Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Afdeling Bestuursrecht
locatie Groningen
zaaknummers: LEE 18/429 en 18/506
uitspraak van de voorzieningenrechter van 22 februari 2018 in de zaak tussen
1.a. [verzoekster], te [plaats], verzoekster sub 1.a.;
1.b. [verzoekster]’, te [plaats], verzoekster sub 1.b.;
1.c. [verzoekster], te [plaats], verzoekster sub 1.c.;
1.d. [verzoekster], te [plaats], verzoekster sub 1.d.;
1.e. [verzoekster], gevestigd te [plaats], verzoekster sub 1.e.;
1.f. [verzoekster], gevestigd te [plaats], verzoekster sub 1.f.;
1.g. [verzoekster], gevestigd te [plaats], verzoekster sub 1.g.;
1.h. [verzoekster]., gevestigd te [plaats], tevens handelend onder de naam [verzoekster] verzoekster sub 1.h.;
1.i. [verzoekster]te [plaats] verzoekster sub 1.i.;
1.j. [verzoekster], te [plaats], verzoekster sub 1.j.;
1.k. [verzoekster], gevestigd te [plaats], tevens handelend onder de naam [verzoekster], verzoekster sub 1.k.;
hierna gezamenlijk te noemen: verzoekers sub 1,
(gemachtigde: mr. P.M.J. de Goede),
2. de Land- en Tuinbouworganisatie Noord, afdeling Kollumerland (LTO Noord), gevestigd te Westergeest, verzoekster sub 2,
(gemachtigde: mr. P.M.J. de Goede),
en
het dagelijkse bestuur van het waterschap Noorderzijlvest, verweerder,
(gemachtigde: mr. R. Snel).
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
1. het college van gedeputeerde staten van de provincie Groningen, vergunninghouder,
(gemachtigde: mr. M.H. van Kooten-Kerssen);
2. Staatsbosbeheer, regio Noord, gevestigd te Groningen, derde-belanghebbende,
(gemachtigde: mr. H. van der Burg).
Procesverloop
Bij besluit van 10 oktober 2017 (het bestreden besluit), verzonden op 13 oktober 2017, heeft verweerder het monitoringsplan Rietproef Lauwersmeer (hierna: het monitoringsplan) goedgekeurd.
Tegen het bestreden besluit hebben verzoekers sub 1 (afzonderlijk) een bezwaarschrift bij verweerder ingediend. Tevens hebben verzoekers sub 1 op 13 februari 2018 de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Tegen het bestreden besluit heeft verzoekster sub 2 (afzonderlijk) een bezwaarschrift bij verweerder ingediend. Tevens heeft verzoekster sub 2 op 19 februari 2018 de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De verzoeken zijn gelijktijdig behandeld op de zitting van 20 februari 2018.
Namens verzoekers sub 1 zijn verschenen [namen], bijgestaan door hun gemachtigde.
Namens verzoekster sub 2 zijn verschenen [namen], bijgestaan door de gemachtigde mr. P.M.J. de Goede.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. J.J. Feunekes.
Namens vergunninghouder is voornoemde gemachtigde verschenen.
Namens derde-belanghebbende is met kennisgeving niemand verschenen.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Bij zijn oordeelsvorming betrekt de voorzieningenrechter de navolgende feiten en omstandigheden.
Voorgeschiedenis
In het Beheerplan Natura 2000 Lauwersmeer zijn natuurdoelen beschreven. Het belangrijkste doel van dit beheerplan is de beschrijving van de maatregelen die nodig zijn om de bijzondere natuur te behouden en te versterken. Doelstelling van het project is om te beoordelen of regeneratie van riet in het Lauwersmeer gunstig kan werken op de aanwezige randvoorwaarden voor de landelijke instandhoudingsdoelstellingen die van toepassing zijn voor beschermde plant- en diersoorten. De beheerplanperiode wordt gestart met een rietproef. De rietproef bestaat uit een tijdelijke waterpeilverhoging van het Lauwersmeer gedurende zes weken in het voorjaar voor een periode van twee jaar.
1.1.
Vergunninghouder heeft op 5 augustus 2016 een aanvraag om een watervergunning als bedoeld in hoofdstuk 6 van de Waterwet voor het verrichten van handelingen in een watersysteem ten behoeve van de rietproef in het Lauwersmeer bij verweerder ingediend.
