ECLI:NL:RBNNE:2021:3647

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Bestuursrecht

zaaknummers: LEE 21/1861

uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 augustus 2021 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen

Stichting Tinallinge Plus, te Tinallinge,

Vereniging Milieudefensie, te Amsterdam,

Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., te Nijmegen,

verzoeksters,

(gemachtigde: ir. A.K.M. van Hoof),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Het Hogeland, verweerder

(gemachtigde: mr. A. Daan).

Als derde-partij neemt aan het geding deel:
[vergunninghouder], te [plaats 1] .

Procesverloop

Bij besluit van 14 juli 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder aan [vergunninghouder] (vergunninghouder) een omgevingsvergunning verleend voor het verlengen van een ligboxenstal op de locatie [adres] te [plaats 2] . De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten bouwen, handelen in strijd met regels van ruimtelijke ordening en het veranderen van een inrichting.

Verzoeksters hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij hebben verder de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 28 juli 2021 op zitting behandeld. Namens de Stichting Tinallinge Plus zijn [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] verschenen. Namens de Vereniging Milieudefensie is [naam 5] verschenen. Zij zijn bijgestaan door gemachtigde. Namens de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. is gemachtigde verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door D. Hooites en de gemachtigde. Namens derde-partij zijn [naam 6] , [naam 7] [naam 8] en [naam 9] verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1. Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.

1.1.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoeksters een spoedeisend belang als hiervoor bedoeld hebben, omdat vergunninghouder gebruik wil maken van de verleende omgevingsvergunning.

2. Ingevolge artikel 8:86, eerste lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter, indien het verzoek wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak. De voorzieningenrechter is in onderhavige zaak van oordeel dat nader onderzoek kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak en zal dus niet onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.

Belanghebbende

3. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de Stichting Tinallinge Plus gelet op haar statutaire doelstellingen geen belanghebbende is bij het bestreden besluit. De voorzieningenrechter ziet aanleiding om dit standpunt vanwege proceseconomische overwegingen in de onderhavige procedure onbesproken te laten. De voorzieningenrechter overweegt daartoe dat de belanghebbendheid van de stichting de voorzieningenrechter op voorhand niet zeer onwaarschijnlijk voorkomt en de beide andere verzoeksters, de Vereniging Milieudefensie en Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., op basis van hun statuten en feitelijke werkzaamheden in ieder geval belanghebbende zijn bij het bestreden besluit en alle drie de verzoeksters dezelfde gemachtigde hebben en dezelfde gronden hebben ingediend.

Onderdeel natuur

4. Verzoeksters hebben aangevoerd dat ten onrechte geen verklaring van geen bedenkingen is gevraagd en verkregen van gedeputeerde staten van Groningen voor wat betreft het onderdeel natuur.

4.1.

Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.

Ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) is het verbonden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

Op grond van artikel 2.2aa, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) worden als categorie activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, tevens aangewezen: het realiseren van een project of het verrichten van een andere handeling als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb voor zover dat project […] bestaat uit een activiteit waarop het verbod, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdelen a tot en met h […] in samenhang met artikel 2.2a van toepassing is en voor zover voor dat project, […] geen vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is aangevraagd of verleend.

Ingevolge artikel 6.10a, eerste lid, van het Bor wordt een omgevingsvergunning, voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2aa, onderdeel a of b, niet verleend dan nadat gedeputeerde staten als bedoeld in artikel 1.3, eerste lid, van de Wnb hebben verklaard dat zij daartegen geen bedenkingen hebben.

4.2.

