prijscomponent is gewijzigd (en voor het college naar eigen zeggen een verbetering heeft opgeleverd), heeft dit niet tot gevolg. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat het college onvoldoende concreet heeft gemaakt dat de lagere berekende prijs het gevolg is van het model.
5.11.
Aangaande het betoog dat de herverdeling van de bijstandsmiddelen aan de hand van het steeds weer gewijzigde objectief verdeelmodel willekeurig is, overweegt de rechtbank het volgende. Zoals de minister in het verweerschrift heeft uiteengezet en het college niet heeft bestreden, wordt het verdeelmodel elk jaar volledig geactualiseerd en wordt op basis van een groot aantal objectieve factoren een nieuwe schatting van de kans op bijstand gemaakt. Het college heeft, tegen de achtergrond van wat hiervoor werd overwogen, onvoldoende naar voren gebracht op grond waarvan zou moeten worden geoordeeld dat de verdeling van het budget berust op willekeur. Het verdeelmodel 2018 en de daarop in de bijlage bij het Besluit PW gegeven toelichting bieden daarvoor onvoldoende aanknopingspunten.
Conclusie en gevolgen
6. Gelet op hetgeen hierboven is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat het college onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zijn gemeente als gevolg van gestelde tekortkomingen in het verdeelmodel 2018 ten opzichte van andere gemeenten onevenredig is benadeeld en wat de reden daarvan is. Ook is niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van strijd met een ander rechtsbeginsel. De rechtbank ziet, gelet hierop, geen aanleiding om het verdeelmodel 2018, dat is neergelegd in het Besluit PW, buiten toepassing te laten. Dit betekent dat de toegekende voorlopige verdeling van het budget voor het jaar 2018 in stand kan blijven. Het beroep is daarom ongegrond.
7. Omdat het beroep ongegrond is, hoeft de minister het griffierecht niet aan het college te vergoeden en krijgt het college ook geen vergoeding voor zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.A. Oudenaarden, voorzitter, en mr. L. Willems-Keekstra en mr. H.D. Tolsma, leden, in aanwezigheid van mr. E.A. Ruiter, griffier, op
11 februari 2022. De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende maandag na deze datum.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep. Als de zaak spoedeisend is, kunnen partijen de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage: Wettelijk kader en beleid
Op grond van artikel 69, eerste lid, van de PW verstrekt Onze Minister jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college een uitkering om het college van middelen te voorzien met het oog op:
a. het toekennen van algemene bijstand en van uitkeringen als bedoeld in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen en voor de daarbij verschuldigde loonbelasting, premies volksverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage, bedoeld in artikel 42 van Pro de Zorgverzekeringswet;
b. de kosten van de loonkostensubsidies, die op grond van artikel 10d, worden verstrekt.
Op grond van het tweede lid wordt bij wet het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, bedoeld in het eerste lid, vastgesteld, waarbij uitgangspunt is dat dit bedrag voor het desbetreffende kalenderjaar toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten in verband met uitgaven als bedoeld in het eerste lid.
Op grond van het derde lid worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld voor de verdeling van de uitkering, bedoeld in het eerste lid, onder de gemeenten en het verzamelen van gegevens noodzakelijk voor het vaststellen van deze verdeling.
Op grond van het vierde lid wordt de uitkering aan het college ten minste drie maanden voorafgaand aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft door Onze Minister bekend gemaakt.
Op grond van artikel 71, eerste lid, van de PW wordt het totale bedrag, bedoeld in artikel 69, tweede lid, voor de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, in het jaar waarop het bedrag betrekking heeft bij of krachtens de wet aangepast op basis van nieuwe ramingsgegevens.
Op grond van het tweede lid wordt, indien het totale bedrag wordt herzien, het bedrag waarmee de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, van de PW wordt aangepast, binnen een periode van vier weken na de herziening door Onze Minister vastgesteld.
Op grond van artikel 74 van Pro de PW kan, indien de verstrekte uitkering op grond van artikel 69 onvoldoende Pro dekking biedt voor de netto lasten van het toekennen van algemene bijstand, loonkostensubsidies of uitkeringen als bedoeld in artikel 69, eerste lid, door Onze Minister op verzoek van het college een vangnetuitkering worden verleend.
Op grond van artikel 6, eerste lid, van het Besluit PW worden aan de hand van het verdeelmodel dat is opgenomen in de bijlage bij dit besluit de objectief bepaalde kosten voor algemene bijstand en uitkeringen, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel a, waaronder de algemene bijstand ten behoeve van zelfstandigen op grond van het Bbz 2004 vastgesteld en de kosten van de loonkostensubsidies, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel b, van de wet.
In de Regeling PW, IOAW en IOAZ zijn de variabelen en kenmerken opgenomen, bedoeld in de bijlage bij het Besluit.