Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: 19/2780
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 maart 2020 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. S. Roble-van Deursen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Midden-Groningen, verweerder
(gemachtigden: T. van der Veen. A.A. Kremer en G.A. Fennema).
Als derde-partijheeft aan het geding deelgenomen: Wooninitiatief Heartbeat B.V.
te [vestigingsplaats] , (gemachtigde; mr. P.M.J. de Goede).
Procesverloop
Bij besluit van 15 januari 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser om verlenging van de maatwerkvoorziening beschermd wonen bij wooninitiatief Heartbeat voor het jaar 2019 op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) afgewezen.
Bij besluit van 15 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiser en verweerder hebben vóór de zitting nadere stukken ingediend. Derde-partij heeft tevens aangegeven deel te willen nemen aan de procedure.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 december 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partij (hierna: Heartbeat) is verschenen bij zijn gemachtigde, vergezeld door C.A. [SPW-4 kracht] .
Overwegingen
1. Eiser, geboren op [geboortedatum] 1951, woont sinds december 2016 op basis van een persoonsgebonden budget (pgb) bij Heartbeat te [vestigingsplaats] . Naast psychosociale problemen is eiser tevens bekend met lichamelijke problemen die van invloed zijn op zijn mobiliteit. Bij besluit van 13 april 2017 heeft verweerder eiser in aanmerking gebracht voor 7 etmalen per week beschermd wonen laag intensief op grond van de Wmo 2015, in de vorm van een pgb. De voorziening was geldig van 1 januari 2017 tot en met 31 december 2017. Bij besluit van 27 december 2017 heeft verweerder de voorziening verlengd gedurende de periode van 1 januari 2018 tot en met 31 december 2018. Bij besluit op bezwaar van 8 oktober 2018 heeft verweerder het bezwaarschrift ongegrond verklaard. Het hiertegen ingestelde beroep is op 26 juni 2019 door deze rechtbank en zittingsplaats ongegrond verklaard (ECLI:NL:RBNNE:2019:2907).
2. Op 14 oktober 2018 heeft eiser verzocht om verlenging van de voorziening
beschermd wonen. Op 17 december 2018 heeft er een gesprek plaatsgevonden bij Heartbeat.
3.1.
In het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag om verlenging van de maatwerkvoorziening beschermd wonen bij Heartbeat voor het jaar 2019 op grond van de Wmo afgewezen. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de gevraagde voorziening niet gaat bijdragen aan eisers participatie. De zorg die eiser wil inkopen bij Heartbeat is niet veilig en onvoldoende gericht op zijn welzijn. Verweerder heeft de aanvraag afgewezen op grond van artikel 1.2.1. tweede lid van de Wmo en artikel 2.3.6. tweede lid, onder c van de Wmo. Voor de motivering van het besluit heeft verweerder verwezen naar het onderzoeksverslag van 17 januari 2019.
3.2.
Volgens het onderzoeksverslag heeft eiser een forse ondersteuningsvraag.
De kans bestaat dat eiser valt en eiser alarmeert niet zelf. Het lopen gaat steeds slechter. Eiser heeft geen dagbesteding. Eiser kan niet zelfstandig naar beneden vanwege de smalle trap. Eiser wordt erg beperkt vanwege het wonen op de bovenverdieping. Eiser heeft zich twee jaar niet gewassen. Heartbeat doet geen pogingen doet om eiser te douchen. Eiser vindt het zelf ook niet nodig. Heartbeat doet de was voor eiser en zorgt voor zijn maaltijden. Eiser is overdag vaak alleen en doet niets. Af en toe gaat eiser naar buiten met de begeleiding.
Ten aanzien van de brandveiligheid is gebleken dat Heartbeat geen toezicht biedt tijdens de nacht. De woning zit op de eerste verdieping (boven een winkel) en ingeval van brand kan eiser niet snel naar buiten. Eiser komt niet zelfstandig naar beneden, terwijl hij wel naar buiten wil. Heartbeat voorziet niet in de participatiebehoefte. Bovendien is uit onderzoek naar voren gekomen dat eisers zus - die beheerder van het pgb is - zich niet inhoudelijk bemoeit met de zorg en dat zij alleen de betalingen regelt. Er is daarom niet iemand die pgb-vaardig is. Voorts verslechtert eisers gezondheidssituatie, zodat de situatie voor eiser bij Heartbeat niet meer adequaat is. Heartbeat biedt geen permanent toezicht, er is geen slaapdienst en er wordt geen inzicht gegeven in hoe het toezicht in de nacht is geregeld.