De voorzieningenrechter overweegt dat ten tijde van de aanvraag om onderhavige omgevingsvergunning vergunninghouder tevens een aanvraag voor een Wnb-vergunning bij gedeputeerde staten van Groningen had ingediend. Ten tijde van het verlenen van de omgevingsvergunning door verweerder had vergunninghouder de aanvraag om een Wnb-vergunning evenwel weer ingetrokken. Verweerder had daarom ten tijde van het nemen van het bestreden besluit alsnog moeten beoordelen of onderhavig project mogelijk significante effecten gevolgen zou kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied en of een verklaring van geen bedenkingen had moeten worden gevraagd bij gedeputeerde staten van Groningen. Voornoemde beoordeling heeft niet plaatsgevonden. Gelet hierop heeft verweerder het bestreden besluit naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter in strijd met het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo gelezen in samenhang met artikel 2.2aa, eerste lid, en artikel 6.10a, eerste lid, van het Bor genomen. Het bestreden besluit zal gelet hierop in beroep geen stand houden. Dit brengt met zich dat de voorzieningenrechter bevoegd is om een voorlopige voorziening te treffen. Of de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening zal treffen, hangt mede af van het oordeel van de voorzieningenrechter over de hierna te bespreken beroepsgronden die betrekking hebben op de besluitvorming door verweerder in het kader van de ruimtelijke ordening.

Activiteit handelen in strijd met het bestemmingsplan “Buitengebied Winsum”

5. Verzoeksters hebben aangevoerd dat het project in strijd is met het bepaalde in artikel 3.2, onder a, sub 1, van het bestemmingsplan “Buitengebied Winsum” (het bestemmingsplan).

5.1.

Op grond van artikel 3.2, onder a, sub 1, van het bestemmingsplan dienen alle gebouwen te worden gebouwd binnen het
bouwperceel, gelegen in het
bouwvlak, dat als zoekgebied fungeert.

Een
bouwvlakwordt op grond van artikel 1, onder w, van het bestemmingsplan gedefinieerd als een geometrisch bepaald vlak, waarmee gronden zijn aangeduid, waar ingevolge de regels gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zijn toegelaten; het bouwvlak van een agrarisch bedrijf omvat een zoekgebied, waarin aaneengesloten bebouwing kan worden opgericht op een bouwperceel van 1,5 ha, dan wel 1 ha, afhankelijk van de kwetsbaarheid van het landschap.

Een
bouwperceelis op grond van artikel 1, onder v, van het bestemmingsplan een aaneengesloten stuk grond, waarop ingevolge de regels een zelfstandige bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten; het agrarisch bouwperceel bestaat uit een denkbeeldige rechthoek van 1,5 ha, dan wel 1 ha, afhankelijk van de kwetsbaarheid van het landschap.

Onder
bebouwingwordt grond van artikel 1, onder i, van het bestemmingsplan verstaan

één of meer gebouwen en/of bouwwerken, geen gebouwen zijnde.

5.2.

De voorzieningenrechter overweegt dat voor de omvang van het bouwperceel de bouwregel als neergelegd in artikel 3.2, onder a, sub 2, van het bestemmingsplan leidend is. Op onderdelen is deze bepaling gewijzigd door de inwerkingtreding van het Veegplan Buitengebied Winsum 2017. De bepaling, waaraan moet worden getoetst, luidt, voor zover van belang, als volgt:

“2. de grootte van een bouwperceel bedraagt 1,5 ha, dan wel de bestaande grootte indien deze meer bedraagt, mits:

- de bebouwing zoveel mogelijk wordt geclusterd;

- de uitbreidingsrichting aansluit bij het aanwezige bebouwingspatroon, waarbij tevens rekening wordt gehouden met het uitzicht van (bedrijfs)woningen;

(…)”

5.2.1.

In voornoemd sub 2 is opgenomen dat de bestaande grootte van een bouwperceel (onder voorwaarden) bepalend is, wanneer deze meer bedraagt dat 1,5 ha. In onderhavig geval is sprake van een bouwperceel met een bestaande grootte die meer bedraagt dan 1,5 ha. Aan de in sub 2 genoemde voorwaarden van clustering van bebouwing en aansluiting van de uitbreidingsrichting bij het aanwezige bebouwingspatroon wordt, onbestreden, voldaan.

5.2.2.

Voor een bouwperceel waarvoor geldt dat de bestaande grootte bepalend is, is van belang de definitie gegeven in artikel 1.3 van het Veegplan Buitengebied Winsum 2017 voor het begrip “bestaande”:

“1.3. bestaand:

1. het gebruik dat op het tijdstip van inwerkintreding van het bestemmingsplan aanwezig is en/of bebouwing die op dat tijdstip aanwezig of in uitvoering is, dan wel kan worden gebouwd krachtens een omgevingsvergunning;

2. het onder 1 bedoelde geldt niet voor zover sprake was van strijd met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder mede begrepen het overgangsrecht van het bestemmingsplan of een andere planologische toestemming.”