De aanvraag heeft betrekking op het uitvoeren van handelingen in een watersysteem, beschermingszone en kernzone, te weten:
- het laten verhogen van het waterpeil in het Lauwersmeer door een aangepast spuiregime van de R.J. Cleveringsluiten, tot maximaal -0,52 mNAP gedurende maximaal zes weken in de periode tussen 15 februari en 15 april, voor twee achtereenvolgende jaren;
- het plaatsen en inzetten van extra bemaling in aangrenzende polders van het Lauwersmeergebied;
- het uitvoeren van vismigratiemaatregelen ter plaatse van de schutsluis Lammerburen en de keersluis H.D. Louwes;
- het in twee dwarsraaien aanbrengen van peilbuizen in de kernzone van de regionale kering langs het Lauwersmeer.
Aan de aanvraag heeft vergunninghouder onder meer de navolgende stukken ten grondslag gelegd:
- een rapportage geohydrologische effecten en invloed zoet/zout peilopzet Lauwersmeer van 4 april 2016 van Sweco Nederland B.V. (hierna: Sweco);
- een Isohypsen en Stijghoogtenkaart van 4 april 2016 van Sweco;
- het Beheerprotocol Rietproef van 7 december 2015 van Arcadis Nederland B.V. (hierna: Arcadis);
- de Schaderegeling Beheerproef Lauwersmeer van 8 september 2015 van vergunninghouder;
- de aanbiedingsbrief trekkerschap Natura 2000 Lauwersmeer van 21 april 2015 van de provincie Groningen;
- het onderzoek wateroverlast woonkern Lauwersoog van 16 februari 2007 van Royal Haskoning.
1.2.
Verweerder heeft bij brief van 6 september 2016 vergunninghouder verzocht de aanvraag aan te vullen.
Vergunninghouder heeft bij brief van 29 september 2016 en 14 oktober 2016 de aanvraag om watervergunning aangevuld. Daarbij heeft vergunninghouder het onderzoeksrapport Rietproef Lauwersmeer van 13 oktober 2016 van Sweco overgelegd aan verweerder.
1.3.
Verweerder heeft op 3 november 2016 een ontwerpbesluit tot het verlenen van de aangevraagde watervergunning genomen.
Verweerder heeft het ontwerpbesluit gepubliceerd op de website
www.noorderzijlvest.nl.
www.noorderzijlvest.nl.
1.4.
Tegen dit ontwerpbesluit hebben verzoekers sub 1 bij brief van 16 december 2016 een zienswijze bij verweerder ingediend.
Tegen dit ontwerpbesluit heeft verzoekster sub 2 bij brief van 15 december 2016 een zienswijze bij verweerder ingediend.
1.5.
Bij besluit van 12 januari 2017 heeft verweerder met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure en onder weerlegging van de zienswijzen van eisers aan vergunninghouder een watervergunning onder voorschriften verleend voor het verrichten van handelingen in een watersysteem ten behoeve van de rietproef in het Lauwersmeer.
1.6.
Vergunninghouder heeft het monitoringsplan bij verweerder ingediend.
1.7.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het monitoringsbesluit goedgekeurd.
1.8.
Bij uitspraak van 1 februari 2018 heeft de rechtbank de beroepen van verzoekers, gericht tegen het besluit tot het verlenen van een watervergunning onder voorschriften, ongegrond verklaard.
1.9.
Tegen deze uitspraak is hoger beroep ingesteld. Tevens hebben verzoekers bij brief van 5 februari 2018 aan de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) gevraagd een voorlopige voorziening te treffen.
1.10.
Bij uitspraak van 20 februari 2018 heeft de voorzieningenrechter van de AbRvS het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen.
Toepasselijke regelgeving
2. Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), kan, indien tegen een besluit bij de bestuursrechter voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd kan worden in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2.1.
Ingevolge artikel 6.20, eerste lid, van de Waterwet kunnen aan een vergunning voorschriften en beperkingen worden verbonden. De aan de vergunning te verbinden voorschriften kunnen mede betrekking hebben op:
a. financiële zekerheidsstelling voor de nakoming van krachtens de vergunning geldende verplichtingen of voor de dekking van aansprakelijkheid voor schade, voortvloeiend uit door de vergunde handeling of het staken van die handeling veroorzaakte nadelige gevolgen voor het watersysteem;
b. het na het staken van de vergunde handeling wegnemen, compenseren of beperken van door de vergunde handeling of het staken van die handeling veroorzaakte nadelige gevolgen voor het watersysteem.
2.2.
In voorschrift 8.1 van de bij het besluit van 12 januari 2017 verleende water-vergunning is voorgeschreven dat twee maanden voor de peilverhoging een monitoringsplan ter beoordeling en goedkeuring aan verweerder dient te worden overgelegd.
In het tweede lid van dit voorschrift is opgesomd welke aspecten in ieder geval in het monitoringsplan zijn opgenomen:
a. doel van monitoring;
b. effecten op de KRW-doelstellingen en vismigratie;
c. de monitoring van de grondwaterstanden en stijghoogten ten behoeve van landbouw en regionale keringen (locatie, diepte filterinstelling);
d. de monitoring van de oppervlaktewaterstanden grenzend aan het peilvak bergboezem Lauwersmeer;
e. monitoring van de ruimtelijke spreiding van zoutgehaltes in het grondwater en
oppervlaktewater;
f. monitoring van de stabiliteit van de keringen en kunstwerken binnen de invloedssfeer;
g. een berekening waaruit de feitelijke belasting van de regionale waterkering door
de rietproef blijkt;
h. welke acties worden genomen in geval van onder- en overschrijdingen;
i. een monitoringsnetwerk (gedetailleerde kaart met locaties waar gemonitord wordt op de genoemde punten);
j. de grenswaarden en waarschuwingswaarden worden in nauw overleg met het waterschap vastgesteld voor grondwaterstanden, regionale waterkeringen, zout-gehaltes en peilen oppervlaktewater;
k. frequentie en duur van monitoring;
1. frequentie van aanleveren van gegevens;
m. afspraken over wat te doen met de data (rapportages, analyses, delen met belang-stellenden etc.);
n. criteria waaraan de meetopstelling en locatie moet voldoen (bv corrosie bestendig, handmeting grondwaterstand, wijze van afwerken, maken beschrijving boorprofiel + grondwatertrap).
In voorschrift 10.2 is bepaald dat de rietproef dient te worden afgebroken indien de onder- of overschrijdingswaarden zoals vastgelegd in het monitoringsplan worden overschreden.
Overwegingen
3. Gesteld voor de vraag of er aanleiding bestaat om een voorlopige voorziening te treffen, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
3.1.
Aangezien het bestreden besluit tot goedkeuring van het monitoringsplan met zich brengt dat vergunninghouder gebruik kan maken van de aan hem verleende watervergunning voor wat betreft de uitvoering van de rietproef, acht de voorzieningenrechter het spoedeisende belang aan de zijde van verzoekers in dit geval gegeven.
4. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat het monitorings-plan tezamen met het reeds beschikbare beheerprotocol sturingsinstrumenten zijn die worden gebruikt voor de bepaling van het tijdstip waarop de rietproef onderbroken dient te worden. Het monitoringsplan voorziet in een adequate opzet en inrichting van de monitoring om tijdens de uitvoering van de rietproef ontwikkelingen te kunnen volgen van de aspecten en onderdelen waterkwaliteit (Kaderrichtlijn Water), vismigratie, stabiliteit van de keringen en grondwater (signalering van veranderingen in grondwaterstanden/stijghoogtes en zoutgehaltes). Gelet hierop voldoet de inhoud van het monitoringsplan, gelezen in samenhang met de bij het plan behorende bijlagen aan de criteria en uitgangspunten, zoals opgenomen in voorschrift 8, onderdeel 2, van de verleende watervergunning.
4.1.
Voor zover de gemachtigde van verweerder ter zitting naar voren heeft gebracht dat het monitoringsplan ter goedkeuring is voorgelegd aan verweerder en dat reeds daarmee zou zijn voldaan aan voorschrift 8, onderdeel 1, van de verleende watervergunning, zodat de goedkeuring door verweerder van het monitoringsplan geen noodzakelijke voorwaarde is voor het kunnen uitvoeren van de rietproef, oordeelt de voorzieningenrechter dat de ratio van een dergelijk voorschrift is dat verweerder controleert of het monitoringsplan aan de daaraan te stellen eisen voldoet alvorens de rietproef wordt uitgevoerd. In de door verweerder naar voren gebrachte interpretatie zou het gebruik van de uitdrukking ‘ter goedkeuring’ volstrekt overbodig zijn. De voorzieningenrechter begrijpt voormeld voorschrift daarom aldus dat het niet alleen gaat om het voorleggen van het monitoringsplan, maar dat het voorschrift zowel voorziet in de bevoegdheid van verweerder om het monitoringsplan goed te keuren als in de verplichting voor vergunninghouder om het plan goed te laten keuren alvorens tot de uitvoering van de rietproef over te gaan.
4.2.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat het spoedeisend belang van verzoekers, zoals door hen is ter zitting is onderschreven, gelegen is in het voorkomen van onevenredig nadeel en schade als gevolg van de rietproef die op korte termijn zou kunnen ontstaan. De voorzieningenrechter zal bij de beoordeling van het verzoek daarom vooral de gronden die daarop betrekking hebben in zijn oordeelsvorming betrekken.
De overige gronden van verzoekers hebben betrekking op de evaluatie van de rietproef, het voorkomen van schade op de lange termijn, waterkwaliteit en de vismigratie. De voorzieningenrechter ziet in hetgeen door verzoekers is aangevoerd onvoldoende grond voor het oordeel dat het monitoringsplan in bezwaar door verweerder zou moeten worden herroepen.
4.3.
Voorts neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat verzoekers sub 1 niet aannemelijk hebben gemaakt dat de monitoring voor het onderdeel waterkeringen niet voldoet aan de eisen gericht op de stabiliteit van de keringen en om te kijken op welke representatieve locaties tijdens de rietproef moet worden gemeten. Daarbij acht de voorzieningenrechter van belang dat verweerder naar aanleiding van een in opdracht van vergunninghouder uitgebracht advies van het adviesbureau RoyalHaskoning/DHV een beheerdersoordeel voor de waterkering heeft opgesteld. Niet aannemelijk is gemaakt dat het advies van voormeld adviesbureau onzorgvuldig tot stand is gekomen of inhoudelijk onjuist is of dat verweerder geen uitvoering heeft gegeven aan de in dit advies opgenomen aanbevelingen. Gelet hierop heeft verweerder zich naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter op het standpunt kunnen stellen dat de bestaande bewezen sterkte van de waterkeringen zodanig groot is dat de stabiliteit van de waterkering bij een waterstandsverhoging van maximaal 0,40 meter niet in het geding komt.
4.4.
De voorzieningenrechter stelt voorts vast dat de kern van het verzoek om voorlopige voorziening van verzoekers gelegen is in de veronderstelling dat het monitoringsplan niet in een toereikend meet- en afbreeksysteem voorziet voor wat betreft de grondwaterstanden en de verzilting. In dit verband begrijpt de voorzieningenrechter de uitleg van verweerder met betrekking tot het monitoringsplan aldus dat dit monitoringsplan is gebaseerd op de uitkomst van uitgebreide onderzoeken en dat als uitvloeisel daarvan is gekozen voor een systeem, waarbij aan de hand van enkele representatieve peilbuizen voor grondwaterstand en/of verzilting de rietproef kan en zal worden afgebroken, indien een vastgestelde grenswaarde wordt overschreden. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder nader toegelicht dat op basis van de geplaatste, representatieve peilbuizen voldoende informatie kan worden verkregen van het hele gebied rond het Lauwersmeer voor wat betreft de grondwaterstand en de verzilting door middel van een berekening (extrapolatie). De voorzieningenrechter is met verweerder van oordeel dat een dergelijk systeem in beginsel voldoende zou kunnen zijn om de negatieve gevolgen van de rietproef tijdig te onderkennen. Met de StAB en verzoekers is de voorzieningenrechter echter van oordeel dat het hier om een groot gebied gaat en dat met een dergelijk systeem onvoldoende inzicht kan worden verkregen over de effecten van de rietproef op perceelniveau. Niet valt uit te sluiten dat door de specifieke, plaatselijke gesteldheid van de bodem de effecten verstrekkender kunnen zijn dan uit de door verweerder verrichte berekeningen kan worden afgeleid. Door het plaatsen van een aantal extra (telemetrisch af te lezen) peilbuizen op de percelen van degenen die met name vrezen schade te zullen ondervinden van de rietproef zou dit probleem kunnen worden ondervangen.
De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting toegezegd, net als eerder tijdens de zitting van 11 januari 2018 van de rechtbank, dat iedere grondeigenaar desgewenst een peilbuis in zijn perceel kan krijgen. Hoewel niet valt uit te sluiten dat dit ten tijde van de uitspraak (nog) niet gelukt is, stelt de voorzieningenrechter vast dat inmiddels een groot aantal telemetrisch af te lezen peilbuizen naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek is geplaatst. In dit kader heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting vergunninghouder in overweging gegeven om het monitoringsplan op dit punt aan te passen en alle telemetrische peilbuizen deel uit te laten maken van het afbreeksysteem, zodat in het geval dat één van deze peilbuizen een waarde aangeeft, waarbij schade kan optreden, dit gegeven aanleiding geeft tot onderzoek en besluitvorming met betrekking tot het al dan niet onderbreken dan wel afbreken van de rietproef.