Als er al sprake zou zijn van slaapdiensten, dan worden deze alleen geboden door mevrouw [SPW-4 kracht] . Er wordt geen toezicht geboden die past bij de ondersteuningsvraag. Toezicht houdt in dat er in geval van een calamiteit hulp gevraagd kan worden en - ook indien het niet mogelijk is te alarmeren - begeleiding aanwezig is om op de situatie toe te zien. Het volstaat niet om te stellen dat in geval van alarmering door eiser de begeleiding binnen een kwartier aanwezig kan zijn.
Uit bovenstaande volgt volgens het onderzoeksverslag dat er geen sprake is van pgb-vaardigheid. De kwaliteit van de zorg laat te wensen over als het gaat om de geschiktheid van het pand en de geboden zorg.
Er is niet ingezet op persoonlijke verzorging en eiser kan niet (goed) zelfstandig functioneren in het pand. Daarmee wordt de zorg niet cliëntgericht geboden en is de zorg ook niet veilig.
4. Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. Dit verzoek is behandeld ter zitting van 18 februari 2019. Het onderzoek is ter zitting geschorst teneinde partijen in de gelegenheid te stellen de mogelijkheid van een plaatsing van eiser bij verzorgingshuis [naam verzorgingshuis] te [plaats] te onderzoeken. Na de zitting heeft verweerder de voorzieningenrechter bericht dat eiser op 12 maart 2019 een intakegesprek heeft met medewerkers van [naam verzorgingshuis] .
De voorzieningenrechter van deze rechtbank heeft bij uitspraak van 4 maart 2019 (ECLI:NL:RBNNE:2019:823) het primaire besluit geschorst tot 1 mei 2019 en bepaald dat het pgb dat eiser tot 1 januari 2019 ontving, per die datum in dezelfde vorm wordt voortgezet tot 1 mei 2019.
5. Namens eiser is op 26 april 2019 wederom een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. Dit verzoek is op 6 mei 2019 door de voorzieningenrechter van deze rechtbank behandeld. De voorzieningenrechter heeft het primaire besluit tot zes weken na het besluit op bezwaar geschorst (ECLI:NL:RBNNE:2019:1919). Tevens heeft de voorzieningenrechter bepaald dat het pgb dat eiser ontving per 1 mei 2019 in dezelfde vorm wordt voortgezet tot zes weken na het besluit op bezwaar. De voorzieningenrechter heeft overwogen dat tijdens de zitting is gebleken dat het onderzoek naar de plaatsing bij [naam verzorgingshuis] niet van de grond is gekomen.
De voorzieningenrechter heeft tevens overwogen dat moet worden voorkomen dat eiser zijn huurwoning moet verlaten en niet de noodzakelijke zorg krijgt, nu verweerder heeft geweigerd eiser voor het jaar 2019 (dan wel thans tot 1 mei 2019) een pgb voor beschermd wonen toe te kennen. Nu verweerder stelt dat Heartbeat niet de benodigde zorg levert, is het aan verweerder om te (laten) onderzoeken of eiser elders (wellicht in [naam verzorgingshuis] ) passende zorg kan worden geboden en ook of hier voor hem daadwerkelijk een woonplek beschikbaar is. Omdat hierover thans nog geen enkele duidelijkheid bestaat, heeft de voorzieningenrechter de voorlopige voorziening toegewezen.
6. Op 2 juli 2019 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen eiser, diens zus en medewerkers van [naam verzorgingshuis] . Eiser heeft een plek aangeboden gekregen, die hij heeft afgewezen, omdat eiser daar niet op zijn gemak is en hij vindt dat [naam verzorgingshuis] voor hem geen geschikte instelling is.
7. Op 6 juni 2019 heeft er een hoorzitting plaatsgevonden bij de commissie voor de bezwaarschriften Sociale kamer gemeente Midden-Groningen (bezwarencommissie).
Op 2 juli 2019 heeft de bezwarencommissie haar advies uitgebracht.
8.1.
De bezwarencommissie heeft allereerst vastgesteld dat een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering. De commissie constateert dat verweerder niet nader heeft onderbouwd waarom de zorg die eiser bij Heartbeat inkoopt niet veilig is en onvoldoende is gericht op eisers welzijn. De commissie is van mening dat dit motiveringsgebrek geen gevolgen heeft voor het bestreden besluit nu verweerder dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb in het besluit op bezwaar kan herstellen. Voorts heeft de commissie vastgesteld dat niet in geding is dat eiser in aanmerking dient te komen voor beschermd wonen. Evenmin staat eisers diagnose ter discussie.