5.2.3.

Op 20 januari 2009 heeft verweerder een bouwvergunning verleend voor de bouw van vier sleufsilo’s. Deze vergunning is verleend in overeenstemming met het destijds geldende bestemmingsplan. Op het tijdstip van inwerkingtreding van het thans geldende bestemmingsplan was de bebouwing reeds aanwezig en was aldus sprake van een bouwperceel groter dan 1,5 ha. De bestaande bebouwing vormt de begrenzing van het bouwperceel, daaromheen moet de denkbeeldige rechthoek worden gelegd. Overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zoals sleufsilo’s, moeten op grond van artikel 3.2, onder c, sub 1, van het bestemmingsplan binnen het bouwperceel zijn gelegen; dit maakt naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat het bouwperceel aan de achterzijde van het erf wordt begrensd door de sleufsilo’s. Wanneer de denkbeeldige rechthoek van het bestaande bouwperceel om deze sleufsilo’s zou worden getrokken dan zou het bouwperceel aanmerkelijk groter zijn dan 2 ha. Nu de maximale grootte van het bouwperceel is begrensd op 2 ha brengt naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter een redelijke wetsuitleg met zich mee dat de denkbeeldige rechthoek van 2 ha wordt getrokken uitgaande van het zwaartepunt van de bebouwing met als gevolg dat de sleufsilo’s door de grens van het bestaande bouwperceel worden doorsneden.

Dat, zoals namens verzoeksters is aangevoerd, de definitiebepalingen geen specifieke melding maken van een bouwperceel met een bestaande grootte, meer dan 1,5 ha, maakt dit naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet anders; getoetst dient te worden aan de bouwregels. De stelling van verzoeksters dat het bouwperceel niet buiten het bouwvlak kan zijn gelegen, kan evenmin worden gevolgd. In artikel 3.2, onder a, sub 2, van het bestemmingsplan is bepaald dat het bouwperceel de bestaande grootte kan hebben. Daaraan is niet de beperking gesteld dat dit uitsluitend zo is wanneer het binnen het bouwvlak is gelegen. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter zullen deze beroepsgronden niet slagen.

6. Verzoeksters hebben zich verder op het standpunt gesteld dat de omgevingsvergunning in strijd is met artikel 3.2, onder a, sub 4, van het bestemmingsplan, nu het in onderhavig geval gaat om een uitbreiding van een bestaand gebouw, terwijl uitsluitend bestaande stallen zijn toegestaan. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoeksters hier niet in kunnen worden gevolgd, omdat het in onderhavig geval niet gaat om de uitbreiding van een bestaand gebouw, maar om de oprichting van een nieuw gebouw. Het enkele feit dat de nieuwe stal in het verlengde van een bestaande stal wordt gebouwd brengt niet met zich mee dat het niet om een nieuwe stal zou gaan. Deze beroepsgrond zal naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet slagen.

7. Vervolgens betogen verzoeksters dat met het project sprake zou zijn van een toename van ammoniakemissie, hetgeen betekent dat aan de uitzondering, zoals beschreven in artikel 3.2, onder a, sub 5, van het bestemmingsplan niet wordt voldaan.

7.1.

In artikel 3.2, onder a, sub 5, van het bestemmingsplan is bepaald dat het oprichten van nieuwe gebouwen ten behoeve van landbouwhuisdieren is toegestaan onder de voorwaarde dat is aangetoond dat geen sprake is van een toename van de ammoniakemissie van het betreffende bedrijf.

7.2.

