ECLI:NL:RBNNE:2022:1223

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummer: LEE 20/2448

uitspraak van de meervoudige kamer van 31 maart 2022 in de zaak tussen

RBC-Consultants, te Leeuwarden, eiseres

(gemachtigde: [gemachtigde]),

de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder

(gemachtigden: mr. M. Gschwind en R. Blaak).

Procesverloop

In het besluit van 21 februari 2020 (hierna: het primaire besluit) heeft verweerder acht aanvragen van eiseres voor verlening van subsidie op grond van de Tijdelijke subsidieregeling ontwikkeladvies vijfenveertigplussers (hierna: de TSOV) afgewezen en
€ 76.200,- aan eerder verleende subsidie op grond van de TSOV herzien en van eiseres teruggevorderd.

In het besluit van 22 juni 2020 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Bij brief van 20 november 2020 heeft verweerder, bij wijze van verweer, verwezen naar de inhoud van het bestreden besluit.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 april 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

1. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is, dat het bestreden besluit moet worden vernietigd en dat verweerder moet worden opgedragen om opnieuw op het bezwaarschrift van eiseres te beslissen. Zij overweegt daartoe het volgende.

Feiten

2. Verweerder heeft naar aanleiding van door eiseres ingediende aanvragen en op grond van de TSOV aan eiseres subsidie verleend voor 127 ontwikkeladviestrajecten.
De subsidie bedraagt € 600,- per traject. In totaal is een subsidiebedrag van € 76.200,- aan eiseres uitgekeerd.

Op 4 december 2019 hebben twee controleurs een controle bij eiseres uitgevoerd.

De bevindingen zijn vastgelegd in het controleverslag van 11 december 2019.

Eiseres heeft schriftelijk op dat verslag gereageerd.

Eiseres heeft vervolgens voor nog eens acht ontwikkeladviestrajecten subsidie aangevraagd.

Bij brief van 13 januari 2020 heeft verweerder eiseres meegedeeld dat hij voornemens is om de aan eiseres verleende subsidie te herzien en de latere aanvragen af te wijzen.

Hierover heeft eiseres haar zienswijze gegeven.

Op 21 februari 2020 heeft verweerder het hiervoor onder ‘Procesverloop’ genoemde primaire besluit genomen.

Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt.

In het kader van de behandeling van het bezwaarschrift heeft verweerder op 28 mei 2020 een hoorzitting gehouden. De gemachtigde van eiseres is verschenen.

Het bestreden besluit

3. In het bestreden besluit heeft verweerder – kort samengevat – overwogen dat uit de TSOV volgt dat alleen aanspraak op subsidie voor ontwikkelingstrajecten voor werkenden bestaat, indien die trajecten zijn uitgevoerd op de wijze beschreven in bijlage 1 van die regeling. In het primaire besluit is geoordeeld dat ten aanzien van drie activiteiten door eiseres niet aan de geldende eisen is voldaan. Zo heeft verweerder vastgesteld dat eiseres geen gebruik heeft gemaakt van de verplicht gestelde formats 1.1 en 1.2. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het eiseres duidelijk had kunnen zijn dat zij gelet op de inhoud van bijlage 1 daarmee niet in aanmerking zou komen voor subsidie. Dat eiseres ervoor heeft gekozen geen gebruik te maken van de verplicht gestelde formats behoort tot haar eigen risico en verantwoordelijkheid. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de ABRvS) van 24 augustus 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2333) heeft verweerder overwogen dat gedurende de uitvoering van het project en op het moment van indiening van de einddeclaratie, in dit geval de aanvraag, moet zijn voldaan aan de eisen die in de regelgeving zijn gesteld. Een en ander mag niet nadien worden geconstrueerd. Tevens heeft verweerder verwezen naar de toelichting tijdens de hoorzitting, waarbij uiteen is gezet waarom ook met het alsnog overleggen van de achteraf opgestelde formats niet zou worden voldaan aan de doelstelling van de TSOV.

In het licht hiervan heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat op juiste gronden is geoordeeld dat door eiseres niet is voldaan aan de geldende eisen en daarom terecht tot afwijzing van de aanvragen en herziening van de verleende subsidies is overgegaan. Om die reden is verweerder niet meer toegekomen aan de beoordeling van de overige bezwaargronden van eiseres.

Standpunten van partijen

4. Eiseres voert – samengevat – aan dat zij al ruim 30 jaar mensen begeleidt in hun loopbaanpontwikkeling. Zij wil daarin altijd zuiver en objectief te werk gaan. Zij gebruikt daarvoor een wetenschappelijk gevalideerd assessment, dat een persoonlijk 35 pagina’s tellend gedetailleerd rapport oplevert. Eiseres betoogt dat zo’n rapport een beter, gedetailleerder en objectiever product is dan de verplicht gestelde formulieren. Met zo’n rapport kun je de deelnemers zo goed als mogelijk van dienst zijn. Volgens eiseres staat in zo’n rapport de informatie die in de verplichte formulieren wordt gevraagd. Weliswaar niet in de daarvoor bestemde kaders van de formats, maar per onderwerp. Uit die rapporten blijkt dat de in de TSOV beschreven doelstellingen in alle adviestrajecten zijn gehaald. Ten tijde van de controle heeft eiseres aan de controleurs aangeboden om de formats alsnog volledig ingevuld te mogen inleveren ter (officiële) completering. Dat is haar echter mondeling en later schriftelijk geweigerd. Dit terwijl die formats voor alle 127 ontwikkeltrajecten gewoon beschikbaar zijn. Daar komt bij dat iedere deelnemers voorafgaand aan het rapport dan wel ontwikkelingsplan een verklaring heeft getekend. Eiseres stelt dat zij dit aan de controleurs en later tijdens de hoorzitting heeft aangetoond en uitgelegd, maar dat verweerder daarmee ten onrechte geen enkele rekening heeft gehouden. Eiseres betoogt dat de steekproeven niet meer objectief zijn, aangezien die maanden na het adviesgesprek met een deelnemer werden gehouden. Van klanten heeft eiseres telefonisch vernomen dat die klanten bepaalde dingen niet meer precies konden vertellen aan de controleurs. Ook is volgens eiseres sprake geweest van subjectieve vraagstelling door de controleurs.

Wat de tijdsbesteding van 4 uren per kandidaat betreft voert eiseres aan dat zij daarover schriftelijk een duidelijke toelichting heeft gegeven over het hoe en waarom. Ook in haar administratie en in de dossiers is zij daarover helder en transparant geweest. Verweerder heeft dat eerst goedgekeurd en haar daarvoor uitbetaald, om vervolgens op basis van controles maanden later het geld weer terug te vorderen. Eiseres vindt het jammer dat de correcte uitvoering van de richtlijnen kennelijk belangrijker wordt gevonden dan het resultaat voor de deelnemers dat wel voldoet aan de richtlijnen. Zij betoogt dat verweerder beter had kunnen besluiten om specifieke adviezen, voorzien van een toelichting, niet (eerst) uit te betalen. In het merendeel van de gevallen is minimaal de voorgeschreven tijdsduur besteed.

Eiseres stelt dat de standpunten zijn verhard en dat zij daarom nu zaken aandraagt waarvan zij vindt dat de controleurs fout zaten. Zo hebben de controleurs twintig dossiers met officiële stukken meegenomen zonder haar daarvan in kennis te stellen, hetgeen strijdig is met de Algemenen Verordening Gegevensbescherming (hierna: de AVG). Ook zijn acht adviezen ten onrechte niet uitbetaald omdat die zijn uitgebracht na de controle in december.

Voorts voert eiseres aan dat de terugvordering van het gehele bedrag voor haar drastische economische gevolgen zal hebben. Dit mede gezien haar eigen extra investering in dit traject teneinde de deelnemers zo optimaal mogelijk van een goed ontwikkeladvies te voorzien. Zo heeft zij voor elk rapport licentierechten moeten aankopen, met een totaalbedrag van € 6.985,-. Haar totale schade bij terugvordering bedraag € 87.985,-, hetgeen wellicht zal leiden tot haar faillissement. De reeds ontvangen bedragen heeft zij al aangewend voor en in het kader van haar bedrijfsvoering tijdens de coronacrisis.

Eiseres betoogt dat zij er alles aan heeft gedaan om hoog kwalitatieve en ter zake doende ontwikkelingsadviezen te realiseren. De deelnemers hebben verklaard tevreden te zijn. Eiseres stelt volledig integer te zijn geweest in het aanmelden van de dossiers aan verweerder, ook tijdens de steekproefcontrole. Eiseres ervaart het als bijzonder bitter dat verweerder desondanks alleen bereid is om tegen te werken en niet om constructief mee te denken wat er wel kan. Het eindresultaat van al haar werk wordt ondergeschikt gemaakt aan een strikt procedurele afhandeling die allesbehalve getuigt van empathisch meebewegen. In zijn belangenafweging heeft verweerder daarmee ten onrechte geen rekening gehouden. De afwijzingen en terugvorderen zijn daarom onevenredig, aldus eiseres. Zij verwijst in dit kader naar de uitspraken van de ABRvS van 10 oktober 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX9681) en van de Centrale Raad van Beroep van 1 mei 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:BZ9635).