Er is geen sprake van 24-uurs toezicht bij Heartbeat. Naar aanleiding van hetgeen door eisers gemachtigde naar voren is gebracht, stelt de commissie vast dat er iedere dag van 08:45 uur tot 23:00 uur iemand fysiek aanwezig is bij Heartbeat. Vanaf 23:00 uur
tot de volgende dag 08:45 uur is de eigenaresse van Heartbeat telefonisch bereikbaar. Daarnaast komt de begeleider steekproefsgewijs ’s avonds en ’s nachts langs. Tevens kan mevrouw Oostmeijer- Hofman ’s nachts binnen vier minuten bij de instelling aanwezig zijn. Voorgaande staat niet gelijk aan 24-uurs toezicht. Er is geen sprake van adequaat toezicht. Nu eiser zorgbehoevend is, is het de vraag of eiser te allen tijde in staat is hulp in te roepen als zich in de nacht calamiteiten voordoen. Daarbij weegt mee dat eiser op de bovenverdieping woont en slecht ter been is. Dat mevrouw [SPW-4 kracht] binnen vier minuten bij de instelling aanwezig kan zijn, doet aan het voorgaande niet af.
Het voornemen een beveiliger in dienst te nemen, maakt evenmin dat er sprake is van 24-uurstoezicht. Voorts wordt eiser onvoldoende begeleid in de persoonlijke verzorging. In eisers persoonlijk plan is aangegeven dat eiser niet zelfredzaam is in zijn hygiëne en dat hij zichzelf verwaarloost. Heartbeat doet geen pogingen om eiser te douchen. Daarnaast komt eiser weinig buiten, is hij slecht ter been en kan hij niet altijd zelfstandig naar beneden. Eiser wordt onvoldoende begeleid in zijn participatiebehoefte. Tevens is er sprake van tegenstrijdige verklaringen inzake het bezoek van eisers zus. Onduidelijk is dan ook in welke mate eisers zus toezicht houdt op de zorg, terwijl zij pgb-houder is. Eiser is niet pgb-vaardig. Volgens de commissie heeft verweerder zich voldoende gemotiveerd op het standpunt gesteld dat de zorg die eiser bij Heartbeat inkoopt niet veilig is en onvoldoende is gericht op zijn welzijn. Wel is de commissie van mening dat voorkomen moet worden dat eiser, nu hij voor een bepaalde periode geen pgb beschermd wonen toegekend krijgt, op straat komt te staan. De commissie geeft het college in het kader van zijn zorgplicht in overweging om nader te onderzoeken of eiser in een andere wooninstelling wel passende zorg kan krijgen en of hier daadwerkelijk (op korte termijn) een woonplek beschikbaar is.
8.2.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder - onder overneming van het advies van de commissie - het bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder heeft het besluit gebaseerd op artikel 1.2.1. onder b, van de Wmo, artikel 2.3.6, eerste lid, van de Wmo en artikel 2.3.6, tweede lid onder c, van de Wmo, artikel 7 van de Verordening maatschappelijke ondersteuning van de gemeente Groningen, artikel 16, onder a, b en c, van de Nadere regels maatschappelijke ondersteuning gemeente Groningen en de Awb. Verweerder is van mening dat de zorg die eiser inkoopt niet veilig is en onvoldoende gericht is op eisers welzijn. Er is geen sprake is van 24-uurstoezicht bij Heartbeat, terwijl dat wel past bij eisers zorgbehoefte. Uit onderzoek is gebleken dat eiser niet pgb-vaardig is. Voor de motivering heeft verweerder verwezen naar het advies van de commissie.
9. Eiser heeft in zijn beroepschrift tegen het bestreden besluit het volgende aangevoerd. Eiser heeft een forse ondersteuning nodig gelet op zijn geestelijke en lichamelijke beperkingen. Sinds 2017 zit eiser in een rolstoel. Verweerders standpunt dat de kwaliteit van de geleverde zorg niet deugt, is gebaseerd op een kort keukentafelgesprek. Op basis van dit gesprek is de voorziening afgewezen. Er is onvoldoende onderzoek gedaan naar de kwaliteit van de zorg bij Heartbeat. Het besluit is onzorgvuldig tot stand gekomen. Eiser dreigt nu op straat te belanden, terwijl het nu juist goed met hem gaat. Eiser voert aan dat [naam verzorgingshuis] voor hem geen geschikte instelling is. Tijdens het intakegesprek is aangegeven dat [naam verzorgingshuis] het contact tussen eiser en zijn familie in Friesland niet faciliteert. Eiser zit in een rolstoel. Zonder begeleiding kan hij niet reizen. Eisers zus, die verantwoordelijk is voor eisers zorg, kan deze reis evenmin maken nu zij op leeftijd is.
10. Tevens is verzocht om een voorlopige voorziening te treffen tot op het beroep is beslist.
11. Bij uitspraak van 1 oktober 2019 (ECLI:NL:RBNNE:2019:4187) heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen omdat is gebleken dat eiser over een financiële buffer beschikt, waarmee eiser in staat wordt geacht zelf enige tijd de zorg in te kunnen kopen. Van een spoedeisend belang tot het treffen van een voorlopige voorziening is niet gebleken. De voorzieningenrechter heeft voorts overwogen dat partijen argumenten opwerpen die zich niet lenen voor een beoordeling in een voorlopige voorziening. De meervoudige kamer van de rechtbank zal op een nader te bepalen datum en tijdstip de beroepszaak behandelen. Verweerder dient ervoor zorg te dragen dat het dossier volledig is.
12. Bij brief van 12 november 2019 heeft de rechtbank Wooninitiatief Heartbeat B.V. aangemerkt als belanghebbende bij de beroepsprocedure. Bij brief van 18 november 2019 heeft Hearbeat aangegeven deel te willen nemen aan de beroepsprocedure.
13.1.
In het kader van de behandeling van het beroep door de meervoudige kamer heeft de rechtbank verweerder op 19 november 2019 verzocht om de volgende informatie:
- een rapport waaruit blijkt welke problematiek eiser heeft en de indicatie voor beschermd wonen van eiser. Uit deze stukken moet blijken welke zorg eiser nodig heeft;
- een opsomming van de kwaliteitscriteria waaraan Heartbeat moet voldoen. Verweerder dient tevens te vermelden waar deze kwaliteitscriteria zijn neergelegd;
- een rapport over de kwaliteit van de door Heartbeat verleende zorg, met daarin aandacht voor de vraag waarom de door Heartbeat geleverde zorg niet tegemoet komt aan eisers indicatie;
- een rapport over de instellingen waar eiser volgens verweerder met behulp van ZIN de zorg kan krijgen die hij volgens de indicatie zou moeten krijgen.
13.2.
De rechtbank wenst van eiser nog een onderbouwing van de stelling dat Heartbeat aan eiser de zorg kan verlenen die eiser volgens hem nodig heeft, te ontvangen.
14.1.
Naar aanleiding van het verzoek van de rechtbank van 19 november 2019 heeft eiser een email van mevrouw [SPW-4 kracht] van 28 november 2019 ingebracht waarin zij onderbouwt dat Heartbeat aan eiser de zorg kan leveren die eiser nodig heeft. In de email geeft zij aan dat zij lang bij andere grote zorginstellingen heeft gewerkt met diverse doelgroepen. Vanwege de grootschaligheid van deze instellingen is het idee ontstaan om een kleinschalig wooninitiatief op te starten. Vanwege de kleinschaligheid kan Heartbeat meer aandacht besteden aan zijn cliënten. Heartbeat signaleert vanwege de kleinschaligheid eerder problemen en hecht waarde aan de mening van zijn cliënten. Heartbeat spreekt zijn cliënten aan op eigen verantwoordelijkheid. Er vindt ondersteuning en begeleiding plaats ten aanzien van de ADL en het wonen. In geval van terugval zal er direct actie worden ondernomen en zullen externen zoals VNN of GGZ worden ingelicht. Deze instellingen gaan ook over de inhoudelijke problematiek. Voorts is een begeleidingsplan van Heartbeat ingebracht, waarin eisers zorggebieden, doelen en evaluaties staan beschreven.