De voorzieningenrechter overweegt dat partijen verdeeld worden gehouden over de vraag wat in onderhavig geval heeft te gelden als peildatum. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan in 2013 voor het bedrijf de oprichtingsvergunning van 26 mei 2009 gold. Ten opzichte van deze oprichtingsvergunning (inclusief de milieu-neutrale wijziging van 8 januari 2014) is met de nu ingediende aanvraag om een omgevingsvergunning sprake van een afname van ammoniak (vergund was 7.189,4 kg ammoniak, nu aangevraagd is 6.423 kg ammoniak). Verzoeksters stellen zich op het standpunt dat verweerder naar de feitelijke situatie ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan had dienen te kijken. Ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan werden slechts 251 melkkoeien en 245 jongvee gehouden benevens 24 schapen. Uitgaande van deze aantallen bedroeg de ammoniakemissie in de referentiesituatie niet meer dan 4195,65 kg per jaar.

7.2.1.

De voorzieningenrechter overweegt allereerst dat, anders dan verzoeksters kennelijk menen, de planwetgever met het vaststellen van het bestemmingsplan niet heeft beoogd het aantal dieren per bedrijf vast te leggen. De voorzieningenrechter verwijst in dit verband onder meer naar pagina 194 van de PlanMER bij het bestemmingsplan, waarin het volgende is opgenomen: “Het gaat hierbij niet om het vastleggen van het aantal dieren, maar om de oppervlaktebebouwing waar vee wordt gehouden. Namelijk, middels het bestemmingsplan kan niet gestuurd worden op het aantal dieren op het erf, maar wel op de bebouwing”.

7.3.

Vervolgens overweegt de voorzieningenrechter dat hij artikel 3.2, onder a, sub 5, van het bestemmingsplan aldus begrijpt dat daarmee op een meta-niveau wordt voorkomen dat uitvoering van een project zal leiden tot significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden. Bij het opstellen van het bestemmingsplan is door de planwetgever onderkend dat er allerhande autonome ontwikkelingen kunnen zijn, die maken dat veehouders eigenstandig beslissingen nemen over het aantal dieren dat zij binnen de bestaande omgevingsvergunning houden. De planwetgever heeft tegen die achtergrond geoordeeld dat het risico van significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden afdoende kan worden voorkomen door de uitbreiding van oppervlaktebebouwing waar vee wordt gehouden te verbieden, indien dat zou leiden tot een toename van de ammoniakemissie van het bedrijf. Tegen deze achtergrond is de voorzieningenrechter van oordeel dat binnen de systematiek van het bestemmingsplan voor de berekening van de hoeveelheid ammoniak die door het bedrijf wordt uitgestoten, moet worden aangesloten bij het aantal dieren dat op grond van de geldende omgevingsvergunning ten tijde van het bestreden besluit binnen het bedrijf zou kunnen worden gehouden. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter zal deze beroepsgrond van verzoeksters niet slagen.

7.4.

De voorzieningenrechter overweegt verder dat verweerder bij de berekening of in onderhavig geval sprake is van een toename van de ammoniakemissie van het bedrijf wellicht niet geheel zorgvuldig is geweest; zo heeft verweerder bij de berekening de beweiding niet meegenomen. De verschillen in uitkomst zijn evenwel niet van dien aard dat het op voorhand evident is dat door de uitbereiding van oppervlaktebebouwing waar vee wordt gehouden met het gekozen stalsysteem sprake is van een significante toename van stikstof voor de betrokken Natura 2000-gebieden.

7.5.

Met betrekking tot de stelling van verzoeksters dat verweerder bij de beoordeling van emissies in de aangevraagde situatie niet zonder meer kon volstaan met een verwijzing naar de door de minister op grond van de Wet Ammoniak en Veehouderij in de Regeling Ammoniak en Veehouderij (RAV) vastgestelde emissies per stalsoort, omdat er op dit moment onvoldoende wetenschappelijke zekerheid bestaat over de emissies, overweegt de voorzieningenrechter allereerst dat in onderhavige procedure geen Wnb-vergunning voor ligt maar een vergunning op grond van de Wabo. Uit het enkele feit dat bij de beoordeling van de vraag of een project in het kader van de Wnb significante effecten op een Natura 2000-gebied kan hebben, er op grond van de Habitatrichtlijn wetenschappelijke zekerheid moet bestaan omtrent het optreden van deze significante effecten, vloeit niet zonder meer voort dat dezelfde wetenschappelijke zekerheid ook bij de toepassing van de onderhavige bepaling van het bestemmingsplan zou moeten bestaan.