De voorzieningenrechter begrijpt de stelling van verweerder aldus dat hij als verantwoordelijk waterbeheerder bereid is om de gegevens uit de telemetrisch af te lezen peilbuizen te gebruiken in het kader van de afweging of de rietproef moet worden voortgezet indien een van deze extra peilbuizen aangeeft dat er schade zou kunnen ontstaan. Gelet op deze toezegging van verweerder en in de verwachting dat vergunninghouder het monitoringsplan in bovengenoemde zin zal aanpassen is de voorzieningenrechter van oordeel dat op dit moment voldoende gewaarborgd is dat de eigendommen van verzoekers in dit opzicht toereikend worden beschermd tegen onnodige schade zodat ingrijpen van de voorzieningenrechter niet nodig is.
4.5.
Voor zover verzoekers betogen dat de door verweerder gehanteerde waarschuwings- en grenswaarden te hoog zijn dan wel onvoldoende toereikend zijn onderbouwd, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. De voorzieningenrechter stelt vast dat de in het monitoringsplan opgenomen waarschuwings- en grenswaarden zijn gebaseerd op een onderzoek van de Universiteit van Wageningen, waarbij de landelijke normering is gehanteerd in combinatie met de uitkomsten van metingen in het Lauwersmeergebied. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn de kritische kanttekeningen van verzoekers in dit verband niet voldoende om tot de conclusie te komen dat verweerder niet van de in het monitoringsplan opgenomen waarschuwings- en grenswaarden mocht uitgaan.
Anders dan verzoekers voorts menen, hoeft de enkele overschrijding van de waarschuwings- en/of grenswaarden niet direct tot het onderbreken of het afbreken van de rietproef te leiden. Het is immers aan verweerder om de situatie te beoordelen en of er eventueel een andere verklaring is voor de geconstateerde overschrijding van de waarschuwings- en/of grenswaarde. Niet gezegd kan worden dat de in paragraaf 6 van het monitoringsplan opgenomen omschrijving van het besluitvormingsproces zodanig ontoereikend of onzorgvuldig is dat verweerder niet tot het bestreden besluit tot goedkeuring heeft kunnen komen. Deze grond van verzoekers slaagt niet.
4.6.
Indien en voor zover de stelling van verzoekers inhoudt dat het in dit geval ontoereikend is dat slechts een waarschuwingssysteem is gecreëerd zonder dat informatie beschikbaar is met betrekking tot de grondwaterstanden en verzilting voorafgaand aan de uitvoering van de rietproef, is de voorzieningenrechter van oordeel dat dergelijke gegevens niet direct noodzakelijk zijn om tijdig te kunnen ingrijpen als schade door hoge grondwaterstanden en/of verzilting dreigt. Deze grond van verzoekers slaagt daarom niet.
4.7.
Ter zitting heeft verweerder de indruk dat, ondanks de eerdere gedane toezeggingen, het Dino-loket door een technisch probleem niet functioneert, in die zin dat het (nog) niet mogelijk is voor een ieder om de gegevens van de telemetrisch af te lezen peilbuizen in te zien, niet weg kunnen nemen. Hoewel dit onhandig en ongemakkelijk is voor belanghebbenden, brengt dit naar het oordeel van de voorzieningenrechter op voorhand niet met zich dat de rietproef geen doorgang zou mogen vinden. Ditzelfde geldt naar het oordeel van de voorzieningenrechter voor het gegeven dat uit de telemetrische gegevens niet één op één valt af te leiden of er sprake is van een overschrijding van de waarschuwings- en/of grenswaarden, aangezien die in andere eenheden zijn uitgedrukt. Deze grond van verzoekers slaagt niet.
5. Gelet op voorgaande overwegingen en gezien het belang voor vergunninghouder om per direct met de rietproef aan te kunnen vangen, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om het bestreden besluit te schorsen. Voor zover verzoekers nadeel zullen ondervinden als gevolg van de rietproef, hetgeen ondanks een toereikend monitoringsplan niet geheel valt uit sluiten, kunnen zij een beroep doen op de nadeelcompensatieregeling die vergunninghouder in verband met de rietproef heeft getroffen. Gelet hierop worden de verzoeken om voorlopige voorziening afgewezen. Voor een proceskostenveroordeling, als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Awb, bestaat geen aanleiding.
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst de verzoeken tot het treffen van een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 februari 2018.
De griffier De voorzieningenrechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
Afschrift verzonden op: