Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 17/3760
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 december 2017 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. G.J.W. Pulles),
en
het college van burgemeester en wethouders van Zwolle, verweerder
(gemachtigde: mr. V.A. Textor).
Procesverloop
Bij brief van 7 maart 2017 heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat zij vanaf 1 juli 2017 geen ondersteuning en hulp meer kan inkopen bij zorgaanbieder Meesterwerk.
Bij besluit van 16 juni 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres en verweerder hebben vóór de zitting nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaken LEE 17/3711, LEE 17/3712 en
LEE 17/3762, plaatsgevonden op 8 november 2017. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Tevens was een aantal vertegenwoordigers van de cliëntenraad van de organisatie Meesterwerk aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en een aantal beleidsadviseurs in dienst van verweerder. De rechtbank heeft besloten om in deze zaken afzonderlijk uitspraak te doen.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Bij beschikking van 7 november 2016 heeft verweerder aan eiseres een maatwerkvoorziening Beschermd wonen met zorgzwaartepakket 3C toegekend met ingang van 24 oktober 2016 in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb), tot en met
23 oktober 2017. Meesterwerk, onderdeel van de Coöperatie Boer en Zorg, was een door verweerder gecontracteerde zorgaanbieder. Eiseres kreeg ondersteuning en hulp van zorgaanbieder Meesterwerk via een pgb. Verweerder heeft de subsidie aan de Coöperatie Boer en Zorg met ingang van het jaar 2017 echter gedeeltelijk geweigerd omdat er volgens verweerder door Meesterwerk kwalitatief onvoldoende zorg wordt geleverd. Er is een plan van aanpak gemaakt om de cliënten van Meesterwerk – waaronder eiseres – naar andere aanbieders beschermd wonen toe te leiden.
1.2.
Verweerder heeft bij brief van 7 maart 2017 aan eiseres meegedeeld dat zorgaanbieder Meesterwerk aan haar vanaf uiterlijk 1 juli 2017 geen ondersteuning en hulp meer mag bieden. Dit betekent volgens verweerder dat eiseres met ingang van 1 juli 2017 geen ondersteuning en hulp meer kan ontvangen van Meesterwerk, niet via zorg in natura en ook niet via een pgb. Verweerder geeft hierbij aan dat uit onderzoek naar Meesterwerk naar voren is gekomen dat de ondersteuning die Meesterwerk biedt niet aan de eisen voldoet die de gemeente Zwolle daaraan stelt. Het gaat daarbij om de kwaliteit en de omvang van de ondersteuning en hulp. Verweerder acht het van belang dat eiseres de noodzakelijke ondersteuning kan blijven ontvangen, maar dan van een andere zorgaanbieder. In overleg met eiseres zal verweerder ervoor zorgen dat zij de ondersteuning ontvangt die zij nodig heeft, ook na 1 juli 2017. De Centrale Toegang van de GGD IJsselland (die voor verweerder opvang en beschermd wonen in het kader van de Wmo 2015 uitvoert) zal contact opnemen met eiseres om te bespreken welke ondersteuningsbehoefte er is en naar welke zorgaanbieder eiseres wil en kan overstappen, zodat zij uiterlijk per 1 juli 2017 de ondersteuning en hulp krijgt van deze andere zorgaanbieder.
1.3.
Eiseres heeft vervolgens bezwaar gemaakt tegen de brief van 7 maart 2017. Op 6 juni 2017 heeft een telefonische hoorzitting plaatsgevonden, waarvan een verslag is opgemaakt.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de brief van 7 maart 2017 niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de brief van 7 maart 2017 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waartegen een rechtsmiddel openstaat. Met de brief van 7 maart 2017 zijn geen rechtsgevolgen in het leven geroepen omdat het inkopen of ontvangen van hulp en ondersteuning van Meesterwerk geen onderdeel uitmaakt van de aanspraak op een maatwerkvoorziening. In de beschikking met betrekking tot de aanspraak is dat ook niet opgenomen. Van ‘afgekeurde’ verantwoordingen van de kosten van Meesterwerk is geen sprake, waarbij verweerder van belang acht dat de eventuele rechtsgevolgen van het mogelijk niet goedkeuren van verantwoordingen van bestede pgb’en nog niet zijn ingetreden. Ook in zoverre is de brief niet aan te merken als een besluit in vorenbedoelde zin. Van het bestreden besluit maken deel uit een schriftelijke reactie van
30 mei 2017 op het bezwaar van 13 april 2017 en de inhoud van een e-mailbericht van verweerder van 2 juni 2017.
3. Eiseres kan zich niet verenigen met het bestreden besluit. Op de gronden die eiseres daartoe aanvoert, zal hierna worden ingegaan.
4. Verweerder ziet in hetgeen in de gronden van beroep is aangevoerd geen aanleiding voor wijziging van het bestreden besluit.
5. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
De rechtbank zich gesteld voor de vraag of de onder 1.2 genoemde brief waarbij aan eiseres is meegedeeld dat zij vanaf uiterlijk 1 juli 2017 geen ondersteuning en hulp meer kan inkopen bij Meesterwerk, een besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. In dat verband dient te worden beoordeeld wat het karakter is van de inhoud van de brief van
7 maart 2017.
5.2.
Eiseres voert aan dat de brief van 7 maart 2017 is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, nu de inhoud van die brief gericht is op zelfstandig rechtsgevolg. Daartoe stelt eiseres dat de brief voor haar tot direct gevolg heeft dat zowel de aanspraak op de voor haar passende maatwerkvoorziening als het realiseren daarvan ingrijpend wijzigt, dan wel dat die voorziening geheel wordt beëindigd. Als gevolg van de brief van 7 maart 2017 kan eiseres vanaf 1 juli 2017 niet langer passende zorg van Meesterwerk ontvangen en dat komt in strijd met artikel 2.3.5 van de Wmo 2015. Voorts wordt in bedoelde brief gesproken van ingrijpende veranderingen in de bestaande situatie, alsmede van de (rechts)plicht die op de gemeente rust om daarop actie te ondernemen. Ook uit het handelen van verweerder na het versturen van de brief van 7 maart 2017 blijkt dat de aanspraak en rechtspositie van eiseres werden gewijzigd. De Centrale Toegang heeft contact gezocht met eiseres om, conform de plichten die op de gemeente rusten in het kader van de Wmo 2015, een oplossing te vinden voor het wegvallen van haar maatwerkvoorziening. De brief van 7 maart 2017 is daarmee een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit.
5.3.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de brief van 7 maart 2017 een informerend karakter heeft, niet gericht is op enig (zelfstandig) rechtsgevolg en om die reden niet is aan te merken als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Daartoe stelt verweerder dat de brief geen wijziging teweegbrengt in de bestaande aanspraak en rechtspositie van eiseres, omdat zij haar recht blijft behouden op dezelfde zorg, hulp of ondersteuning voor wat betreft aard, duur en omvang op grond van de Wmo 2015, die aan haar bij beschikking is bekendgemaakt. Voorts is geen sprake van ‘afgekeurde’ verantwoordingen van de kosten van Meesterwerk. Er is met de brief van 7 maart 2017 alleen beoogd informatie te verstrekken dat het inkopen van hulp en ondersteuning vanaf
1 juli 2017 bij Meesterwerk niet meer mogelijk is. De eventuele rechtsgevolgen van het mogelijk niet goedkeuren van verantwoordingen van het bestede pgb doen zich momenteel nog niet voor. De gemeente voldoet nog steeds aan haar compensatieplicht op grond van de Wmo 2015, omdat eiseres voor het verkrijgen van zorg terecht kan bij verschillende met de gemeente gecontracteerde aanbieders. De aan eiseres in het verleden toegekende maatwerkvoorziening wordt niet aangepast en zij kan de zorg blijven afnemen bij een gecontracteerde zorgaanbieder in de centrumgemeente Zwolle. Van verlies van aanspraken voor eiseres is geen sprake. Verweerder acht het bestreden besluit waarin het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk is verklaard juist.
5.4.
Van een ontvankelijk bezwaar kan eerst sprake zijn als het bezwaar is gericht tegen een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Daarin is bepaald dat onder een besluit wordt verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling, dat wil zeggen een handeling gericht op rechtsgevolg. Een beslissing heeft rechtsgevolg indien zij er op gericht is een bevoegdheid, recht of verplichting voor één of meer anderen te doen ontstaan of teniet te doen, dan wel de juridische status van een persoon of een zaak vast te stellen.
5.5.
Op grond van artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 verleent het college een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie voor zover de cliënt dit naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg, met behulp van andere personen uit het sociale netwerk dan wel met gebruik van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
5.6.
In artikel 2.3.6, eerste lid, van de Wmo 2015 is bepaald dat – indien de cliënt dit wenst – het college hem een pgb verstrekt dat de cliënt in staat stelt de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken.
5.7.
De rechtbank begrijpt het door eiseres in beroep aangevoerde aldus dat zij beoogt te betogen dat de brief van 7 maart 2017 op zelfstandig rechtsgevolg is gericht en om die reden een besluit behelst in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Met eiseres – daarbij in aanmerking genomen de door de gemachtigde van eiseres ter zitting gegeven toelichting – is de rechtbank van oordeel dat de brief van 7 maart 2017, gelet op de aard en strekking daarvan, is aan te merken als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Daartoe overweegt de rechtbank dat de mededeling in die brief voor eiseres betekent dat zij vanaf 1 juli 2017 geen ondersteuning en hulp meer kan inkopen bij zorgaanbieder Meesterwerk. Dit betekent dat de brief van 7 maart 2017 een wezenlijke wijziging teweegbrengt in de rechtspositie van eiseres, omdat er iets verandert in haar situatie, zodat de brief daarmee op zelfstandig rechtsgevolg is gericht. Daargelaten of de door Meesterwerk geleverde zorg aan de daarvoor gestelde eisen voldoet, is het directe rechtsgevolg van de inhoud van de mededeling in die brief dat eiseres vanaf 1 juli 2017 gehouden is op zoek te gaan naar een andere met de gemeente gecontracteerde zorgaanbieder, terwijl eiseres – zoals zij ter zitting heeft verklaard – naar volle tevredenheid al jaren ondersteuning en hulp inkoopt bij Meesterwerk. De Wmo 2015 beoogt maatwerk te bieden. Naar het oordeel van de rechtbank maakt de door eiseres gewenste vorm van de zorg daarvan deel uit. Daargelaten de vraag of verweerder gehouden is om de door een cliënt gewenste vorm van zorg te accepteren, vooraf via goedkeuring van een zorgovereenkomst of achteraf na een verantwoording van het bestede budget, maakt de vraag welke vorm van zorg voor een belanghebbende het meest toegesneden is op de zorgvraag, onderdeel uit van een beoordeling op grond van de Wmo 2015 en heeft daarmee dus rechtsgevolg. De rechtbank tekent bij het voorgaande aan dat uit het eerste lid van artikel 2.3.6 van de Wmo 2015 voortvloeit dat het pgb dat aan eiseres is verstrekt, haar in staat moet stellen de diensten die tot de maatwerkvoorziening behoren van derden te betrekken. Het uitgangspunt bij het verstrekken van een maatwerkvoorziening is, zo staat op pagina 36 van de memorie van toelichting op de Wmo 2015 (TK, 2013-2014, 33 841, nr. 3), de keuzevrijheid van de betrokkene. Dit betekent dat eiseres met het aan haar toegekende budget zelf de mogelijkheid heeft te bepalen bij wie zij de diensten en andere maatregelen wil inkopen die tot de maatwerkvoorziening behoren. Nu eiseres door de mededeling in de brief van 7 maart 2017 gehouden is over te stappen op een andere zorgaanbieder, wordt zij daardoor in haar vrijheid voor wat betreft de keuze van een zorgaanbieder beperkt.
5.8.
Anders dan verweerder meent, is de rechtbank van oordeel dat de inhoud van de brief van 7 maart 2017 niet slechts een mededeling van informatieve aard is. Voor eiseres, die ten tijde van belang een indicatie had voor beschermd wonen, betekent dit concreet dat zij haar woning zal moeten verlaten en op zoek moet gaan naar een andere woonruimte. Dat, zoals verweerder stelt, eiseres aanspraak blijft behouden op de aan haar eerder toegekende maatwerkvoorziening, maakt niet dat de mededeling in de brief van 7 maart 2017, waarbij eiseres per 1 juli 2017 geen ondersteuning en hulp meer kan ontvangen van en inkopen bij Meesterwerk, enkel een informerend karakter heeft. Hoewel het te prijzen valt dat de Centrale Toegang GGD IJsselland zich inzet om eiseres zo goed mogelijk te ondersteunen bij het vinden van een andere zorgaanbieder, doet dat niet aan af aan het intreden van het rechtsgevolg voor haar en evenmin aan het besluitkarakter van de brief van 7 maart 2017. Dit brengt mee dat eiseres, als zij het niet eens is met de inhoud van eerdergenoemde brief, hiertegen bezwaar kan maken, wat zij ook heeft gedaan.
5.9.
Uit wat onder rechtsoverwegingen 5.7 en 5.8 is overwogen volgt dat de brief van
7 maart 2017 dient te worden aangemerkt als besluit dat op rechtsgevolg is gericht. Om die reden stond tegen dat besluit voor eiseres het rechtsmiddel van bezwaar open. Verweerder heeft het bezwaar tegen dat besluit dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
6. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond zal worden verklaard en dat de rechtbank het bestreden besluit zal vernietigen. Aansluitend dient te worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst dient te worden gegeven. De rechtbank ziet in het kader van de definitieve geschilbeslechting geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerder de gronden van bezwaar nog inhoudelijk dient te beoordelen. Verweerder zal daarom een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken na datum van verzending van deze uitspraak.
7. Gelet op het belang dat eiseres heeft bij continuering van het inkopen van zorg bij zorgaanbieder Meesterwerk en de omstandigheid dat verweerder bij brief van 28 juni 2017 eiseres heeft meegedeeld dat zij nog de mogelijkheid heeft om ook nog vanaf 1 juli 2017 met haar pgb ondersteuning in te kopen bij Meesterwerk tot en met 31 december 2017, ziet de rechtbank in aansluiting op vorenbedoelde brief aanleiding om ambtshalve op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen. Het primaire besluit zal worden geschorst tot zes weken na afgifte van het nieuwe besluit op bezwaar. Dit betekent dat eiseres in afwachting van het nieuwe besluit op bezwaar en tot zes weken daarna nog met haar pgb ondersteuning en hulp kan inkopen bij Meesterwerk op de wijze, zoals weergegeven in de brief van 28 juni 2017.
8. Voor een proceskostenveroordeling voor de door eiseres gemaakte kosten in verband met juridische bijstand bestaat geen aanleiding. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de onderhavige zaak van eiseres is aan te merken als een met de zaken LEE 17/3711 en LEE 17/3762 samenhangende zaak in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb), welke drie zaken gelijktijdig bij de rechtbank aanhangig zijn en waarin de gemachtigde van eiseres is opgetreden. De rechtbank heeft in de zaak geregistreerd onder nummer LEE 17/3711 verweerder veroordeeld in de door de cliëntenraad van de organisatie Meesterwerk gemaakte proceskosten voor het indienen van een beroepschrift en voor het verschijnen ter zitting, waarbij een wegingsfactor van 1 is toegepast. Hierbij is van belang dat het gaat om nagenoeg identieke besluiten van verweerder met een overeenkomstig feitencomplex. Ook is het beroep door de gemachtigde van eiseres gelijktijdig ingesteld en is de inhoud van het beroepschrift hetzelfde. Samenhangende zaken worden gelet op het bepaalde in artikel 3, eerste lid, van het Bpb voor de vaststelling van de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand als één zaak beschouwd.
9. Voor vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding, omdat voor het instellen van het beroep van eiseres geen griffierecht is geheven.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- treft een voorlopige voorziening die inhoudt dat het primaire besluit wordt geschorst tot zes weken na de dag van verzending van het nieuwe besluit op bezwaar.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.G. Wijtsma, voorzitter, en mr. K. Wentholt en
mr. D.M. Schuiling, leden, in aanwezigheid van mr. E.A. Ruiter, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 december 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.