Eiser heeft daarnaast stukken overgelegd die in reactie op vragen van verweerder door eiser aan verweerder zijn gestuurd. Deze vragen betroffen het begeleidingsplan, de veiligheidssituatie, het dienstrooster, het opleidingsniveau van de medewerkers, en de aanwezigheid van een nachtdienst. In antwoord op deze vragen heeft eiser opgemerkt dat eiser een rolstoel heeft aangeschaft en dat Heartbeat een rollator heeft aangeschaft. Eiser kan bij spoed alarmeren via zijn mobiele telefoon of de huistelefoon. Eiser kan kleine afstanden zelf lopen en bij brand kan eiser zelf het pand verlaten. Om eisers veiligheid te verbeteren zal Heartbeat binnen één maand een traplift plaatsen als eiser mag blijven. Ook zal Heartbeat binnen één maand een alarmeringsknop aanschaffen. Een actueel dienstrooster en dagprogramma is bijgevoegd. Heartbeat heeft twee betaalde krachten in dienst. Heartbeat kan een beroep doen op drie vrijwilligers. Heartbeat maakt indien nodig gebruik van inhuur van zzp’ers. De betaalde krachten hebben SPW-4 niveau en worden elke dienst ingezet en zijn in ieder geval aanwezig vanaf 08:45 uur tot en met 18:00 uur. Na 18:00 uur is de eigenaar aanwezig tot 23:00 uur. Vrijwilligers met niveau (3) van verzorgende (IG) zijn er vanaf 11:00 uur tot 16:00 uur en in overleg bij activiteiten in de avonduren. Hearbeat heeft één vrijwilliger met HBO-niveau. Deze wordt ingezet na overleg, indien nodig. In de nacht is er geen begeleiding aanwezig, maar mevrouw [SPW-4 kracht] is altijd bereikbaar en beschikbaar en gaat steekproefsgewijs langs op locatie. Er is geen nachtdienst op de locatie vanwege het stopzetten van de maatwerkvoorzieningen van de bewoners. In geval van verstrekking van de maatwerkvoorzieningen zal Heartbeat zorgen voor een nachtdienst, die zal worden bezet door een SPW-4 kracht. Binnen vier minuten (met de auto) kan begeleiding op de locatie aanwezig zijn. In geval van afwezigheid van mevrouw [SPW-4 kracht] is er een achterwacht beschikbaar, een gediplomeerde SPW-4 kracht. Een dagprogramma/rooster van Heartbeat is tevens ingebracht. Voorts is een schrijven bijgevoegd van zzp’er [naam zzp'er] werkzaam bij Heartbeat.
Ten slotte is een schrijven bijgevoegd van eisers familie. Hieruit blijkt dat eiser met zijn familie op 2 juli 2019 naar [naam verzorgingshuis] is geweest. Eiser heeft tijdens dit bezoek te kennen gegeven daar niet te willen wonen. Hij voelde zich daar niet op zijn gemak.
Tevens faciliteert [naam verzorgingshuis] niet als het gaat om het afleggen van familiebezoek.
15. Op 28 november 2019 heeft verweerder gereageerd op het verzoek van de rechtbank. In het verweerschrift heeft verweerder gesteld dat er voor eiser geen specifieke diagnose is gesteld, maar dat dat in het kader van de Wmo ook niet noodzakelijk is. Eiser valt onder de groep zorgmijders en is in zorg wegens psychosociale problematiek. Er is tevens sprake van beperkte zelfredzaamheid, beperkte mobiliteit en valgevaar, slechte zelfzorg en hygiëne en onwillendheid.
Vanwege deze problematiek is 24-uurs zorg en toezicht nodig, hetgeen volgens verweerder ook niet door eisers gemachtigde wordt betwist. Aan welke kwaliteit de geboden zorg dient te voldoen, is vastgelegd in het Kwaliteitskader Beschermd wonen en opvang Groningen van 29 mei 2018. De kwaliteitseisen zijn uitgewerkt in het Handboek Beschermd wonen vanaf 2019 van de Maatschappelijke opvang van 30 november 2018. In casu is het benodigde product ‘Verblijf met 24-uurs toezicht’ en Heartbeat voldoet niet aan de eisen. Volgens verweerder is uit de onder 14.1. verstrekte informatie niet gebleken dat Heartbeat aan de in het Handboek gestelde eisen voldoet, in het bijzonder aan de eisen die gelden voor het product ‘Verblijf met 24-uurs toezicht’. Het dagprogramma is algemeen, de begeleiding is niet voldoende gericht op het vergroten van eisers eigen regie, waaronder het aanleren van nieuwe competenties en vaardigheden en het bevorderen van gedragsverandering.
Er is niet 24/7 een begeleider aanwezig. Een beschrijving van de geboden begeleiding in een bewezen methodische werkwijze ontbreekt, evenals een dienstrooster. Ook ontbreekt een overzicht van de opleidingsniveaus per medewerker en er is geen HBO-professional. Niet is gewaarborgd dat eiser zich in veiligheid kan brengen dan wel in veiligheid kan worden gebracht als er in de nacht brand uitbreekt.
Verweerder is van mening dat eisers zus onvoldoende toeziet op de zorg. Eiser kan met behulp van zorg in natura (ZIN) de benodigde hulp krijgen in de volgende instellingen voor ouderenpsychiatrie; Hamrikheem in Groningen, [naam verzorgingshuis] in Musselkanaal en Martinizorg. Mocht sprake zijn van wachtlijsten dan kan de afdeling Beschermd Wonen acuut een (tijdelijke) crisisplaatsing regelen.
16. Bij brief van 5 december 2019 heeft Heartbeat een reactie ingediend op het verweerschrift van 28 november 2019. Tevens heeft Heartbeat - onder meer - een indicatiebesluit ten aanzien van eiser van 4 april 2017, correspondentie tussen mevrouw [SPW-4 kracht] en een indicatiesteller Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang, correspondentie tussen mevrouw [SPW-4 kracht] en de gemeentelijke ombudsman Groningen en correspondentie met de burgemeester van de gemeente Groningen ingebracht.
17. Bij brief van 6 december 2019 is namens eiser een pleitnotitie ingebracht. Eiser heeft een reactie op het verweerschrift gegeven en zijn standpunten herhaald. Eiser heeft voorts aangegeven het eens te zijn met verweerders stelling dat Heartbeat geen ‘verblijf met 24-uurs toezicht’ biedt, maar dat hij dat ook niet heeft beweerd.
De rechtbank overweegt als volgt.
18. Op grond van artikel 1.2.1. sub b van de Wmo 2015 zijn alle gemeenten verantwoordelijk voor het beschermd wonen. Vanaf 1 januari 2015 is de gemeente Groningen bij de Centrumregeling Beschermd Wonen Groningen (Centrumregeling) door het Rijk aangewezen als centrumgemeente voor alle 23 Groningse gemeentes. Het doel en belang van deze regeling is in artikel 2 zo geformuleerd dat de taken en bevoegdheden van de regiogemeentes vanuit de Wmo 2015 onder meer op het gebied van beschermd wonen, door mandaat en volmacht worden opgedragen aan de centrumgemeente.
De centrumgemeente is daarbij onder meer verantwoordelijk voor de financiering en het (her)indiceren en plaatsen van cliënten voor beschermd wonen.
Ingevolge artikel 4, vierde lid, onder h, van de Centrumregeling is het afgeven van een beschikking voor beschermd wonen gemandateerd aan de centrumgemeente Groningen.
De kwaliteit van de door Heartbeat verstrektezorg
19.1.
Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder aan de afwijzing van het pgb artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder a en c, van de Wmo ten grondslag gelegd. Verweerder heeft, zo begrijpt de rechtbank het bestreden besluit, deze bepalingen zo uitgelegd dat een pgb-houder in staat moet zijn zijn eigen belangen af te wegen en zorg van goede kwaliteit in te kopen. Naar het oordeel van de rechtbank is in artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wmo voldoende grondslag gelegen om een pgb te weigeren als duidelijk is dat een pgb-houder hiermee zorg wil inkopen van een zorgverlener die niet aan de in deze bepaling neergelegde criteria voldoet. Dit betekent dat de rechtbank moet beoordelen of verweerder heeft kunnen oordelen dat de door Heartbeat verleende zorg onvoldoende veilig doeltreffend en cliëntgericht wordt verstrekt.
19.2.
De eerste vraag waar de rechtbank zich voor ziet gesteld is of verweerder de door Heartbeat verleende zorg aan juiste kwaliteitscriteria heeft onderworpen. Verweerder heeft verwezen naar het (in de fase van beroep overgelegde) ‘Kwaliteitskader Beschermd wonen en Opvang Groningen’ (Kwaliteitskader). Eiser vindt dat verweerder onnodig veel eisen aan Heartbeat stelt. Ter zitting is door Heartbeat benadrukt dat het gaat om een kleinschalig wooninitiatief en dat het niet terecht is dat verweerder aan zo’n instelling dezelfde eisen stelt als aan grote zorginstellingen.
19.3.
De rechtbank overweegt allereerst dat verweerder niet met Heartbeat een contract heeft gesloten over het aanbieden van maatwerkvoorzieningen. Heartbeat levert dus geen ZIN en is dus geen aanbieder als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, van de Wmo. Heartbeat is een kleinschalig wooninitiatief waar zorgvragers Beschermd wonen kunnen inkopen, bijvoorbeeld met een pgb.
De rechtbank volgt eiser en Heartbeat in hun stelling dat voor een instelling als Heartbeat niet per se dezelfde eisen gelden als die aan aanbieders als in de Wmo bedoeld, worden gesteld. In die zin gaat ook het door verweerder in de fase van beroep overgelegde ‘Kwaliteitskader Beschermd wonen en Opvang Groningen’ (Kwaliteitskader) naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte uit van een gelijkstelling van de kwaliteitseisen voor door middel van ZIN geleverde zorg en voor zorg die door middel van een pgb wordt ingekocht. In de Wmo is een apart hoofdstuk 3 gewijd aan de kwaliteit van de zorg voor aanbieders. Ook uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat het niet de bedoeling is geweest om één op één dezelfde kwaliteitscriteria aan ZIN en met pgb ingekochte zorg te stellen.
19.4.
Dit betekent echter naar het oordeel van de rechtbank nog niet dat verweerder niet in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat de door Heartbeat geleverde zorg niet voldoet aan het bepaalde in artikel 2.3.6, tweede lid, en onder c, van de Wmo dat de zorg veilig, doeltreffend en cliëntgericht wordt geleverd. Dit is immers het te hanteren toetsingskader.
19.5.
Aan het oordeel van verweerder ligt het onderzoeksverslag van 17 december 2018 ten grondslag. Eiser heeft in dit verband aangevoerd dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de kwaliteit van de door Heartbeat geleverde zorg en dat het standpunt hierover slechts is gebaseerd op het ‘keukentafelgesprek’ van 17 december 2018. Verweerder heeft in reactie hierop het standpunt ingenomen dat, zoals blijkt uit het onderzoeksverslag van 17 januari 2019, gesproken is over de verschillende aspecten van de door Heartbeat geleverde zorg. Hieruit blijkt volgens verweerder voldoende dat deze tekortschiet en, ondanks dat er nadere informatie bij Heartbeat is gevraagd over de wijze waarop de instelling de zorg organiseert, niet gebleken is dat het standpunt van verweerder hierover onjuist is. Hierbij acht verweerder van belang dat eiser een forse ondersteuningsvraag heeft en permanent toezicht behoeft.
19.6.
De rechtbank overweegt dat uitgangspunt voor de beoordeling van de vraag of Heartbeat aan de door verweerder gestelde voorwaarde voldoet, is dat eiser volgens verweerder behoefte heeft aan beschermd wonen in de variant: verblijf met 24-uurstoezicht. Dit blijkt weliswaar niet expliciet uit het bestreden besluit, maar dit blijkt wel voldoende uit het onderzoeksverslag. Onder het kopje ‘ 24 uurstoezicht ’ (beschermd wonen als bedoeld in de Wmo) staat immers vermeld dat er bij Heartbeat niet het permanente toezicht wordt geboden dat past bij de ondersteuningsaanvraag van eiser. Dit is blijkens het verslag van de bezwarencommissie ook uitgangspunt geweest voor het advies van de bezwarencomissie en daarmee ook voor het bestreden besluit. Dit uitganspunt is door eiser in de gronden van beroep niet betwist. Aan eisers stelling ter zitting dat hij behoefte heeft aan de lichtere variant beschermd wonen met toezicht nabij en op afroep, gaat de rechtbank voorbij.
Dit had eiser eerder in de procedure moeten opwerpen. Dit betekent dat de vraag die de rechtbank dient te beantwoorden is of Heartbeat dit 24-uurstoezicht biedt.
19.7.
Niet in geschil tussen partijen is echter dat Heartbeat geen 24-uurstoezicht biedt. Eiser heeft dit immers expliciet in zijn aan de rechtbank overgelegde pleitnota opgemerkt en ook ter zitting nog benadrukt. Ook uit het dossier blijkt naar het oordeel van de rechtbank voldoende dat Heartbeat geen 24-uurstoezicht biedt. Reeds hierom heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank voldoende onderbouwd dat Heartbeat de aan eiser te verlenen zorg niet veilig, doeltreffend en cliëntgericht kan verstrekken. Dit oordeel betekent ook dat de rechtbank niet toekomt aan eisers beroepsgrond dat verweerder meer onderzoek had moeten verrichten. Dit kan immer niet afdoen aan de niet betwiste vaststelling door verweerder dat eiser 24-uurstoezicht nodig heeft, toezicht dat Heartbeat niet biedt.
19.8.
Dat, zoals eiser stelt, verweerder de bewindvoerder bij de besluitvorming had moeten betrekken, kan eiser niet baten omdat ook dit niet kan afdoen aan het feit dat Heartbeat niet het vereiste 24-uurstoezicht kan bieden. Hetzelfde geldt voor eisers stelling dat hij al jaren bij Heartbeat naar tevredenheid woont en dat het beter met hem gaat. Dit betekent immers niet dat Heartbeat ook de maatwerkvoorziening beschermd wonen met 24-uurstoezicht biedt.
De beschikbaarheid van andere zorg
20.1.
Eiser heeft aangevoerd dat hij als gevolg van het besluit op straat komt te staan en dat dit niet de bedoeling kan zijn. De rechtbank overweegt hierover dat verweerder aan het eind van de bezwaarfase, naar aanleiding van het advies van de bezwarencommissie, aan eiser een plek in [naam verzorgingshuis] heeft aangeboden. Dit blijkt echter niet uit het bestreden besluit. Omdat tussen partijen niet in geschil is dat eiser behoefte heeft aan beschermd wonen met 24-uurstoezicht, maar de consequentie van het besluit is dat aan eiser per 1 januari 2019 geen pgb meer is toegekend en hem evenmin per die datum een alternatief is geboden, voldoet het besluit niet aan de eisen die de Wmo stelt. Dit betekent dat deze beroepsgrond slaagt en dat het bestreden besluit vernietigd moet worden.
20.2.
De rechtbank ziet aanleiding om het geschil finaal te beslechten. Hiertoe overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder heeft ter zitting voldoende onderbouwd dat [naam verzorgingshuis] een voor eiser geschikte instelling is, omdat [naam verzorgingshuis] beschermd wonen met 24-uurszorg toezicht biedt. Blijkens de gronden van beroep vindt eiser dat [naam verzorgingshuis] niet voor hem geschikt is: hij voelt zich daar niet thuis, het is te ver bij zijn familie vandaan en er wordt onvoldoende gefaciliteerd dat hij bij zijn familie langs kan gaan. Ter zitting heeft eiser nog opgemerkt dat verweerder onvoldoende heeft bezien of de zorg bij [naam verzorgingshuis] , gelet op zijn specifieke achtergrond, voor hem passend is.
De rechtbank overweegt hierover dat niet in geschil is dat [naam verzorgingshuis] beschermd wonen met 24-uurstoezicht biedt. Dit is de indicatie van eiser zodat voldoende vast staat dat [naam verzorgingshuis] hem de geïndiceerde zorg kan bieden. Dat eiser vreest zich daar niet thuis te gaan voelen en dat familiebezoek moeilijk zal zijn, zijn geen argumenten op grond waarvan geoordeeld zou moeten worden dat [naam verzorgingshuis] geen geschikte plek voor eiser is.
20.3.
De rechtbank merkt verder op dat aan eiser door middel van het treffen van de op 6 mei 2019 genoemde voorlopige voorziening een pgb is verstrekt waarmee eiser nog tot zes weken na het nemen van het bestreden besluit zorg bij Heartbeat heeft ingekocht, terwijl verweerder al vóór het nemen van het bestreden besluit aan eiser het aanbod van ZIN via [naam verzorgingshuis] had gedaan. Daarom zal de rechtbank, aansluitend bij de getroffen voorlopige voorzieningen, bepalen dat bij wijze van overgangsregeling aan eiser nog het eerder aan hem toegekende pgb voor beschermd wonen wordt verstrekt tot en met zes weken na 15 juli 2019, de datum van het bestreden besluit. Na deze datum is verweerder niet langer gehouden een pgb voor beschermd wonen aan eiser te verstrekken.
21. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 47,- vergoedt.
22. De rechtbank veroordeelt verweerder ook in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat bij wijze van overgangsregeling aan eiser nog het eerder aan hem
toegekende pgb wordt verstrekt tot en met zes weken na 15 juli 2019, de datum van het
bestreden besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden
besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 47,- aan eiser te vergoeden.
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser ten bedrage van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. Wentholt, voorzitter, en mr. P.G. Wijtsma en mr. H. van der Werff, leden, in aanwezigheid van mr. S. Derks, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 maart 2020.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.