Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Bestuursrecht
locatie Groningen
zaaknummers: LEE 21/1218
uitspraak van de voorzieningenrechter van 16 juni 2021 in de zaak tussen
1. [verzoekster]gevestigd te [plaats], verzoekster sub 1.a.,
2. [verzoekster]gevestigd te [plaats], verzoekster sub 1.b.,
hierna gezamenlijk te noemen: verzoeksters,
(gemachtigde: [gemachtigde]
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Groningen, verweerder,
(gemachtigde: mr. M.H. van Kooten-Kerssen).
Als
derde-partijheeft aan het geding deelgenomen: [derde belanghebbende], gevestigd te [plaats], derde-belanghebbende,
derde-partijheeft aan het geding deelgenomen: [derde belanghebbende], gevestigd te [plaats], derde-belanghebbende,
(gemachtigde: [betrokkene]).
Procesverloop
Bij besluit van 23 maart 2021 (het bestreden besluit), verzonden op 26 maart 2021, heeft verweerder aan derde-belanghebbende ingevolge artikel 3.18, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) de opdracht verleend om de populatieomvang van het ree in de provincie Groningen te beperken.
Tegen het bestreden besluiten hebben verzoeksters bezwaar ingediend. Tevens hebben verzoeksters de voorzieningenrechter bij brief van 19 april 2021 verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het verzoek is behandeld op de zitting van 9 juni 2021.
Verzoeksters zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en L. Zwart.
Namens derde-belanghebbende is voornoemde gemachtigde verschenen.
Feiten en omstandigheden
1. Bij zijn oordeelsvorming betrekt de voorzieningenrechter de navolgende feiten en omstandigheden.
Verweerder heeft het bestreden besluit genomen met het oog op gegevens waaruit naar voren komt dat er in de gehele provincie Groningen veelvuldig aanrijdingen met reeën optreden. Verweerder is van mening dat dit moet worden tegengegaan waarbij op het volgende wordt gewezen. Bij aanrijdingen met reeën ontstaat zowel materiële schade, in de vorm van schade aan het voertuig en/of persoonlijk letsel, als immateriële schade, in de vorm van traumatische ervaringen van bestuurder en inzittenden. Op basis van gegevens van het Verbond van Verzekeraars blijkt dat een aanrijding met een dier gemiddeld 1.600 euro schade veroorzaakt. Gelet op de 359 aanrijdingen met reeën die per jaar plaatsvinden binnen de provincie Groningen, loopt dit op tot ruim een half miljoen euro aan schade.
Verweerder meent dat de handhaving van de omvang van de populatie op het huidige niveau borgt dat het aantal aanrijdingen met reeën niet zal toenemen. Het bestreden besluit is met het oog daarop genomen. De afgelopen jaren is op basis van een eerdere ontheffing, verleend op 5 april 2016, afschot van reeën ten behoeve van het populatiebeheer, in het belang van de verkeersveiligheid en het voorkomen en bestrijden van onnodig lijden van zieke en gebrekkige dieren, uitgevoerd. De doelstand die daarbij werd gehanteerd was bepaald op 4.450 reeën. Ook voorafgaande aan het jaar 2016 zijn ontheffingen verleend voor het beheer van reeën, respectievelijk in 2009 en in 2015.
1.1.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder gelet op hetgeen hier voren is overwogen aan derde-belanghebbende ingevolge artikel 3.18, eerste lid, van de Wnb de opdracht verleend om de populatie-omvang van het ree in de provincie Groningen te beperken.
1.2.
Verzoeksters hebben daartegen bezwaar gemaakt op de hierna onder 3.1. t/m 3.3. weergegeven gronden. Tevens is verzocht een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende een schorsing van het bestreden besluit.
Toepasselijke regelgeving
2. Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan, indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningen-rechter van de bestuursrechter op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2.1.
Ingevolge artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb wordt een ontheffing of een vrijstelling uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
b. zij is nodig:
1. in het belang van de bescherming van de wilde flora of fauna, of in het belang van de instandhouding van de natuurlijke habitats;
2. ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden, wateren of andere vormen van eigendom;
3. in het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en met inbegrip van voor het milieu wezenlijke gunstige effecten;
4. voor onderzoek en onderwijs, repopulatie of herintroductie van deze soorten, of voor de daartoe benodigde kweek, met inbegrip van de kunstmatige vermeerdering van planten, of,
5. om het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een beperkt, bij de ontheffing of vrijstelling vastgesteld aantal van bepaalde dieren van de aangewezen soort te vangen of onder zich te hebben, onderscheidenlijk een beperkt bij de ontheffing of vrijstelling vastgesteld aantal van bepaalde planten van de aangewezen soort te plukken of onder zich te hebben.
c. er wordt geen afbreuk gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, van de Wnb is het, onverminderd artikel 3.5, eerste, vierde en vijfde lid, verboden:
a. In het wild levende zoogdieren, amfibieën, reptielen, vissen, dagvlinders, libellen en kevers van de soorten, genoemd in de bijlage, onderdeel A, bij deze wet, opzettelijk te doden of te vangen;
b. de vaste voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van dieren als bedoeld in onderdeel a opzettelijk te beschadigen of te vernielen.
Ingevolge artikel 3.10, tweede lid, van de Wnb is artikel 3.8, met uitzondering van het derde en vierde lid, van overeenkomstige toepassing op de verboden, bedoeld in het eerste lid, met dien verstande dat, in aanvulling op de redenen, genoemd in het vijfde lid, onderdeel b, de noodzaak voor de ontheffing of vrijstelling ook verband kan houden met handelingen:
a. in het kader van de ruimtelijke inrichting of ontwikkeling van gebieden of van kleinschalige bouwactiviteiten, met inbegrip van het daarop volgende gebruik van het gebied of het gebouwde;
b. ter voorkoming van schade of overlast, met inbegrip van schade aan sportvelden, schietterreinen, industrieterreinen, kazernes, of begraafplaatsen;
c. ter beperking van de omvang van de populatie van dieren, in verband met door deze dieren ter plaatse en in het omringende gebied veelvuldig veroorzaakte schade of in verband met de maximale draagkracht van het gebied waarin de dieren zich bevinden;
d. ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren;
e. in het kader van bestendig beheer of onderhoud in de landbouw of bosbouw;
f. in het kader van bestendig beheer of onderhoud aan vaarwegen, watergangen, waterkeringen, waterstaatswerken, oevers, vliegvelden, wegen, spoorwegen of bermen, of in het kader van natuurbeheer;
g. in het kader van bestendig beheer of onderhoud van de landschappelijke kwaliteiten van een bepaald gebied;
h. in het algemeen belang, of
i. bestendig gebruik.
Ingevolge artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb verlenen gedeputeerde staten ten behoeve van de beperking van de omvang van een populatie van vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, of van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, ontheffing als bedoeld artikel 3.3, eerste, vierde en vijfde lid, 3.4, tweede lid, 3.8, eerste en vijfde lid, 3.9, tweede lid, of 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, indien deze beperking nodig is:
b. ingeval van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid:
1. in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats;
2. ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom, of
3. in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, of
c. ingeval dieren van soorten als bedoeld in 3.10, eerste lid, met uitzondering van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid:
1. om de redenen genoemd in onderdeel b;
2. ter voorkoming van schade of overlast, met inbegrip van schade aan sportvelden, industrieterreinen of begraafplaatsen,
3. ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren, en
4. in het algemeen belang.
Ingevolge artikel 3.17, tweede lid, van de Wnb wordt een ontheffing als bedoeld in het eerste lid verleend aan een faunabeheereenheid, die handelt overeenkomstig het daartoe vastgestelde en goedgekeurde faunabeheerplan.
Ingevolge artikel 3.17, vijfde lid, van de Wnb kan, in afwijking van artikel 3.12, eerste lid, en het tweede lid, een ontheffing worden verleend voor handelingen die niet op grond van een faunabeheerplan worden verricht, indien de noodzaak ontbreekt voor een faunabeheerplan, gelet op de specifieke kenmerken van de desbetreffende diersoort dan wel de aard of omvang van te verrichten handelingen.
Ingevolge artikel 3.18, eerste lid, van de Wnb kunnen gedeputeerde staten aan faunabeheer-eenheden of wildbeheereenheden, aan andere samenwerkingsverbanden van personen, of aan personen opdracht geven om, in afwijking van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 3.1, 3.4, eerste lid, 3.5, 3.9, eerste lid, en 3.10, eerste lid, de omvang van een bij de opdracht aangeduide populatie van vogels of van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, te beperken als dat nodig is om de onderscheidenlijke redenen, genoemd in artikel 3.17, eerste lid, onderdelen a, b en c. De artikelen 3.3, vierde en vijfde lid, 3.8, vijfde lid, en 3.10, tweede lid, zijn van overeenkomstige toepassing op die opdracht.
2.2.
Op 3 oktober 2018 heeft verweerder de beleidsnotitie “Fauna en Flora 2018” (hierna: de beleidsnotitie) vastgesteld.
In paragraaf 3.1 van voormelde beleidsnotitie heeft verweerder het volgende te kennen gegeven:
‘In het wild levende dieren zijn beschermd via de Wnb. Wanneer soorten problemen veroorzaken biedt de wet mogelijkheden om populaties van deze soorten te beheren of te bestrijden. De bevoegdheden hiervoor liggen in de meeste gevallen bij de provincies. In het faunabeheerplan is vastgelegd hoe populaties worden beheerd, schadeveroorzakende dieren worden bestreden en hoe jacht daaraan bijdraagt. De eisen aan een faunabeheerplan liggen vast in de wet en zijn opgenomen in onze provinciale omgevingsverordening. De Fauna-beheereenheid stelt een faunabeheerplan vast en Gedeputeerde Staten keuren een fauna-beheerplan goed. Op basis van een vastgesteld en goedgekeurd faunabeheerplan kunnen wij toestemming verlenen voor het ingrijpen in de populatie.’
In paragraaf 3.5.2 van voormelde beleidsnotitie is met betrekking tot reeën het navolgende vermeld:
‘Het beheer van reeën staan wij toe in het belang van verkeersveiligheid of indien er onvoldoende draagkracht is voor de populatie. In het verleden is gewerkt met een doelstand van het aantal reeën. Dit laten wij los. Van belang is dat het aantal aangereden reeën niet ongewenst hoog wordt. Zowel de verkeersintensiteit als ook het aantal reeën in de provincie Groningen zijn toegenomen. Het streven is om het aantal aangereden reeën onder de 7% te houden dan wel te krijgen ten opzichte van de totale populatie. Wegbeheerders zijn in het kader van de verkeersveiligheid verantwoordelijk om maatregelen te nemen ter voorkoming van aanrijdingen met wild. De Faunabeheereenheid is verantwoordelijk voor een goede registratie van aangereden reeën. Wij verwachten van de Faunabeheereenheid dat zij wegbeheerders attenderen op knelpunten met wildaanrijdingen.’
In paragraaf 3.3. van voormelde beleidsnotitie is met betrekking tot populatiebeheer met een provinciale opdracht het navolgende vermeld:
‘Het beheren van populaties op basis van een provinciale opdracht kan geschieden op basis van verschillende belangen, waaronder openbare veiligheid, landbouwschade, schade aan flora en fauna en overlast. Gedeputeerde Staten is bevoegd voor het verlenen van een opdracht in het kader van de Wnb.’
In paragraaf 3.3.6. van voormelde beleidsnotitie is met betrekking tot aangereden wild het navolgende vermeld:
‘Naast het beheren van populaties ten behoeve van het voorkomen van aanrijdingen willen we ook het onnodig lijden van aangereden dieren zoveel mogelijk beperken. Daarom kennen we het ‘valwildbesluit’ waarin met een opdracht wettelijk geregeld is dat reeën snel uit hun lijden verlost kunnen worden. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het valwildbesluit ligt bij de Faunabeheereenheid. Op verzoek van de Faunabeheereenheid zullen wij in de toekomst het 'valwildbesluit' uitbreiden met andere dieren indien dit vanuit het principe ‘onnodig lijden’ noodzakelijk wordt bevonden.’
Standpunt van verzoeksters
3.1.
Verzoeksters betogen primair dat de in het bestreden besluit gegeven opdracht tot afschot niet voldoet aan de door verweerder zelf in 2018 opgestelde beleidsnotitie. In dit verband achten verzoeksters van belang dat in het bestreden besluit expliciet te kennen wordt gegeven dat het ‘bestaande beheer’ oftewel het oude beheer op basis van doelstanden onverminderd wordt voortgezet. Dit terwijl in de beleidsnotitie expliciet wordt aangegeven dat beheer van de populatie op basis van doelstanden wordt verlaten. In deze notitie wordt verder gesteld dat de uitgangspunten in het kader van de vraag op welke wijze het beheer van een populatie moet plaatsvinden nader moeten worden uitgewerkt in het volgende faunabeheerplan (hierna: het FBP). In afwachting van dit nieuwe FBP wordt nu echter opdracht verleend om het in 2018 losgelaten beleid toch voort te zetten. Daarbij komt volgens verzoeksters dat verweerder de uitwerking van het beleid over laat aan een particuliere organisatie, te weten de faunabeheereenheid Haren (hierna: de FBE). De beleidsnotitie is drie jaar geleden vastgesteld, zodat de FBE alle tijd heeft gehad om een nieuw FBP te ontwikkelen. Tot op heden is dit echter niet gebeurd. Vanwege het ontbreken van een FBP kon verweerder geen ontheffing verlenen. Om die reden maakt verweerder volgens verzoeksters thans een oneigenlijk gebruik van de mogelijkheid die artikel 3.18 van de Wnb biedt om een opdracht te verlenen tot populatiebeheer. Verweerder verleent met deze opdracht volgens verzoeksters toestemming om in strijd met de in de beleidsnotitie vermelde uitgangspunten te handelen. Dat de opdracht niet voldoet aan de nieuwe beleidsnotitie is in de visie van verzoeksters duidelijk. Dat blijkt niet alleen uit de opmerking op bladzijde 12 van het bestreden besluit, maar ook uit de voorwaarden en de onderbouwing van de onderhavige opdracht. Zo is de opdracht verleend om 890 reeën te schieten in het belang van populatiebeheer, met als reden om op die manier de eerder genoemde doelstand te halen, terwijl het uitgangspunt van het hanteren van een doelstand in de beleidsnotitie nu juist is verlaten. De afschot is naar de mening van verzoeksters zuiver en alleen gericht op aantalsreductie en daarmee het bereiken van een doelstand en heeft geen enkele relatie met de bescherming van de verkeersveiligheid.
3.2.
Verweerder heeft dit laatste ook in het geheel niet aangetoond, aldus verzoeksters.
In dit verband wijzen zij erop dat in de tekst van het bestreden besluit wordt gesteld dat uit wetenschappelijk onderzoek zou blijken dat er een verband is tussen de dichtheid van een populatie en het aantal aanrijdingen dat plaatsvindt. Dit is echter geen ‘lineair’ verband, hetgeen is te verklaren door de grote invloed van andere factoren. Dat die invloed veel groter is dan de invloed van de aantallen reeën, blijkt volgens verzoeksters uit onderzoek. In het bestreden besluit wordt in dat verband verwezen naar Groot Bruinderink en Hazebroek die zouden hebben geconstateerd dat het aantal aanrijdingen sterker steeg dan de gemeten toename van de verkeersintensiteit. Belangrijker in dit verband is in de visie van verzoeksters echter de constatering van de onderzoekers dat het aantal aanrijdingen ook veel sterker steeg dan de toename van de reeënpopulatie. Het volgende wordt in voornoemd rapport namelijk vastgesteld, aldus verzoeksters:
‘Over een periode van 20 jaar nam de reeënpopulatie toe met de factor 2.2, de verkeers-omvang met de factor 1.5 en het aantal aanrijdingen met de factor 10.’ Hun conclusie luidt dan ook dat veranderingen in verkeersintensiteiten of in de populatiegrootte géén rechtstreeks verband houden met het aantal wildongevallen (zie Groot Bruinderink e.a., 1996, p.1064).
Vorenstaande betekent in de visie van verzoeksters dat als het al mogelijk zou zijn om het aantal reeën te beperken, dit niet automatisch leidt tot minder aanrijdingen. Daarmee is niet aangetoond dat afschot noodzakelijk is om de verkeersveiligheid te waarborgen, aldus verzoeksters.
3.3.
Verzoeksters betogen ten slotte dat er andere bevredigende maatregelen voorhanden zijn om aanrijdingen te voorkomen. In dit verband wijzen verzoeksters op de ‘Leidraad verminderen aanrijdingen reeën’ (hierna: de Leidraad). Deze Leidraad is bedoeld als hulpmiddel om tot een goed afgewogen en effectieve aanpak te komen om het aantal aanrijdingen te verminderen. Hierin wordt een aantal maatregelen beschreven. Daaruit blijkt onder andere dat het verminderen van de snelheid van 80 naar 60 km/u, al dan niet gecombineerd met verkeersdrempels, een zeer effectief middel is. Verder wijzen verzoeksters op het beheer van bermvegetatie. Indien deze zeer kort en schraal wordt gehouden kan dit blijkens onderzoek tot een halvering van het aantal aanrijdingen leiden. Om de effectiviteit van de verschillende maatregelen goed te kunnen inschatten zijn gegevens nodig over bijvoorbeeld locaties, aantallen en tijdstippen van de aanrijdingen, kenmerken van de weg, ligging in het landschap en het uitgevoerde beheer. Er wordt in de Leidraad een stappenplan gegeven om de benodigde informatie boven tafel te krijgen, waarna kan worden bepaald welke maatregel het meest passend en geëigend is. Verweerder heeft tot dusverre echter verzuimd enig onderzoek in vorenstaand verband te doen, zodat er naar de mening van verzoeksters geen opdracht voor de meest vergaande maatregel, te weten afschot, kan worden verleend.
Standpunt verweerder
4.1.
Verweerder heeft het bestreden besluit genomen vanwege de onder overweging 1 weergegeven feiten en omstandigheden. Daaraan is toegevoegd dat uit wetenschappelijk onderzoeken blijkt dat er een verband bestaat tussen de ‘dichtheid’ van een populatie aan reeën enerzijds en het aantal aanrijdingen dat plaatsvindt anderzijds. Gewezen wordt daarbij op een onderzoek van Seiler in 2010 waaruit dit verband volgt, zij het niet lineair. Het aantal aanrijdingen met reeën steeg sterker dan de gemeten toename van de verkeersintensiteit. Dezelfde trend werd ook door Groot Bruinderink en Hazenbroek vastgesteld in 1996, aldus verweerder. De in voorgaande jaren afgegeven ontheffingen hebben er volgens verweerder aan bijgedragen dat het aantal aanrijdingen met reeën al langere tijd min of meer constant blijft. Stabilisatie van de populatieomvang op 4.450 is daarvoor volgens verweerder cruciaal. Op grond van jaarlijkse trendtellingen, die worden uitgevoerd in het kader van het reeënbeheer, kan per jaar het noodzakelijke afschot worden bepaald om aan deze doelstelling te voldoen.
Doordat factoren als het aantal aangereden reeën en verplaatsing van het leefgebied naar elders in de praktijk onvoldoende eenduidig zijn vast te stellen en voorts de populatie aan reeën door deze factoren van nature jaarlijks in omvang varieert, wordt het reeënbeheer al langere tijd gebaseerd op trendmatige voorjaarstellingen die volgens een vast protocol worden verricht. Op deze wijze kan een stijgende trend in het aantal reeën worden gecompenseerd met een stijgend afschot.
4.2.
Volgens verweerder past de opdracht tot afschot binnen de uitgangspunten zoals vermeld in de beleidsnotitie, waarin is vastgesteld dat beheer wordt toegestaan in het belang van de verkeersveiligheid of indien er onvoldoende draagkracht is voor een bepaalde populatie (zie paragraaf 3.2.5). In de beleidsnotitie is vermeld dat verweerder het eerdere beheer op basis van een doelstand wil loslaten en het streven heeft om het aantal aangereden reeën onder 7% van de totale populatie te houden. In dit verband wijst verweerder erop dat de FBE momenteel aan een nieuw FBP werkt op basis van dit nieuwe uitgangspunt. Het is de verwachting dat dit FBP binnen een jaar kan worden vastgesteld, waarna een ontheffing op grond van artikel 3.17 van de Wnb kan worden verleend. Daarom is de looptijd van de opdracht beperkt tot een jaar. Indien er geen opdracht zou zijn gegeven zou er vanaf 29 maart 2021 geen beheer meer mogelijk zijn, aldus verweerder. Op deze datum liep de vorige ontheffing voor reeënbeheer in het kader van de verkeersveiligheid namelijk af. Daarmee zou een in de optiek van verweerder belangrijk middel voor het waarborgen van de verkeersveiligheid wegvallen. Daarom heeft verweerder besloten om tijdelijk het reeënbeheer door te zetten zoals dat op basis van de verlopen ontheffing plaatsvond, Dit totdat het nieuwe FBP is vastgesteld en de bijbehorende ontheffing kan worden verleend.
4.3.
Verweerder stelt verder dat in tegenstelling tot wat verzoeksters stellen, afschot wel degelijk een effectief middel is om een populatie op een niveau te houden dat lager is dan het niveau dat zou worden bereikt zonder afschot. Om een populatie stabiel te houden moet de som van factoren die de populatie doen groeien gelijk zijn aan de factoren die de populatie doen krimpen. Belangrijke factoren zijn natuurlijke sterfte, emigratie, predatie, aanrijdingen en afschot. Deze factoren zijn vervolgens weer afhankelijk van diverse andere factoren, zoals geslachtsverhouding van de populatie en voedselbeschikbaarheid. De groeisnelheid van een populatie is weliswaar doorgaans hoger wanneer de populatie zich nog niet op het
niveau van het ecologisch draagvlak bevindt, maar door voldoende afschot te realiseren kan een populatie wel stabiel op dit niveau gehouden worden. Gezien het feit dat er in de afgelopen jaren beheer heeft plaatsgevonden, mag volgens verweerder verwacht worden dat de populatie reeën zal toenemen als afschot uitblijft. Een groei van de reeënpopulatie leidt tot een toename van de reeëndichtheid. Zoals in de Leidraad is vermeld, zal dit leiden tot een toenemende mobiliteit van dieren die een nieuw territorium zoeken. Een gevolg van deze toegenomen mobiliteit is dat het aantal aanrijdingen zal toenemen. Gemiddeld worden er jaarlijks ongeveer 720 reeën geschoten in het kader van het beheer ten behoeve van de verkeersveiligheid. Dit komt neer op ruim 15% van de totale populatie. Gemiddeld zijn er 359 aanrijdingen per jaar binnen de provincie Groningen. In 2020 lag dit aantal zelfs hoger, op ruim 400 aanrijdingen.
4.4.
Verweerder stelt zich ten slotte op het standpunt dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat. Volgens verweerder worden er in de provincie Groningen diverse preventieve middelen toegepast om het aantal wildaanrijdingen te verminderen. Deze zijn echter onvoldoende effectief. Dit heeft onder andere te maken met het optreden van gewenning aan deze preventieve maatregelen. Het afrasteren van wegen is in de visie van verweerder enkel effectief indien dit gecombineerd wordt met veilige oversteekplaatsen, waarbij gedacht kan worden aan ecoducten. Verweerder zegt te experimenteren langs bepaalde wegen met wildspiegels en geurmiddelen (‘Duftzaun’) op plaatsen waar veel aanrijdingen zijn. Het provincie-breed nemen van dergelijke preventieve maatregelen wordt ondoenlijk geacht. Dit leidt volgens verweerder namelijk tot versnippering van het landschap, hoge kosten en nadelen voor overige fauna. Verweerder acht de in geding zijnde opdracht voor afschot onvermijdelijk.
Oordeel voorzieningenrechter
Ten aanzien van de spoedeisendheid en niet in geschil zijnde kwesties
6.1.
Gesteld voor de vraag of er aanleiding bestaat om een voorlopige voorziening te treffen, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
6.2.
Aangezien derde-belanghebbende gebruik kan maken aan de hem verleende opdracht tot afschot van reeën, acht de voorzieningenrechter het spoedeisende belang aan de zijde van verzoeksters in dit geval gegeven. Dit is tussen partijen overigens ook niet in geschil.
6.3.
Tussen partijen is voorts niet in geschil, en de voorzieningenrechter neemt dit als een vaststaand gegeven aan, dat er ten tijde van de besluitvorming geen sprake was van een goedgekeurd FBP. Dit is thans nog steeds het geval en gelet op wat ter zitting is verklaard, zal de vaststelling van een FBP nog geruime tijd op zich laten wachten.
Gelet op het ontbreken van een FBP is thans een provinciale opdracht ingevolge artikel 3.18, eerste lid, van de Wnb verleend.
Ten aanzien van de vraag of het bestreden besluit in strijd is met de beleidsnotitie
6.4.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder in het bestreden besluit doch ook ter zitting, niet aangetoond dat de gegeven opdracht tot afschot van reeën
-zoals verweerder betoogt- past binnen het eigen beleid zoals neergelegd in de beleidsnotitie. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat verzoeksters terecht betogen dat uit de door verweerder bij het bestreden besluit verleende opdracht blijkt dat in het belang van populatiebeheer de opdracht wordt gegeven om 890 reeën te schieten, zodat een doelstand van 4.450 reeën wordt gehaald. Dit terwijl in de beleidsnotitie juist expliciet wordt aangegeven dat het halen van een bepaalde doelstand als beleidsuitgangspunt wordt losgelaten.
Verder neemt de voorzieningenrechter hierbij in aanmerking dat populatiebeheer niet een van de genoemde belangen in artikel 3.18, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb is. Gelet op vorenstaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat het bestreden besluit in strijd komt met het beleid van verweerder zoals neergelegd in de beleidsnotitie. Deze grond van verzoeksters slaagt.
Ten aanzien van de vraag of is aangetoond dat de verkeersveiligheid noopt tot het bestreden besluit
6.5.
De voorzieningenrechter overweegt dat het verlenen van een opdracht tot afschot gegeven de systematiek van de Wnb en de daarin neergelegde wijze waarop de verschillende betrokken belangen moeten worden gewogen, alleen als een uiterst middel in beeld mag komen. In het kader van de weging van die belangen is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder, zoals ter zitting ook is gebleken, niet aannemelijk kan maken dat er een direct verband bestaat tussen afschot en een vermindering van het aantal aanrijdingen binnen de provincie Groningen. Dit brengt met zich dat verweerder evenmin aannemelijk heeft gemaakt dat er een relatie is tussen de omvang van de reeënpopulatie en de mate van verkeersveiligheid, oftewel het aantal aanrijdingen, in de provincie Groningen (vgl. AbRvS, 3 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1717). Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat verweerder uitgaande van zijn eigen statistische bevindingen -wat daar verder overigens ook van zij- slechts aannemelijk maakt dat een toename van een populatie tot meer verplaatsingen daarvan kan leiden, waardoor er althans in theorie een grotere kans ontstaat op aanrijdingen waarbij reeën zijn betrokken. Verweerder heeft echter nagelaten een op de provincie Groningen toegespitste motivering te geven. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat niet gebleken is dat verweerder andere relevante factoren -zoals natuurlijke aanwas, natuurlijke sterfte, immigratie, emigratie en predatie- die onmiskenbaar van belang zijn voor de populatieomvang, kenbaar bij zijn oordeelsvorming heeft betrokken. Enig schriftelijk stuk ter onderbouwing van een en ander ontbreekt. Gelet hierop komt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat er in zoverre een motiveringsgebrek kleeft aan het bestreden besluit. Het besluit ontbeert tevens een feitelijke grondslag. Deze grond van verzoeksters slaagt.
Ten aanzien van de vraag of er alternatieve maatregelen bestaan om de verkeersveiligheid te dienen
6.6.1.
Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2019: 3976, volgt dat niet alle preventieve maatregelen uit de Leidraad hoeven te worden ingezet voordat tot afschot van reeën ten behoeve van de verkeersveiligheid mag worden besloten. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wnb (TK 2011-2012, 33 348, nr. 3, blz. 150) volgt dat het bevoegd gezag het belang van de bescherming van de betrokken soort en het belang waarvoor een ontheffing wordt aangevraagd tegen elkaar zal moeten afwegen, rekening houdend met de specifieke omstandigheden die in het concrete voorliggende geval aan de orde zijn; daarbij wordt getoetst of er geen redelijke alternatieven aan de orde zijn en of door de ontheffing of vrijstelling geen afbreuk wordt gedaan aan de staat van instandhouding van de betrokken soorten. Als het doden van de betrokken dieren geheel of gedeeltelijk vermijdbaar is door het treffen van geschikte en proportionele mitigerende maatregelen, is het niet verlenen van de ontheffing of vrijstelling, of het daarbij voorschrijven van dergelijke maatregelen, uitgangspunt. Gelet op voormelde jurisprudentie van de AbRvS en de totstandkomingsgeschiedenis van de Wnb, overweegt de voorzieningenrechter dat het ook in dit geval op de weg ligt van verweerder om aannemelijk te maken dat andere preventieve maatregelen op grond van de Leidraad niet of onvoldoende tot het beoogde resultaat leiden, zodat het doden van de betrokken dieren onvermijdbaar is.
6.6.2.
Daarin is verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet geslaagd. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat er, zoals ter zitting door de gemachtigde ook is erkend, geen kenbare en verifieerbare stukken ten grondslag liggen aan het bestreden besluit waaruit blijkt dat andere -door verweerder gestelde ingezette- maatregelen, zoals het verspreiden van geurmiddelen en het plaatsen van wildspiegels op twee wegtrajecten (Vierhuizen – Lauwersoog en Kropswolde – Zuidlaren), onvoldoende effectief zijn. Verder neemt de voorzieningenrechter hierbij in aanmerking dat voor wat betreft de overige maatregelen die worden genoemd in de Leidraad, zoals het plaatsen van hekken, de wijze van bermbeheer en een snelheidsverlaging op bepaalde trajecten, al dan niet combinatie met verkeersdrempels, verweerder slechts de algemene stelling heeft ingenomen dat er twijfels bestaan omtrent de effectiviteit daarvan en dat het plaatsen van hekken door de provincie Groningen het open landschap verstoort. Ook hier ontbreekt een onderbouwing daarvan middels bijvoorbeeld rapporten.
Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat het bestreden besluit niet inzichtelijk maakt dat de in de Leidraad genoemde preventieve maatregelen op voorhand niet effectief zijn. Ook in dit opzicht kleeft er een motiveringsgebrek aan het bestreden besluit, waardoor tevens een feitelijke grondslag daaraan ontbreekt. Deze grond van verzoeksters slaagt eveneens.
Conclusie
6.7.
Gelet op vorenstaande rechtsoverwegingen dient de houdbaarheid van het bestreden besluit in de bezwaarfase als overwegend negatief te worden ingeschat. Dit brengt met zich dat de voorzieningenrechter na afweging van de betrokken belangen bevoegd is tot het treffen van een voorlopige voorziening of het opleggen van een maatregel. Nu niet is gebleken van een verband tussen de afschot van reeën en een vermindering van het aantal aanrijdingen binnen de provincie Groningen, is er naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen sprake van een zwaarwegend belang aan de zijde van verweerder om de bezwaarprocedure niet af te wachten. Anders ligt dit aan de zijde van verzoeksters, aangezien het niet treffen van de gevraagde voorlopige voorziening met zich brengt dat gedurende de looptijd van de opdracht tot afschot daarvan gebruik kan worden gemaakt. Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter aanleiding om, na afweging van de betrokken belangen, de voorlopige voorziening te treffen, inhoudende een schorsing van het bestreden besluit tot zes weken nadat verweerder op de wettelijk voorgeschreven wijze een besluit op het bezwaarschrift van verzoeksters bekend heeft gemaakt.
6.7.1
Aangezien het verzoek om voorlopige voorziening wordt toegewezen, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om verweerder ingevolge artikel 8:75 van Pro de Awb in de proceskosten van verzoeksters te veroordelen. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) kunnen deze kosten worden begroot op € 54,80, zijnde de reiskosten van de gemachtigde van verzoeksters (Amstelveen – Groningen v.v.). Verder ziet de voorzieningenrechter aanleiding om te bepalen dat verweerder het door verzoeksters betaalde griffierecht ad € 360,-- aan hen dient te vergoeden
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe;
- schorst het bestreden besluit van verweerder tot zes weken nadat door verweerder op de wettelijk voorgeschreven wijze een besluit op het bezwaarschrift van verzoeksters bekend is gemaakt;
- veroordeelt verweerder tot vergoeding van de bij verzoeksters in verband met de behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 54,80, zijnde de reiskosten van de gemachtigde van verzoeksters, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen verweerder aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
- bepaalt dat verweerder het door verzoeksters betaalde griffierecht ad € 360,-- aan hen dient te vergoeden, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen verweerder aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.F. Bruinenberg, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 juni 2021.
griffier voorzieningenrechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
Afschrift verzonden op: