Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 17/3336
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 juli 2018 in de zaak tussen
Vopak Terminal Eemshaven B.V., te Eemshaven, eiseres
(gemachtigde: mr. M.G.J. Maas-Cooymans),
en
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. F. Sarwaie).
Procesverloop
Bij besluit van 6 februari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een eis gesteld op grond van artikel 27 van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet).
Bij besluit van 14 augustus 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres en verweerder hebben vóór de zitting nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 april 2018. Namens eiseres zijn haar gemachtigde, L.B. Zaaijer-Eleveld en H.A. Wiersema verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, door T. de la Ruelle en door
G.H.W. Wolters.
Overwegingen
1.1.
Eiseres is een
tankterminal operatorgespecialiseerd in de op- en overslag van chemie- en olieproducten. In de Eemshaven heeft eiseres in 2012 een terminal opgericht met tanks waarin 660.000 kubieke meter benzine en diesel langdurig wordt opgeslagen. In de tweede helft 2017 is een deel van de benzine beladen aan boord van tankschepen.
tankterminal operatorgespecialiseerd in de op- en overslag van chemie- en olieproducten. In de Eemshaven heeft eiseres in 2012 een terminal opgericht met tanks waarin 660.000 kubieke meter benzine en diesel langdurig wordt opgeslagen. In de tweede helft 2017 is een deel van de benzine beladen aan boord van tankschepen.
1.2.
Op 1 en 2 november 2016 heeft [inspecteur], arbeidsinspecteur bij de inspectie SZW, op grond van artikel 13 van het Besluit risico’s zware ongevallen 2015 (Brzo 2015) een inspectie uitgevoerd bij eiseres te Eemshaven.
1.3.
Bij brief van 8 december 206 heeft verweerder aan eiseres het voornemen bekend gemaakt een eis te stellen. Bij brief van 12 december 2016 heeft eiseres haar zienswijze kenbaar gemaakt.
1.4.
In het primaire besluit heeft verweerder als volgt gesteld dat zich een overtreding voordeed:
“De instrumenten en appendages van de installatie zijn voor het grootste deel voorzien van een kenmerk (tagging), maar dit is niet op een eenduidige wijze aangebracht en niet altijd duidelijk leesbaar, robuust en weerbestendig uitgevoerd. Een deel van de tagging is niet leesbaar vanaf een normaal bereikbare locatie en uitsluitend na gebruik van een ladder/trap of door, waar gebruik van een trap of ladder niet mogelijk is, op de installatie te klimmen. De handafsluiters in de installatie zijn in het geheel niet voorzien van een kenmerk.
Door het ontbreken van kenmerken bij deze installatieonderdelen en de diversiteit aan aangebrachte kenmerken is de kans op vergissing bij het bedienen van de installatie, het veiligstellen van de installatie ten behoeve van onderhoud en het feitelijk plegen van onderhoud niet voorkomen. Hierdoor zijn er onvoldoende maatregelen getroffen ter voorkoming van de gevaren van zware ongevallen”.
1.5.
In het primaire besluit heeft verweerder de eis, waaraan eiseres op uiterlijk 1 november 2017 diende te voldoen, als volgt geformuleerd:
“1. Alle instrumenten, appendages, handafsluiters en andere relevante onderdelen van de installatie moeten voorzien zijn van eenduidige, duidelijk leesbare en robuuste kenmerken die bestand zijn tegen weersinvloeden.
2. De kenmerken moeten vanaf een normaal bereikbare locatie leesbaar zijn aangebracht.
3. De kenmerken moeten overeenkomen met de aanduiding zoals aanwezig op de technische tekeningen, zoals Piping & Instrumentation Diagrams (P&IDs)”.
1.6.
In het bestreden besluit heeft verweerder de volgende conclusie getrokken:
“Op basis van het bovenstaande concludeer ik dat het taggen van handafsluiters een maatregel is als bedoeld in artikel 5 BRZO 2015. De geëiste maatregel probeert te voorkomen dat een verkeerde handafsluiter wordt gebruikt of dat de handafsluiter verkeerd wordt gebruikt, met de daaruit mogelijk voortvloeiende risico’s. Ik ben bevoegd om van belanghebbende te eisen dat zij alle maatregelen treft om te voorkomen dat zich een zwaar ongeval voordoet, derhalve ook de geëiste maatregel. De door belanghebbende genoemde maatregelen zijn ook maatregelen die getroffen dienen te worden ter voorkoming van zware
ongevallen, maar doen niet af aan het feit dat ook het taggen van afsluiters hieraan een bijdrage levert”.
2.1.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Arbowet, voor zover van belang, zorgt de werkgever voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers inzake alle met de arbeid verbonden aspecten en voert daartoe een beleid dat is gericht op zo goed mogelijke arbeidsomstandigheden, waarbij hij, gelet op de stand van de wetenschap en professionele dienstverlening, het volgende in acht neemt: tenzij dit redelijkerwijs niet kan worden gevergd worden de gevaren en risico's voor de veiligheid of de gezondheid van de werknemer zoveel mogelijk in eerste aanleg bij de bron daarvan voorkomen of beperkt.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, neemt de werkgever bij het voeren van het arbeidsomstandighedenbeleid de maatregelen die nodig zijn ter voorkoming en beperking van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken en de gevolgen daarvan voor de veiligheid en de gezondheid van de in het bedrijf, de inrichting, of een deel daarvan werkzame werknemers. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot: de maatregelen die de werkgever neemt ten aanzien van de bedrijven, inrichtingen of delen daarvan, bedoeld onder a.
Ingevolge artikel 27, eerste lid, kan een daartoe aangewezen toezichthouder aan een werkgever een eis stellen betreffende de wijze waarop een of meer bepalingen gesteld bij of krachtens deze wet moeten worden nageleefd.
Ingevolge artikel 27, vijfde lid, kan een eis worden gesteld tot naleving van de artikelen 3, 4, 5, 6, 8, 11, 13, eerste lid, eerste volzin, en tweede tot en met vierde lid, zevende lid, onder b, negende en tiende lid, 14, eerste lid, tweede lid, onder a tot en met f, vierde en vijfde lid, 14a, tweede, derde en vierde lid, 15, eerste en derde lid, 16, voor zover dat bij de krachtens dat artikel gestelde regels is bepaald, 18 en 19.
2.2.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het Brzo 2015 wordt onder zwaar ongeval verstaan: gebeurtenis als gevolg van ongecontroleerde ontwikkelingen tijdens de bedrijfsuitoefening in een inrichting, waardoor onmiddellijk of na verloop van tijd ernstig gevaar voor de menselijke gezondheid of het milieu binnen of buiten de inrichting ontstaat en waarbij één of meer gevaarlijke stoffen betrokken zijn.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, treft de exploitant alle maatregelen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu te beperken.
3.1.
Ter zitting heeft eiseres betoogd dat verweerder niet bevoegd is een eis op te leggen ter naleving van artikel 5 van het Brzo 2015. Laatstgenoemd artikel wordt enerzijds niet genoemd in artikel 27, vijfde lid, van de Arbowet en is anderzijds ook niet een bepaling die krachtens artikel 16 is gesteld. Voorts is in de parlementaire geschiedenis gesteld dat de aanvulling van artikel 27 met het vijfde lid dient om vast te leggen met betrekking tot welke concreet aangegeven bepalingen een eis kan worden gesteld.
3.2.
De rechtbank deelt dit standpunt van eiseres niet. In artikel 27, vijfde lid, Arbowet wordt artikel 6 van de Arbowet genoemd. In het eerste lid, aanhef, onder c, van artikel 6 is bepaald (zie 2.1.) dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de maatregelen die de werkgever neemt ten aanzien van de bedrijven, inrichtingen of delen daarvan. Genoemde algemene maatregel van bestuur is het Brzo 2015. De rechtbank oordeelt daarom dat er een wettelijke grondslag is voor het stellen van een eis ter naleving van artikel 6 van de Arbowet in samenhang met artikel 5 van het Brzo 2015.
3.3.
De vraag of verweerder in dit concrete geval bevoegd is een eis te stellen, zal de rechtbank hieronder beantwoorden aan de hand van de omstandigheden van het geval.
4.1.
In de gronden van beroep heeft eiseres verduidelijkt dat het beroep zich niet richt tegen onderdeel 3 van de eis (zie 1.5.). Voorts heeft eiseres opgemerkt dat de veiligheidskritische apparatuur en instrumenten allemaal zijn voorzien van een hernieuwde tag en zijn aangepast aan de eis. Het beroep richt zich enkel tegen de eis voor zover deze is opgelegd voor niet-veiligheidskritische apparatuur, waaronder in ieder geval de handafsluiters.
4.2.
Verweerder heeft in het bestreden besluit gesteld dat (niet-)veiligheidskritisch geen juridische term is. Bij het stellen van een eis bekijkt de inspectie slechts of alle maatregelen zijn getroffen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen en gevolgen daarvan te beperken. Niet bepalend is de categorie waarin de werkgever apparatuur indeelt.
4.3.
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting stelt de rechtbank vast dat in geschil is of de handafsluiters op het complex van eiseres te Eemshaven dienen te worden voorzien van een tag.
5.1.
Niet in geschil is dat binnen de inrichting van eiseres wordt gewerkt met gevaarlijke stoffen. Ook niet in geschil is dat het ongecontroleerd uitstromen van deze stoffen, benzine en diesel, tijdens de bedrijfsuitoefening tot situaties kan leiden waarbij mogelijk ernstig gevaar voor de menselijke gezondheid ontstaat.
5.2.
Niet in geschil is voorts dat eiseres een gedegen inrichting drijft waarbij op adequate wijze aan de veiligheidsvoorschriften wordt voldaan en dat eiseres, afgezien van het punt in geschil, naar huidig inzicht alle maatregelen heeft getroffen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen.
5.3.
Evenmin is in geschil is dat een deel van de betrokken handafsluiters, al dan niet onder zeer bijzondere omstandigheden, in contact kan staan met diesel of benzine zodat ongecontroleerd uitstromen niet volstrekt uitgesloten kan worden geacht.
6.1.
Eiseres heeft aangevoerd dat zij op ruime schaal maatregelen heeft getroffen om ongecontroleerd uitstromen te voorkomen. Eiseres heeft toegelicht dat een
Hazard And Operability Analysisis uitgevoerd en dat hierbij is gebleken dat het risico dat ongewenst een product vrijkomt doordat een handafsluiter nog open staat, wordt ondervangen door andere getroffen maatregelen, te weten het plaatsen van een blindflens en van een lekbak die verbonden is met een drainput. Dit betekent in de praktijk dat alle infrastructurele punten waar zich twee-duimshandafsluiters bevinden, zijn afgeblind met een blindflens of met een camlockdop. Deze punten bevinden zich boven een permanente vloeistofdichte voorziening.
Hazard And Operability Analysisis uitgevoerd en dat hierbij is gebleken dat het risico dat ongewenst een product vrijkomt doordat een handafsluiter nog open staat, wordt ondervangen door andere getroffen maatregelen, te weten het plaatsen van een blindflens en van een lekbak die verbonden is met een drainput. Dit betekent in de praktijk dat alle infrastructurele punten waar zich twee-duimshandafsluiters bevinden, zijn afgeblind met een blindflens of met een camlockdop. Deze punten bevinden zich boven een permanente vloeistofdichte voorziening.
Eiseres heeft voorts verschillende vaste procedures voorgeschreven aan haar medewerkers. Voor het onderhoud waarbij de handafsluiters worden gebruikt, geldt de
Lock out tag out– procedure, waarbij alle machines en krachtbronnen worden uitgeschakeld. Voor handafsluiters op monsterpunten geldt het DOPAK-systeem dat ontworpen is om weglekken te voorkomen. Voor onderhoud door derden gelden speciale veiligheidsmaatregelen die onder meer inhouden dat deze derden slechts onder toezicht van de functionarissen van eiseres binnen de inrichting werkzaamheden verrichten. Het beperkte aantal handafsluiters is bovendien duidelijk herkenbaar door hun locatie op de installatieonderdelen. Pas na het koppelen van de productslang tussen twee aansluitingen, worden de afsluiters opengezet. De operators van eiseres zijn ten slotte goed geïnstrueerd, opgeleid en competent.
Lock out tag out– procedure, waarbij alle machines en krachtbronnen worden uitgeschakeld. Voor handafsluiters op monsterpunten geldt het DOPAK-systeem dat ontworpen is om weglekken te voorkomen. Voor onderhoud door derden gelden speciale veiligheidsmaatregelen die onder meer inhouden dat deze derden slechts onder toezicht van de functionarissen van eiseres binnen de inrichting werkzaamheden verrichten. Het beperkte aantal handafsluiters is bovendien duidelijk herkenbaar door hun locatie op de installatieonderdelen. Pas na het koppelen van de productslang tussen twee aansluitingen, worden de afsluiters opengezet. De operators van eiseres zijn ten slotte goed geïnstrueerd, opgeleid en competent.
6.2.
Eiseres stelt zich daarom op het standpunt dat de kans op een ongecontroleerde ontwikkeling binnen de inrichting dusdanig klein is, dat aanvullende maatregelen overbodig zijn. Alle maatregelen zijn genomen om een zwaar ongeval te voorkomen. Het risico op een zwaar ongeval kan niet verder worden verkleind door deze van tags te voorzien.
6.3.
De rechtbank deelt dit standpunt van eiseres niet. De rechtbank is er niet van overtuigd dat de installatie van eiseres dusdanig is vormgegeven en dat de voorschriften die binnen de inrichting gelden tot gevolg hebben dat het ondenkbaar is dat door (een opeenstapeling van) menselijke fouten al dan niet in combinatie met een gebeurtenis van buitenaf er toch ongecontroleerd uitstromen van benzine of diesel zou kunnen plaatsvinden door een onjuiste bediening van een afsluiter.
De rechtbank is er wel van overtuigd dat die risico’s klein zijn maar geheel ondenkbaar zijn die risico’s zeker niet. De rechtbank is het met eiseres eens dat het hier zal gaan om zeer uitzonderlijke situaties. Juist in die situaties zal naar het oordeel van de rechtbank duidelijkheid omtrent de functie van de afsluiter voor alle betrokkenen een, wellicht geringe, maar mogelijk toch cruciale bijdrage kunnen leveren aan het voorkomen van een zwaar ongeval.
6.4.
Tegen die achtergrond is verweerder daarom naar het oordeel van de rechtbank in beginsel bevoegd tot het stellen van de eis. Eiseres is immers op grond van artikel 5 Brzo 2015 gehouden om alle maatregelen te treffen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen. Eiseres heeft echter niet de maatregel getroffen van het voorzien van de handafsluiters van een tag, terwijl deze maatregel kan bijdragen aan het voorkomen van een zwaar ongeval.
7.1.
De bevoegdheid van verweerder betekent niet dat verweerder ook verplicht is de eis te stellen. Bij het uitoefenen van de bevoegdheid dient verweerder op grond van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht het vereiste van evenredigheid in acht te nemen.
7.2.
De rechtbank overweegt dat gezien het door eiseres bereikte veiligheidsniveau in de inrichting, de kans op een zwaar ongeval waarbij een handmatige afsluiter is betrokken in absolute zin waarschijnlijk gering is. Daar staat tegenover dat het voorzien van deze afsluiters van een tag in het licht van de bedrijfsvoering van eiseres relatief zeer geringe kosten met zich mee zal brengen. Voorts stelt de rechtbank, op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting, vast dat het taggen in het licht van die bedrijfsvoering evenmin anderszins (onevenredig) bezwaarlijk is voor eiseres.
7.3.
De rechtbank is daarom van oordeel dat de nadelige gevolgen van dit besluit voor eiseres niet opwegen tegen de bijdrage die de maatregel kan hebben in het voorkomen van zware ongevallen. Verweerder heeft daarom in redelijkheid tot het stellen van deze eis heeft kunnen komen.
8. Het beroep is ongegrond
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzitter, en mr. H.J. Bastin en
mr. V. van Dorst, leden, in aanwezigheid van mr. H.A. Hulst, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 juli 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.