4.1.

In reactie hierop heeft verweerder allereerst verwezen naar de inhoud van het bestreden besluit.

Voorts is ter zitting namens verweerder aangevoerd dat de TSOV de formats verplicht stelt. Dit betekent dat wanneer die formats niet of onvolledig worden ingevuld, er geen recht bestaat op de subsidie. De formats zijn bewust ontwikkeld om aan te sluiten bij het doel van de regeling. Zo wordt het gespreksverslag ondertekend door de werkzoekende en wordt het ontwikkelplan opgesteld samen met de loopbaanadviseur. Dat wordt dan een persoonlijk document van de werkzoekende. Uit de door eiseres opgeleverde rapporten kan verweerder niet precies zien wat de loonbaanadviseur met de werkzoekende heeft besproken. Ook moet het ontwikkelplan per deelnemer door de deelnemer zelf zijn opgesteld, waarin ook door de deelnemer zelf aangegeven acties zijn opgenomen. Een en ander mag niet nadien worden geconstrueerd. Met betrekking tot de belangenafweging heeft verweerder aangevoerd dat het niet opleveren van een persoonlijk ontwikkelplan per deelnemer zo zwaarwegend is dat terugvordering gerechtvaardigd is, ook al levert dat financieel nadeel voor eiseres op. Daar komt bij dat het financieel nadeel ten tijde van het bestreden besluit niet was gespecificeerd. In de stellingen van eiseres heeft verweerder geen aanleiding gezien voor de conclusie dat de continuïteit van het bedrijf door de terugvordering in gevaar zal komen.

5. De rechtbank bespreekt hieronder puntsgewijs de beroepsgronden.

Controle

6. Op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de TSOV – voor zover hier van belang – is eiseres verplicht om mee te werken aan onderzoek naar verstrekte subsidies, onder meer door het verschaffen van de daartoe benodigde inlichtingen, gegevens en bescheiden. Dat in het onderhavige geval het onderzoek en de bijbehorende gesprekken maanden na de subsidieverstrekking hebben plaatsgevonden, is als zodanig niet onrechtmatig nu de regeling niet bepaalt dat het onderzoek binnen een bepaalde termijn moet plaatsvinden en uit alleen het tijdsverloop niet volgt dat het onderzoek inhoudelijk onzorgvuldig is. Uit de gedingstukken, waaronder het controleverslag van 11 december 2019 en de reactie van eiseres daarop, blijkt daarnaast niet dat sprake is geweest van subjectieve vraagstelling door de controleurs en/of andere onrechtmatigheden. Daarbij is van belang dat eiseres meerdere keren tijdens en na het controlemoment de gelegenheid heeft benut om aanvullende informatie in te dienen. Voorts volgt uit dat controleverslag dat de gemachtigde van eiseres de controleurs heeft aangeboden dat zij twintig controledossiers en één geanonimiseerd rapport meenemen. In dat verslag hebben de controleurs vervolgens opgenomen dat nu die dossiers de originele verklaringen blijken te bevatten, die dossiers per ommegaande en aangetekend worden geretourneerd aan eiseres. Uit de gedingstukken blijkt dat eisers die dossiers op 18 december 2019 retour heeft ontvangen. Gelet hierop heeft eiseres onvoldoende aangevoerd om aan te nemen dat sprake is van strijd met de AVG.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

Gebruik van formats uit de TSOV

7. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in dit geval terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres niet heeft voldaan aan alle op grond van de TSOV gestelde eisen. Zij overweegt daartoe het volgende.

7.1.

Op grond van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is verweerder bevoegd om de subsidievaststelling in te trekken of ten nadele van de ontvanger te wijzigen indien de subsidieontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen.

Op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de TSOV verstrekt verweerder subsidie voor ontwikkelingstrajecten, die zijn uitgevoerd op de wijze beschreven in bijlage 1, voor werkenden die werkzaam zijn in een in het tweede lid genoemde beroepsgroep.

Op grond van artikel 9, aanhef en onder a, van de TSOV wordt een aanvraag voor subsidie afgewezen wanneer de subsidieaanvraag niet voldoet aan de daaraan in of op grond van de Kaderwet SZW-subsidies en deze regeling gestelde eisen.

7.2.

In bijlage 1, behorende bij artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de TSOV is het volgende – voor zover hier van belang – opgenomen:

“Een ontwikkeladviestraject moet aan een aantal eisen voldoen om voor subsidie in aanmerking te kunnen komen. Onderstaand wordt beschreven welke eisen dit zijn.

(…)

Het ontwikkeladviestraject omvat gerichte interventies die resulteren in een ontwikkelplan voor de korte- en langere termijn volgens het onderstaande format 1.2. Van het ontwikkeladviestraject wordt een gespreksverslag gemaakt volgens het onderstaandeformat 1.1.

Het ontwikkeladviestraject omvat minimaal de volgende activiteiten:

(…)

6. De loopbaanadviseur voert gesprekken met de werkende met een tijdsbeslag van in totaal minimaal vier uren.7. De loopbaanadviseur stelt een gespreksverslag op conform format 1.1 en laat dit ondertekenen door de werkende.8. De loopbaanadviseur stelt samen met de werkende het ontwikkelplan op conform

format 1.2. en laat dit ondertekenen door de werkende.

In de toelichting bij de TSOV is het volgende – voor zover hier van belang – opgenomen:

“Het doel van de gesubsidieerde ontwikkeladviezen is het bewustzijn over de noodzaak van reflectie op de loopbaan te stimuleren bij oudere werkenden in een geselecteerd aantal beroepsgroepen, die nog niet concreet met ontslag, werkloosheid of arbeidsongeschiktheid bedreigd zijn. Het ontwikkeladviestraject heeft als doel hen toe te rusten om tijdig een reëel beeld van het toekomstperspectief in hun huidige werk te krijgen en meer regie op hun toekomstige loopbaan te nemen. Hiermee wordt beoogd de kans op toekomstige (langdurige) werkloosheid te verkleinen.

(…)

Het ontwikkeladvies is een integraal en persoonlijk advies. Dit advies wordt door onafhankelijke en professionele loopbaanadviseurs uitgevoerd. Het advies moet allereerst bewustzijn creëren over de huidige en toekomstige arbeidsmarktpositie en inzicht geven in de huidige competenties en loopbaanmogelijkheden. Aanvullend worden de mensen gecoacht, waarbij informatie wordt verstrekt over de kanssectoren, de middelen en instrumenten die ter beschikking staan voor bijvoorbeeld bij- of omscholing en wat eventuele financiële en arbeidsrechtelijke consequenties zijn van een baanwisseling. Bovenstaande zal resulteren in een concreet ontwikkelplan met acties die de deelnemer op korte en langere termijn kan ondernemen om het loopbaanperspectief te verbeteren. Hiervoor is een standaard format (bijlage 1, format 1.2) gemaakt, dat de loopbaanadviseur samen met de werknemer invult.”

7.3.

Het gebruik van de formats 1.1 en 1.2 betreft een vereiste om voor de subsidie in aanmerking te komen. Uit de TSOV en de bijbehorende toelichting volgt dat format 1.1 tot doel heeft om de gesprekken tussen de loopbaanadviseur en de werkende vast te leggen en dat format 1.2 tot doel heeft om het door de loopbaanadviseur en de werkende samen opgestelde ontwikkelplan vast te leggen. Anders dan eiseres aanvoert, kunnen de door haar gebruikte rapporten niet worden gelijkgesteld met die formats dan wel dienen als vervanging van die formats. Die rapporten bevatten niet de informatie die verweerder nodig heeft om te bezien of aan de voorwaarden van de subsidieverstrekking is voldaan. Zo is de inhoud van die rapporten te algemeen van aard en geeft onvoldoende weer hoe het ontwikkeladviestraject is verlopen. De rapporten geven niet weer welke gesprekken de loopbaanadviseur en de werkende hebben gevoerd, wat daarin is besproken en hoe die hebben bijgedragen aan het opstellen van een ontwikkelplan. Daar komt bij dat de rapporten worden opgesteld in het eerste deel van het ontwikkeladviestraject, zonder inzicht te geven in het daaropvolgende deel van het traject. Uit de rapporten volgt niet in hoeverre de werkende na het opmaken van het rapport invloed heeft op de inhoud van het rapport en de daarin opgenomen acties, termijnen en ondersteuning, zoals format 1.2 wel verlangt. Dat eiseres werkenden huiswerk heeft meegegeven, maakt niet alsnog voldoende inzichtelijk hoe bij de werkenden het bewustzijn over de noodzaak van reflectie op de loopbaan is gestimuleerd. De bereidheid van eiseres om de formats achteraf alsnog in te vullen, doet geen afbreuk aan het feit dat tijdens de subsidietrajecten gebreken bestonden. Daar komt bij dat uit de TSOV volgt dat de formats in samenspraak met iedere werkende moeten worden ingevuld, niet enkel door eiseres. Verweerder was daarom niet gehouden om eiseres de mogelijkheid te geven om achteraf alsnog de verlangde informatie aan te leveren.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

7.4.

Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres in alle hier in geding zijnde 135 ontwikkeltrajecten geen gebruik heeft gemaakt van de voorgeschreven formats. Op grond van het voorgaande moest verweerder de acht subsidieaanvragen afwijzen en was hij bevoegd om de voor 127 trajecten verstrekte subsidies in te trekken.

Tijdsbesteding

8. In het licht van hetgeen hiervoor in 7.3. en 7.4. is overwogen, staat vast dat eiseres niet heeft voldaan aan bepaalde subsidievereisten. Hetgeen eiseres over het subsidievereiste inzake tijdsbesteding heeft aangevoerd, maakt dat niet anders. Reeds daarom komt de rechtbank niet toe aan het nader bespreken van deze beroepsgrond.

Belangenafweging inzake terugvordering

9. Op grond van artikel 4:57, eerste lid, van de Awb kan verweerder onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.

9.1.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder in dit geval onvoldoende inzicht heeft gegeven in de belangenafweging die heeft plaatsgevonden bij de terugvordering van het totale subsidiebedrag van € 76.200,-. De rechtbank stelt voorop dat eiseres op zichzelf genomen te goeder trouw is geweest met de keuze voor de door haar gebruikte methode. Er is geen aanwijzing dat hier sprake is van frauduleus handelen. Ook kan niet gezegd worden dat de door eiseres gehanteerde methode niet heeft bijgedragen aan de doelstellingen van de TSOV, of dat in dat verband geen vanuit een kwalitatief oogpunt te waarderen inspanningen zijn verricht. Deze omstandigheden zijn niet kenbaar bij de afweging betrokken. Hetzelfde geldt voor de financiële gevolgen van een terugvordering van de subsidie voor eiseres. Dit klemt te meer nu sprake is van een fors terugvorderingsbedrag. Hetgeen ter zitting namens verweerder is aangevoerd acht de rechtbank onvoldoende om dit gebrek te helen, nu in dat betoog geen acht is geslagen op bovengenoemde omstandigheden van deze zaak.

Deze beroepsgrond slaagt.

9.2.

Het beroep is gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om zelf in deze zaak te voorzien, gelet op bovengenoemd onderzoeksgebrek. Voor de rechtbank is onvoldoende inzichtelijk welke belangen met terugvordering zijn gemoeid en hoe verweerder die belangen zal wegen. De rechtbank zal verweerder daarom opdragen om opnieuw op het bezwaarschrift van eiseres te beslissen, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.

Griffierecht en verzoek om proceskostenveroordeling

10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 354,- vergoeden.

11. De rechtbank ziet geen aanleiding om een proceskostenveroordeling uit te spreken. Daarbij betrekt zij dat eiseres in deze beroepsprocedure niet is bijgestaan door een beroepsmatig rechtsbijstandsverlener. In de declaraties van mr. H. de Boer van 6 februari 2020 en 10 augustus 2020 ziet zij geen aanleiding om tot een andere conclusie te komen. Uit die declaraties volgt niet dat sprake is geweest van werkzaamheden in het kader van deze beroepsprocedure. In die declaraties is niet gespecificeerd waarom de daarin genoemde honoraria aan eiseres zijn gefactureerd. De stelling van de gemachtigde van eiseres ter zitting dat hij voor het eerst procedeert bij de rechtbank en zich daarom heeft laten voorlichten door mr. De Boer, maakt niet dat (alsnog) sprake is van beroepsmatig verleende rechtsbijstand als bedoeld in het Besluit proceskosten bestuursrecht.

Voorts stelt de rechtbank vast dat eiseres geen andere voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten heeft aangevoerd en onderbouwd.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit van 22 juni 2020;

- draagt verweerder op om een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met

inachtneming van deze uitspraak;

- draagt verweerder op om het betaalde griffierecht van € 354,- aan eiseres te

vergoeden;

- wijst het verzoek om een proceskostenveroordeling af.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T.F. Bruinenberg, voorzitter, en mr. S. Dijkstra en
mr. V. van Dorst, leden, in aanwezigheid vanmr. R.A. Schaapsmeerders, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2022.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

typ: SCHA

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een hoger beroepschrift. U moet dit hoger beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.