Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 16/4264
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 november 2017 in de zaak tussen
[eisers], te [plaats], eisers
en
de Minister van Economische Zaken en Milieu, verweerder
(gemachtigden: mr. K.M. van Leeuwen-Gerkema, J.H. Keinemans en B.J. Reimer).
Procesverloop
Bij brief van 1 juli 2016 heeft de Nationaal Coördinator Groningen (de NCG) aan eisers medegedeeld dat hun woning aan [adres] te [plaats] niet is geselecteerd voor de proef met het koopinstrument.
Bij besluit van 11 oktober 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers niet-ontvankelijk verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 oktober 2017. Eisers zijn in persoon verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Bij de beoordeling van het onderhavige beroep neemt de rechtbank de volgende feiten als vaststaand aan.
1.1
Op 10 mei 2016 hebben eisers bij de NCG een verzoek ingediend om in aanmerking te komen voor opkoop van hun woning aan [adres] te [plaats] (de woning van eisers) binnen de pilot die wordt aangeduid als de Proef Koopinstrument (het Koopinstrument).
1.2
Bij brief van 1 juli 2016 heeft de NCG aan eisers medegedeeld dat hun woning niet is geselecteerd voor opkoop binnen de Proef Koopinstrument.
1.3
Hiertegen hebben eisers bezwaar gemaakt.
1.4
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard om reden dat geen sprake is van een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit.
2. In dit geschil ligt ter beoordeling voor de vraag of verweerder terecht heeft beslist dat de brief van de NCG van 1 juli 2016 niet als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan worden aangemerkt.
3.1
Eisers stellen zich op het standpunt dat de brief als een besluit in de zin van de Awb moet worden aangemerkt. Daarvoor is van belang dat het Koopinstrument van aanvang af is gepresenteerd als een zaak van de overheid. Het is de overheid die de regeling in het leven heeft geroepen en heeft uitgevoerd. De rol van de NCG namens de minister van EZ is in de opstelling en toepassing van het Koopinstrument cruciaal te noemen, naar buiten toe en naar de deelnemers toe. De NCG is namens de minister van EZ als overheidsorgaan belast met het uitvoeren van het Programma Aardbevingsbestendig en Kansrijk Groningen en in dat kader ook bevoegd beslissingen te nemen. Een positieve beslissing heeft voorts zelfstandig rechtsgevolg, te weten gegarandeerde deelname aan de door de overheid ingestelde pilot voor het opkopen van woningen onder de noemer Koopinstrument. De selectie van woningen moet worden beschouwd als onafhankelijk van de privaatrechtelijke opkoop van woningen door de Stichting “Proef Koopinstrument” (de Stichting). In dat verband is ook van belang dat de Stichting is opgericht na de beslissing van de NCG. Voorts toont het standpunt van verweerder, dat de Stichting niet gebonden is aan het besluit van de NCG, volgens eisers aan dat de selectie door de NCG een bestuursrechtelijke aangelegenheid is welke losstaat van de privaatrechtelijke beslissing tot opkoop door de Stichting.
3.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. De brief van de NCG van 1 juli 2016 is niet gericht op publiekrechtelijk rechtsgevolg. De brief bevat in juridische zin slechts een advies aan de Stichting ten aanzien van opkoop van woningen. De Stichting is niet gebonden aan het advies van de NCG. Dat het statutaire doel van de Stichting mede het uitvoering geven aan de regeling Proef Koopinstrument van de NCG is, doet daar niet aan af. Door de brief van de NCG ontstaan voor eisers derhalve geen rechten of plichten en vindt er geen wijzigingen of vaststelling in de juridische status van eisers, de stichting of de woning plaats. Dat deze brief niet is gericht op aankoop van de woningen maar op deelname aan de pilot maakt dit niet anders.
In het verweerschrift heeft verweerder voorts aangegeven dat van overheidswege geen regeling in het leven is geroepen die de proef met het Koopinstrument reguleert. Het koopinstrument is een privaatrechtelijk traject, waarbij de overheid in de vorm van de NCG een faciliterende rol vervult. De omstandigheid dat de NCG communiceert over de opzet en afwikkeling van het Koopinstrument maakt niet dat dit besluiten zijn in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
3.3
Ingevolge artikel 8:1 Awb Pro kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Op 1 mei 2015 heeft verweerder het Besluit tot instelling van de NCG en de Overheidsdienst Groningen genomen (Staatscourant 6 mei 2015, nr. 12511; het Instellingsbesluit).
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Instellingsbesluit is de NCG onder verantwoordelijkheid van verweerder belast met het bevorderen van de totstandkoming en uitvoering van het Programma Aardbevingsbestendig en Kansrijk Groningen.
Ingevolge het derde lid, aanhef en onder a, behoort het jaarlijks doen van een voorstel voor het Programma Aardbevingsbestendig en Kansrijk Groningen aan de betrokken ministers tot de taken van de NCG.
Ingevolge het derde lid, aanhef en onder d, van dit artikel behoort het coördineren en faciliteren van en het bijdragen aan de uitvoering van het Programma Aardbevingsbestendig en Kansrijk Groningen tot de taken van de NCG.
Op 18 december 2015 heeft de NCG het Meerjarenprogramma Aardbevingsbestendig en Kansrijk Groningen 2016-2020 vastgesteld (het MJP).
De Stichting “Proef Koopinstrument” is opgericht op 7 juli 2016.
Blijkens artikel 2, eerste lid, van de statuten heeft de stichting ten doel het bijdragen aan de leefbaarheid en in het bijzonder het helpen van vastgoedeigenaren in een moeizaam functionerende vastgoedmarkt waarbij sociale, economische en/of maatschappelijke knelpunten ontstaan, zonder een negatieve verstoring van de vastgoedmarkt en/of een versnelling van krimp te veroorzaken.
Blijkens artikel 2, tweede lid, onder c, tracht de stichting haar doel te bereiken door (onder meer) het uitvoering geven aan de regeling Proef Koopinstrument van de Nationaal Coördinator Groningen.
3.4.1
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat het Koopinstrument is opgezet in het kader van de uitvoering van het MJP. De proef houdt – samengevat – in dat moeilijk verkoopbare woningen in de kern van het aardbevingsgebied onder bepaalde voorwaarden worden opgekocht door een stichting, te weten de Stichting “Proef Koopinstrument”. Deze stichting is opgericht in opdracht van en gefinancierd door de Nederlandse Aardolie Maatschappij (de NAM). Belangstellenden konden tot 1 juli 2016 een aanmeldingsformulier indienen bij de NCG om in aanmerking te komen voor deelname aan het Koopinstrument. Uit de aanmeldingen heeft de NCG, bijgestaan door een adviescommissie, op basis van een aantal selectiecriteria en een loting, een selectie gemaakt van aan te kopen woningen. Degenen die zich hadden aangemeld zijn van het resultaat van de selectie bij brief op de hoogte gesteld. De Stichting heeft aan de geselecteerde woningeigenaren een aanbod tot koop van de woning gedaan voor 95% van de marktwaarde.
3.4.2
De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of de bestreden beslissing als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb is aan te merken. Nu het bestreden besluit een beslissing betreft op een bezwaarschrift, genomen door een bestuursorgaan, namelijk de Minister van Economische Zaken en Milieu, behelst deze beslissing als zodanig een publiekrechtelijke rechtshandeling en is daarmee een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. De rechtbank wijst hiertoe op de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 4 september 2008 (JB 2008/232) en 29 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2407).
Het beroep tegen de beslissing op het bezwaarschrift is derhalve ontvankelijk.
3.4.3
De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of verweerder in het bestreden besluit terecht heeft geconstateerd dat de brief van 1 juli 2016 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Ter zitting is namens verweerder medegedeeld dat ook de brief van de NCG van 1 juli 2016 geacht wordt te zijn gegeven door verweerder. Verweerder heeft verklaard de inhoud van deze brief voor zijn rekening te nemen. De vraag of verweerder bevoegd was om de brief van de NCG van 1 juli 2016 voor zijn rekening te nemen, beantwoordt de rechtbank bevestigend. In dat verband acht de rechtbank van belang dat aan de NCG niet op grond van de wet bevoegdheden zijn toegekend danwel dat hij met openbaar gezag is bekleed op grond waarvan hij zelfstandig de bevoegdheid heeft om eenzijdig de rechtspositie van burgers dan wel de Stichting te bepalen. Verwezen wordt naar artikel 2, tweede lid, van het Instellingsbesluit, waaruit blijkt dat de NCG werkzaam is onder verantwoordelijkheid van verweerder en dat hem slechts een adviserende en coördinerende functie is toegekend.
Aan het vorenoverwogene doet niet af dat blijkens het Koopinstrument de aanvraag moet worden ingediend bij de NCG en dat de NCG in zijn communicatie en voorlichting met betrekking tot het Koopinstrument de schijn heeft gewekt dat hij ook de beslissingen tot opkoop van de woningen neemt.
3.4.4
Vervolgens is de vraag aan de orde of de brief van 1 juli 2016 als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb is aan te merken. Deze vraag beantwoordt de rechtbank ontkennend. Naar het oordeel van de rechtbank is de brief niet gericht op enig rechtsgevolg. De rechtbank overweegt daaromtrent dat het rechtsgevolg van de onder verantwoordelijkheid van verweerder uitgevoerde beoordeling door de NCG over de toelating tot het Koopinstrument enkel zou kunnen zijn gelegen in het verkrijgen van een aanbod van de Stichting tot aankoop van de woning. Niet is echter gebleken dat de Stichting juridisch gebonden is om vanwege de selectie door de NCG een aanbod tot aankoop van een woning te doen. Selectie leidt er uitsluitend toe dat doorgeleiding plaatsvindt naar de Stichting. Deze enkele omstandigheid acht de rechtbank onvoldoende voor het oordeel dat, reeds op grond daarvan, sprake zou zijn van rechtsgevolg. Dat in de statuten staat vermeld dat de Stichting het Koopinstrument uitvoert doet aan die conclusie niet af. Dat geldt ook de omstandigheid dat het nog nooit is voorgekomen dat de Stichting het advies van de NCG niet opvolgt.
Gelet op het voorgaande ontstaat op grond van de selectie door de NCG naar het oordeel van de rechtbank geen rechtens afdwingbare aanspraak jegens de Stichting op een aanbod tot koop van de woning en kan derhalve niet gesproken worden van een op rechtsgevolg gerichte beslissing.
Gelet op het voorgaande is de brief van de NCG van 1 augustus 2016 wegens het ontbreken van rechtsgevolg niet aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
4. Het beroep is ongegrond.
5. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Visser, voorzitter, mrs. J.W. Keuning en K.J. de Graaf, rechters, in aanwezigheid van mr. F.K. Heiting, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 november 2017.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.