Verweerder heeft bij de toepassing van de onderhavige bepaling uit het bestemmingsplan er voor gekozen om bij de beoordeling van de vraag of de bouw van de stal zou leiden tot een toename van de ammoniakemissie aan te sluiten bij emissiewaardes per dierplaats op basis van de RAV. Nu er noch in het bestemmingsplan noch elders in het kader van de ruimtelijke ordening regels zijn gegeven omtrent de berekening van die emissies acht de voorzieningenrechter deze keuze van verweerder niet op voorhand kennelijk onredelijk.

Gelet op de systematiek van het bestemmingsplan, waar wordt gerekend met zeer veel onzekerheden en zeer ruime marges, acht de voorzieningenrechter het begrijpelijk en niet kennelijk onredelijk dat verweerder bij de beoordeling van de vraag of in onderhavig geval sprake is van een toename van de ammoniakemissie van het bedrijf, aansluiting heeft gezocht bij de emissiefactoren van de RAV ook al zijn deze factoren, zoals genoegzaam blijkt uit de door verzoeksters overgelegde stukken, omgeven door onzekerheid.

De voorzieningenrechter constateert, zoals door vergunninghouder ook is benadrukt, dat de vraag of de bouw en het gebruik van de stal zal leiden tot significante effecten op de betrokken Natura 2000-gebieden en zo ja, of dat vergunbaar is, door gedeputeerde staten van Groningen zal moeten worden beoordeeld in het kader van de door vergunninghouder aangevraagde vergunning op grond van de Wnb. Gelet op het bovenstaande zullen deze gronden naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet zonder meer kunnen slagen.

8. Met betrekking tot de stelling van verzoeksters dat verweerder onvoldoende heeft onderzocht of het project in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening overweegt de voorzieningenrechter dat het project afwijkt van de in artikel 3.2, onder a, sub 10, van het bestemmingsplan voorgeschreven dakhelling van minimaal 22 graden; het project kent namelijk een dakhelling van 20 graden. Verweerder heeft vanwege deze afwijking toepassing gegeven aan de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid zoals deze in artikel 3.4, onder a, sub 4, van het bestemmingsplan is gegeven. In het bestreden besluit heeft verweerder onderbouwd waarom toepassing van deze bevoegdheid aanvaardbaar is. Uitsluitend ten aanzien van voornoemde afwijking diende verweerder te beoordelen of deze activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter op het standpunt kunnen stellen dat van strijd met een goede ruimtelijke ordening in onderhavig geval geen sprake is. De voorzieningenrechter ziet in hetgeen verzoeksters hebben aangevoerd geen grond voor een ander oordeel. Ook deze beroepsgrond zal naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet kunnen slagen.

Conclusie

9. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is het aannemelijk dat de rechter in het bodemgeschil tot de conclusie zal komen dat het bestreden besluit onbevoegdelijk is genomen, omdat er geen beoordeling heeft plaatsgevonden van de vraag of het project significante effecten kan hebben op een Natura 2000-gebied omdat de daartoe strekkende vergunningaanvraag voordat het bestreden besluit is genomen, was ingetrokken. Dat is op zich geen reden tot het treffen van een voorlopige maatregel nu het aannemelijk is dat de bodemrechter de rechtsgevolgen van het bestreden besluit op dit punt in stand kan laten, nu vergunninghouder intussen wederom een aanvraag voor een vergunning op grond van de Wnb heeft gedaan. Omdat naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter ook de gronden ten aanzien van de omvang en situering van het bouwperceel, ten aanzien van de vraag of de vergunning leidt tot een toename van de ammoniakemissie en ten aanzien van de ruimtelijke onderbouwing van de afwijking van het bestemmingsplan ook niet zonder meer tot een gegrond beroep zullen leiden, zal de voorzieningenrechter geen voorlopige maatregel treffen.

10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De voorzieningenrechter wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. C.T. Hofman, griffier op 11 augustus 2021.

De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende maandag na deze datum.

De voorzieningenrechter is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.

griffier

voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: