Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 20/55
uitspraak van de voorzieningenrechter van 13 februari 2020 op het verzoek om een voorlopige voorziening in de zaak tussen
Stichting Altijd Zorg, te Rolde, verzoekster
(gemachtigde: mr. I.J. Wind-Middel),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Aa en Hunze, verweerder
(gemachtigden: mr. S. Maakal en mr. A. van Lohuizen).
Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen:
[naam 1] , [naam 2] ,
[naam 1] , [naam 2] ,
[naam 3] , [naam 4] , [naam 5] , [naam 6] , [naam 7] , [naam 8] ,
[naam 9] , [naam 10] , [naam 11] , [naam 12] , [naam 13] , [naam 14] en
[naam 15], te Rolde, cliënten
(gemachtigde: mr. C.S.G. de Lange).
Procesverloop
Bij besluit van 29 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder verzoekster een last onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 24 december 2019 heeft verweerder de begunstigingstermijn tot 24 januari 2020 verlengd.
Verzoekster heeft tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningen-rechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 januari 2020. Namens verzoekster zijn [naam 16] , [naam 17] en [naam 18] verschenen, bijgestaan door genoemde gemachtigde. Namens verweerder zijn [naam 19] , [naam 20] , [naam 21] en
[naam 22] verschenen, bijgestaan door genoemde gemachtigden. Namens cliënten is
[naam 6] verschenen, bijgestaan door genoemde gemachtigde.
Het onderzoek ter zitting is aangehouden ten einde partijen in de gelegenheid te stellen de door de voorzieningenrechter aangezegde stukken te overleggen.
Het nader onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 januari 2020. Namens verzoekster zijn [naam 16] , [naam 17] en [naam 18] verschenen, bijgestaan door genoemde gemachtigde. Namens verweerder zijn [naam 19] , [naam 20] , [naam 22] ,
[naam 21] en [naam 23] verschenen, bijgestaan door genoemde gemachtigden. Cliënten hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2. Bij brief van 26 juni 2019 heeft verweerder verzoekster meegedeeld dat met de vestiging van de Stichting Altijd Zorg op de locatie [straatnaam] te Rolde (hierna: het perceel) in strijd met de regels van het bestemmingsplan "Rolde" (hierna: het bestemmings-plan) wordt gehandeld. Verweerder heeft geconstateerd dat onder begeleiding van het personeel van verzoekster cliënten op het perceel wonen. Daarnaast plaatst verzoekster cliënten met een forensisch psychiatrische achtergrond en zijn er cliënten die het laatste deel van hun gevangenisstraf op het perceel verblijven. Verweerder heeft verzoekster verzocht de beschreven overtredingen te beëindigen.
2.1.
Bij brief van 10 juli 2019 heeft verzoekster haar zienswijze kenbaar gemaakt. Daarbij heeft verzoekster gesteld dat geen sprake is van een overtreding. Voor zover geconcludeerd zou moeten worden dat de woonfunctie is uitgesloten, verzoekt verzoekster om een wijziging van het bestemmingsplan op grond van artikel 14.6. Naar aanleiding van dit verzoek heeft overleg tussen verzoekster en verweerder plaatsgevonden.
2.2.
Bij besluit van 29 november 2019 heeft verweerder verzoekster een last onder dwangsom opgelegd teneinde het strijdig planologisch gebruik te beëindigen. Verzoekster dient een einde te maken aan het gebruik dat de in het besluit genoemde personen -dan wel anderen, waaronder ook het personeel van verzoekster- gebruik maken van de door verzoekster gehuurde gebouwen en terreinen voor bewoning c.q. woondoeleinden. Indien de overtreding niet wordt beëindigd verbeurt verzoekster een dwangsom van € 10.000,- voor iedere week of gedeelte daarvan dat verweerder na 10 januari 2020 constateert dat nog altijd c.q. opnieuw door één of meer personen gewoond wordt binnen de begrenzing van het door verzoekster gehuurde gebouw. Zulks met een maximum van € 100.000,-. Bij besluit van
24 december 2019 heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot 24 januari 2020.
2.4.
Verzoekster heeft bezwaar gemaakt tegen voornoemde besluiten.
3. Ingevolge artikel 8:81, vierde lid, in verbinding gelezen met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb hebben het bezwaar en het verzoek om voorlopige voorziening van verzoekster van rechtswege mede betrekking op het besluit van 24 december 2019 tot wijziging van het bestreden besluit.
4. Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
4.1.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het, voor zover thans van belang, verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden in strijd met een bestemmingsplan.
4.2.
Aan het perceel, waarop het bestreden besluit betrekking heeft, is ingevolge het bestemmingsplan de bestemming 'Maatschappelijk - 2' toegekend.
Ingevolge artikel 14.1, aanhef en onder a, onder 6, van de planvoorschriften zijn de voor 'Maatschappelijk - 2' aangewezen gronden, voor zover hier van belang, bestemd voor de gebouwen ten behoeve van sociaal-medische doeleinden.
Ingevolge artikel 14.6, onder a, van de planvoorschriften kunnen burgemeester en wethouders, mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het straat- en bebouwingsbeeld, de woonsituatie, de milieusituatie, de verkeersveiligheid en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden, het plan wijzigen in die zin dat, indien aan de onder 1 t/m 12 genoemde voorwaarden wordt voldaan, binnen de bestemming 'Maatschappelijk - 2' de functie wonen, gerelateerd aan zorgvoorzieningen, wordt toegestaan.
5. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat vastgesteld is dat op het perceel sprake is van wonen door cliënten en personeel van verzoekster. Naar de mening van verweerder is daarmee sprake van een overtreding van artikel 14.1, aanhef en onder a, onder 6, van de planvoorschriften, aangezien wonen ter plaatse van de bestemming 'Maatschappelijk - 2' niet is toegestaan.
6. Verzoekster betwist dat sprake is van een overtreding van de planvoorschriften van het bestemmingsplan. In dit verband wijst verzoekster erop dat ter plaatse zorg geleverd wordt die kwalificeert als dienstverlening ten behoeve van sociaal-medische doeleinden. Dat dit gebruik ook verblijf gedurende de nacht omvat in combinatie met zorg staat aan een rechtmatig gebruik niet in de weg aldus verzoekster. Verzoekster wijst op vaste jurisprudentie waarin is geoordeeld dat voor de vraag of het gebruik van de locatie al dan niet binnen de bestemming 'maatschappelijk' valt, aangesloten moet worden bij de norm van 'nagenoeg zelfstandige bewoning'. In het geval van cliënten is volgens verzoekster in het geheel geen sprake van nagenoeg zelfstandige bewoning. Cliënten verblijven zowel overdag als 's nachts in de instelling, waarbij voortdurend begeleiding aanwezig is. Verzoekster wijst erop dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in vergelijkbare gevallen heeft bepaald dat geen sprake kan zijn van 'nagenoeg zelfstandige bewoning' op grond waarvan het gebruik door verzoekster als passend binnen de bestemming 'Maatschappelijk - 2' moet worden aangemerkt.
7. De voorzieningenrechter stelt vast dat niet in geschil is dat op basis van het vigerende bestemmingsplan wonen en recreatief wonen ter plaatse van het perceel niet is toegestaan. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter blijkt dit allereerst uit het feit dat de bestemming 'Wonen' die in de regels is opgenomen niet geldt voor het onderhavige perceel. Vervolgens dient te worden vastgesteld dat op het perceel de bestemming 'Maatschappelijk - 2' rust, hetgeen impliceert dat, gezien de beschrijving van deze bestemming, wonen ter plaatse niet is toegestaan. Ten slotte leidt de voorzieningenrechter ook uit de Dorpsvisie Rolde, waarop het bestemmingsplan mede gebaseerd is, af dat wonen op het perceel niet is toegestaan, nu expliciet is opgenomen dat woningbouw, ook in recreatieve vorm, dient te worden uitgesloten.
7.1.
De voorzieningenrechter neemt voorts in aanmerking dat in de planregels in
artikel 14.6 een bevoegdheid is opgenomen voor verweerder om binnen de bestemming 'Maatschappelijk - 2' de functie wonen, gerelateerd aan zorgvoorzieningen -onder genoemde voorwaarden- toe te staan. Uit deze wijzigingsbevoegdheid volgt dat wonen gerelateerd aan zorgvoorzieningen niet bij recht onder de bestemming 'Maatschappelijk - 2' valt. Daarbij stelt de voorzieningenrechter vast dat zowel uit de tekst van de planregels als uit de toelichting bij deze regels niet valt af te leiden dat deze bevoegdheid enkel zou zien op aanleunwoningen zoals verweerder ter zitting heeft betoogd. Het betreft een bevoegdheid die ziet op wonen gerelateerd aan zorgvoorzieningen, waarbij enkel is toegelicht dat maximaal 80 wooneenheden gecreëerd mogen worden.
7.2.
Het voorgaande betekent naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter dat op grond van de bestemming 'Maatschappelijk - 2' van het vigerende bestemmingsplan wonen op het perceel niet bij recht is toegestaan, ook niet in combinatie met zorg.
7.3.
De voorzieningenrechter stelt vervolgens vast dat het vigerende bestemmingsplan in hoofdzaak conserverend van aard is ten opzichte van het bestemmingsplan 't Ruige Veld (hierna: het voorgaande bestemmingsplan). De bestaande functies in het dorp zijn conform het huidige gebruik bestemd. Blijkens de toelichting worden in het kader van actualisatie en flexibilisering enkele nieuwe ontwikkelingen toegestaan, die in de toelichting op het plan benoemd worden. Dit brengt volgens de voorzieningenrechter met zich dat verwacht mag worden dat indien wijzigingen ten opzichte van het voorgaande bestemmingsplan worden opgenomen dit expliciet wordt benoemd.
7.3.1.
Ingevolge artikel 3 van Pro het voorgaande bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming 'Bijzondere instellingen'. Ter plaatse van deze bestemming is blijkens
artikel 3.1 toegestaan het gebruik voor medische en sociale instellingen met bijbehorende gebouwen, andere bouwwerken en erven. In artikel 3.3 is vervolgens bepaald dat de gronden en gebouwen slechts mogen worden gebruikt overeenkomstig de bestemming, waaronder het gebruik voor bewoning van (het gezin van) personen, waarvan de aanwezigheid, gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein, ter plaatse noodzakelijk is, is begrepen.
7.3.2.
Op grond van deze bepalingen was onder het voorgaande bestemmingsplan was een bijzondere vorm van wonen namelijk het wonen voor personeel en eventueel het gezin van dit personeel op het perceel toegestaan indien dit noodzakelijk was gelet op de bestemming. Vastgesteld moet worden dat in het vigerende bestemmingsplan geen expliciete wijziging ten aanzien van deze vorm van wonen is opgenomen. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter betekent dit dat er op het perceel ruimtes kunnen zijn waarin bij recht deze specifieke vorm van wonen voor (het gezin van) personeel is toegestaan. Het betoog van verzoekster dat bewoning van personen waarvan de aanwezigheid noodzakelijk is ook zou zien op patiënten dan wel cliënten volgt de voorzieningenrechter niet. De formulering van deze bepaling geeft geen aanleiding om te concluderen dat de bepaling zodanig ruim zou moeten worden begrepen.
7.4.
Voorts is gebleken dat verweerder voor het perceel op 31 augustus 2018 een omgevingsvergunning strijdig gebruik voor maximaal drie jaar heeft verleend aan de verhuurder van verzoekster. Op basis van deze vergunning is het toegestaan om tot
31 augustus 2021 in een aantal specifiek aangeduide ruimtes in het complex te wonen. De voorzieningenrechter stelt vast dat deze vergunning betrekking heeft op een aantal ruimtes die door verzoekster worden gehuurd. Ter zitting heeft verzoekster bevestigd dat deze ruimtes door cliënten worden gebruikt. De voorzieningenrechter vermag niet in te zien, nu verweerder de omgevingsvergunning tot op heden niet heeft ingetrokken, waarom het met deze vergunning toegestane wonen thans niet meer zou zijn toegestaan. Het enkele feit dat verweerder met de eigenaar van het complex heeft vastgesteld dat de eigenaar geen gebruik zal maken van deze omgevingsvergunning doet daar niet aan af.
7.5.
De voorzieningenrechter stelt vast dat de door verweerder opgelegde last uitdrukkelijk ziet op alle cliënten en het personeel van verzoekster. Ten aanzien van deze personen geldt dat zij op basis van de last bewoning op het perceel dienen te beëindigen. Verweerder heeft daarmee ten onrechte geen onderscheid gemaakt tussen ruimtes waar op basis van voornoemde vergunning wel gewoond mag worden en ruimtes waar niet gewoond mag worden. Ook heeft verweerder geen onderscheid gemaakt naar personeel dat ter plaatse mag wonen indien dat noodzakelijk is. Dit betekent dat de last zoals deze nu geformuleerd is, naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen stand kan houden.
7.5.1.
Bij het voorgaande neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat verweerder in de last heeft opgenomen dat verzoekster om te voorkomen dat dwangsommen worden verbeurd betrokkenen moet verplichten om binnen de begunstigingstermijn naar elders te vertrekken dan wel in ieder geval een einde te maken aan het strijdige planologische gebruik waaraan zij zich op dat moment schuldig maken en dat kennelijk wordt goedgevonden door verzoekster. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder expliciet dient te omschrijven welke norm op welke wijze door verzoekster precies is overtreden en op welke wijze aan de last kan worden voldaan. Door opname van de zinsnede 'in ieder geval een einde te maken aan het strijdige planologische gebruik waaraan zij zich op dat moment schuldig maken (…)' heeft verweerder de last onvoldoende concreet gemaakt. Zoals verweerder ter zitting heeft erkend is sprake van een ingewikkelde situatie, hetgeen temeer de verplichting voor verweerder met zich brengt om de last zodanig te formuleren dat duidelijk is welke norm wordt overtreden en op welke wijze verzoekster aan de last kan voldoen.
7.5.2.
Voor het overige is de voorzieningenrechter van oordeel dat op grond van het vigerend bestemmingsplan binnen de bestemming 'Maatschappelijk - 2' onder sociaal-medisch kort of langdurig verblijf ten behoeve van behandeling is toegestaan. Uit de huurovereenkomsten in combinatie met de zorgplannen kan evenwel onvoldoende worden afgeleid of het verblijf van cliënten moet worden aangemerkt als verblijf in het kader van behandeling dan wel als wonen. Daarbij merkt de voorzieningenrechter op dat in de huurovereenkomsten die door verzoekster en cliënten zijn opgesteld de nadruk ligt op wonen waarbij de behandelplannen geen duidelijk concept bevatten waarin staat wat het doel dan wel het te volgen traject is en op welke wijze dat in de tijd begrensd is. In de plannen lijkt eerder slechts een weergave van de zorgvraag van cliënten te zijn opgenomen. Gelet hierop kan thans niet worden vastgesteld of sprake is van wonen dan wel verblijf in het kader van behandeling. In de bezwaarfase dient hieromtrent duidelijkheid verkregen te worden.
8. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen wijst de voorzieningenrechter het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat de besluiten van 29 november 2019 en
24 december 2019 zijn geschorst tot twee weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
9. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, bepaalt de voorzieningen-rechter dat verweerder aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
10. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekster gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.575,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 2 punten voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter :
- schorst de besluiten van 29 november 2019 en 24 december 2019 tot twee weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan verzoekster te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van € 1.575,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. E. Nolles, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 februari 2020.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.