Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 16/2453
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 augustus 2017 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Emmen, verweerder
(gemachtigden: K.D. Warmels en A.H. van der Veen).
Procesverloop
Bij besluit van 26 augustus 2015 (het primaire besluit), verzonden op 27 augustus 2015, heeft verweerder eiseres met ingang van 1 augustus 2015 eervol ontslag verleend uit de functie van Medewerker bij de afdeling Maatschappelijke Zaken en Zorg, team Maatschappelijke Ondersteuning, wegens volledige arbeidsongeschiktheid.
Bij besluit van 24 maart 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres, conform het advies van de Commissie van Advies voor de bezwaarschriften van
23 februari 2016, gegrond verklaard, in die zin dat het ontslag van eiseres is ingegaan op
1 september 2015. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 mei 2017. Eiseres is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Het onderzoek ter zitting is geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen in overleg te treden met de bevoegde persoon van de gemeente over de wens van eiseres dat zij een vergoeding ontvangt voor de kosten voor het kunnen volgen van een door haar gewenste hbo-opleiding.
Bij brief van 12 mei 2017 heeft verweerder zich bereid verklaard om de kosten (met een maximum van € 2000,-) van het eerste jaar van een hbo-opleiding naar keuze van eiseres te vergoeden na ontvangst van de factuur en meegedeeld dat hij een gesprek met eiseres niet opportuun acht.
Bij brief van 9 juni 2017 heeft eiseres in reactie daarop aangegeven dat zij zich niet kan vinden in het aanbod van verweerder.
De rechtbank heeft het onderzoek gesloten, nadat partijen niet hebben gereageerd op de brief van de rechtbank van 20 juli 2017, waarin zij hun toestemming vraagt om zonder nadere zitting uitspraak te doen.
Overwegingen
1.1.
Eiseres is sinds 1 september 2000 bij verweerder in dienst geweest, laatstelijk als medewerker bezwaar en beroep bij de afdeling Maatschappelijke Zaken en Zorg. Op
12 maart 2013 heeft eiseres zich ziek gemeld vanwege psychische klachten. Eiseres is in oktober 2014 gestart met een re-integratietraject.
1.2.
Op 15 maart 2015 heeft eiseres een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) aangevraagd. Bij besluit van 15 juni 2015 heeft het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) aan eiseres met ingang van 10 maart 2015 een loongerelateerde uitkering ingevolge de Regeling werkhervatting gedeeltelijk arbeidsongeschikten (WGA) toegekend. Het arbeidsongeschiktheidspercentage van eiseres is vastgesteld op 100%. Eiseres werd ongeschikt geacht voor haar eigen functie. In vorenbedoeld besluit heeft het Uwv vastgesteld dat de werkgever van eiseres niet voldoende heeft gedaan aan haar re-integratie en dat wordt afgezien van verlenging van de loondoorbetalingsverplichting, omdat de verlenging niet vóór het einde van de wachttijd
(9 maart 2015) aan de werkgever is meegedeeld.
1.3.
Op 30 juni 2015 heeft een gesprek tussen eiseres, de afdelingsmanager MZZ en de HRM-consulent plaatsgevonden, waarbij aan eiseres mondeling het voornemen is meegedeeld dat haar arbeidsongeschiktheid aanleiding is om haar met ingang van
1 augustus 2015 eervol ontslag te verlenen.
1.4.
Op 30 juni 2015 heeft verweerder eiseres zijn voornemen tot ontslag met ingang van 1 augustus 2015 wegens volledige arbeidsongeschiktheid bekend gemaakt. Bij e-mail van 26 augustus 2015 heeft eiseres op het op 7 juli 2015 ontvangen voornemen tot beëindiging van haar dienstverband per 1 augustus 2015 gereageerd.
1.5.
Bij het primaire besluit heeft verweerder, onder verwijzing naar het besluit van het Uwv van 15 maart 2015, aan eiseres met ingang van 1 augustus 2015 eervol ontslag verleend wegens volledige arbeidsongeschiktheid ingevolge artikel 8:4 van de Gemeenschappelijke Arbeidsvoorwaardenregeling (GAR). Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt. Bij ongedateerde brief heeft verweerder een inhoudelijke reactie gegeven op de e-mail van eiseres van 26 augustus 2015.
1.6.
Op 11 september 2015 heeft een gesprek tussen eiseres, de teamleider Maatschappelijke Ondersteuning en de HRM-consulent plaatsgevonden. In het daarvan opgemaakte gespreksverslag zijn de met eiseres gemaakte afspraken neergelegd. Eiseres is op 20 januari 2016 over haar bezwaren gehoord door de commissie van advies voor de bezwaarschriften (de commissie) en op 23 februari 2016 heeft deze commissie advies aan verweerder uitgebracht. Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen, zoals weergegeven onder Procesverloop.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder overneming van het advies van de commissie van 23 februari 2016, het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard en eiseres met ingang van 1 september 2015 eervol ontslag verleend wegens volledige arbeidsongeschiktheid. Voor het overige heeft verweerder het primaire besluit in stand gelaten. Daarbij heeft verweerder overwogen dat de re-integratie pas in oktober 2014 van start is gegaan, omdat een eerdere aanvang niet mogelijk was vanwege medische belemmeringen van eiseres. Na ruim een half jaar re-integreren was weinig vooruitgang geboekt en op korte termijn viel ook geen verbetering te verwachten, aldus verweerder. Voorts heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiseres geen aanspraak kan maken op een ontslagvergoeding. Van het bestreden besluit maakt deel uit het advies van de commissie van 23 februari 2016.
3. Eiseres voert - onder meer en voor zover hier van belang - in beroep aan dat de datum van het ontslag niet juist is, dat het re-integratietraject door toedoen van verweerder te kort heeft geduurd, dat verweerder te weinig heeft bijgedragen om dit traject te kunnen laten slagen, mede gelet op het grote verloop van teamleiders, en dat verweerder het traject met een jaar had moeten verlengen. Eiseres stelt dat sprake was van een geleidelijke urenopbouw in de korte periode dat de re-integratie speelde en dat een re-integratie naar het volledige dienstverband van 32 uur per week te verwachten viel. Daarnaast voert eiseres aan dat verweerder gehouden was haar een ontslagvergoeding toe te kennen. Zij heeft in dit verband gewezen op de Wet werk en zekerheid (Wwz) en de nog in te voeren
Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra).
4. Verweerder zet in het verweerschrift uiteen dat het ontslagbesluit in overeenstemming met artikel 8:4 van de GAR is genomen, nadat eiseres 24 maanden arbeidsongeschikt was. Het doet daarom volgens verweerder niet ter zake hoe lang het feitelijke re-integratietraject heeft geduurd. Verweerder beaamt dat eiseres te maken had met wisselende teamleiders, maar dit heeft volgens verweerder geen doorslaggevende rol gespeeld bij het verrichten van de re-integratie inspanningen. Daarbij benadrukt verweerder dat eiseres met de WIA-beschikking volledig arbeidsongeschikt is verklaard. Ten aanzien van het recht op een ontslagvergoeding stelt verweerder ten slotte dat de Wwz niet van toepassing is op ambtenaren en dat de Wnra nog niet van kracht is. Verweerder acht zich derhalve niet gehouden om eiseres een ontslagvergoeding toe te kennen.
5. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
In artikel 8:4, tweede lid, van de GAR is bepaald dat eervol ontslag aan de ambtenaar kan worden verleend op grond van volledige ongeschiktheid voor de vervulling van zijn functie wegens ziekte. In het derde lid van dit artikel is vastgelegd dat ontslag als bedoeld in het tweede lid slechts mag plaatsvinden indien er sprake is van ongeschiktheid voor de vervulling van zijn functie wegens ziekte gedurende een periode van 24 maanden. Op grond van het vierde lid van dit artikel betrekt het college bij het beoordelen van de vraag of sprake is van een situatie als bedoeld in het derde lid het resultaat van de claimbeoordeling van de WIA en de resultaten van een mogelijke herbeoordeling. Op grond van het zesde lid van dit artikel moet het ontslagbesluit binnen één jaar na de datum van de meest recente
WIA-beschikking zijn genomen.
5.2.
De rechtbank ziet zich eerst ambtshalve gesteld voor de vraag of verweerder in het bestreden besluit, waarin het advies van de commissie van 23 februari 2016 geheel is overgenomen, een juiste toetsingsmaatstaf heeft aangelegd.
5.3.
De rechtbank stelt vast dat de commissie in haar advies, voor zover van belang, heeft overwogen dat verweerder zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat eiseres in aanmerking kwam voor ontslag. In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat hij het standpunt deelt van de commissie en de daaraan ten grondslag liggende overwegingen en dat het advies van de commissie geheel wordt overgenomen. Hoewel verweerder door volledige overname van vorenbedoeld advies, waarin de commissie een terughoudende toetsingsmaatstaf van het primaire besluit heeft gehanteerd, zich beperkt lijkt te hebben tot een (enigszins) terughoudende redelijkheidstoets, blijkt uit het bestreden besluit, de gedingstukken en hetgeen in het verweerschrift is uiteengezet voldoende dat in bezwaar geen beperkte terughoudende, maar een volledige heroverweging als bedoeld in artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft plaatsgevonden. Het moet er dan ook voor worden gehouden dat verweerder in het kader van de volledige heroverweging in bezwaar een juiste volledige materiële toets heeft aangelegd.
5.4.
De rechtbank komt vervolgens toe aan een inhoudelijke materiële beoordeling van het bestreden besluit. Ter beoordeling ligt voor of verweerder op grond van artikel 8:4, tweede lid, van de GAR bevoegd was om eiseres per 1 september 2015 eervol ontslag te verlenen wegens volledige arbeidsongeschiktheid en ook in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft gemaakt.
5.5.
Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres ten tijde van het primaire besluit meer dan 24 maanden ongeschikt was voor het vervullen van haar eigen functie en dat zij ten tijde van het primaire besluit een loongerelateerde WGA-uitkering ontving. Voorts staat vast dat verweerder bij de besluitvorming de WIA-claimbeoordeling van 15 juni 2015 in aanmerking heeft genomen en dat verweerder het ontslagbesluit binnen één jaar na de datum van de WIA-beschikking heeft genomen. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 8:4 van de GAR is voldaan. Verweerder was in principe bevoegd om eiseres eervol ontslag te verlenen.
5.6.
Op de vraag of verweerder van deze bevoegdheid in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken, zal de rechtbank in het onderstaande ingaan.
5.7.
Niet in geschil is dat de re-integratie-activiteiten van eiseres daadwerkelijk pas op
1 oktober 2014 van start zijn gegaan en een wisselend verloop hebben gekend. De rechtbank baseert zich hierbij op adviezen van de bedrijfsarts van 3 oktober 2013, 25 februari 2014 en 28 augustus 2014, waarin is vermeld dat er voor eiseres vanwege haar beperkingen geen zicht is op volledige werkhervatting, en de rapportage arbeidsdeskundig onderzoek van [naam bedrijf] van 30 september 2014. In die rapportage heeft de registerarbeidsdeskundige – na onderzoek en na overleg met de bedrijfsarts – geconcludeerd dat het eigen werk van eiseres niet passend is, dat in verband met de marginale belastbaarheid van eiseres geen passend werk bij de eigen werkgever is te duiden en dat zij geen re-integratiemogelijkheden heeft voor ander werk. Zij heeft in haar rapportage geadviseerd dat, rekening houdend met de op moment bestaande belastbaarheid van eiseres, op 1 oktober 2014 een start kan worden gemaakt met afgebakende en overzichtelijke re-integratie-activiteiten in eenvoudige administratieve taken met een (geleidelijke) opbouw in uren. Eiseres heeft in beroep ook niet weersproken dat de oorzaak van de late start van de re-integratie-activiteiten gelegen is in onder meer haar medische belemmeringen. Voorts is van belang dat de bedrijfsarts in het kader van een tussentijdse evaluatie in haar advies van 20 november 2014 heeft vermeld dat eiseres na het arbeidsdeskundig onderzoek een start heeft gemaakt met werkzaamheden, waarbij zij is begonnen voor twee keer één uur per week, en dat zij geen medische bezwaren heeft tegen het verder uitbreiden van de uren en taken. Daarnaast komt uit de adviezen van de bedrijfsarts van 27 januari 2015, 9 april 2015 en 2 juni 2015 het beeld naar voren dat er geen stijgende lijn zat in het aantal door eiseres gewerkte uren en dat de re-integratie van eiseres een moeizaam verloopt heeft gekend.
5.8.
Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van de rechtbank dat niet aannemelijk is geworden dat ten tijde van het primaire besluit sprake was van een duidelijk zicht op (volledig) herstel van eiseres. Nog daargelaten de omstandigheid dat eiseres en haar leidinggevende verschillende informatie hebben gegeven over het precieze aantal uren dat zij per week werkte, valt uit de stukken niet af te leiden dat het qua herstel stap voor stap beter ging met eiseres dan wel dat er een stijgende lijn zat in het aantal door eiseres gewerkte uren. Daar komt bij dat eiseres geen objectief medische gegevens dan wel gegevens van een arbeidsdeskundige heeft overgelegd, waaruit blijkt dat er ten tijde in geding wel reële mogelijkheden voor haar waren voor een succesvolle re-integratie. Het door eiseres ter zitting naar voren gebrachte dat, indien zij concreet zicht had gehad op terugkeer in haar functie, de re-integratie veel gemakkelijker was geweest, leidt niet tot die conclusie. Dat eiseres steeds met haar teamleiders heeft gecommuniceerd over het probleem bij het vinden van arbeidsritme en de opbouw van het aantal werkzame uren per week, biedt geen grond voor het oordeel dat de re-integratie van eiseres beter zou zijn verlopen, gelet op de onder 5.7 genoemde adviezen van de bedrijfsarts.
5.9.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat verweerder van zijn bevoegdheid om eiseres te ontslaan in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken. Hiertoe overweegt de rechtbank dat verweerder in redelijkheid heeft mogen concluderen dat herstel van eiseres niet binnen een redelijke termijn te verwachten viel. Hoewel door verweerder (ter zitting) is erkend dat de wisselingen in teamleiders in het team van eiseres en de plaatsingsprocedure de re-integratie van eiseres niet hebben bevorderd, zijn deze omstandigheden niet zodanig dat verweerder niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot ontslagverlening gebruik heeft kunnen maken. Verweerder heeft ter zitting overtuigend toegelicht dat er meerdere redenen zijn aan te wijzen waarom de re-integratie van eiseres niet goed op gang is gekomen. De stelling van eiseres dat gedeeltelijke hervatting van werkzaamheden tot de mogelijkheden had behoord, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel, omdat eiseres haar stelling niet met (medische) gegevens heeft onderbouwd.
5.10.
De beroepsgrond van eiseres dat de datum van het ontslag niet juist is, slaagt niet. Zoals onder 5.5 reeds is overwogen, was eiseres ten tijde van het ontslagbesluit (26 augustus 2015) meer dan 24 maanden ongeschikt voor het vervullen van haar eigen functie. Bij het bepalen van de ontslagdatum is – zoals verweerder in het verweerschrift terecht heeft uiteengezet – niet van betekenis hoe lang de feitelijke re-integratie van eiseres heeft geduurd. Nu vaststaat dat eiseres vanaf 12 maart 2013 arbeidsongeschikt is, heeft verweerder met de in het bestreden besluit bepaalde ontslagdatum van 1 september 2015 in ruime mate voldaan aan de in het derde lid van artikel 8:4 van de GAR opgenomen termijn van 24 maanden ongeschiktheid voor de vervulling van haar functie wegens ziekte.
5.11.
Het beroep van eiseres op een ontslagvergoeding slaagt niet, reeds omdat de in de Wwz bedoelde transitievergoeding niet op ambtenaren van toepassing is en de Wnra nog niet is aangenomen en in werking is getreden. Daartoe overweegt de rechtbank dat bij de toetsing van het thans bestreden besluit niet vooruit kan worden gelopen op het nog niet in werking getreden wetsvoorstel. Eiseres kan zich ook niet met vrucht beroepen op een ontslagvergoeding conform de zogenoemde CRvB-formule, alleen al omdat die formule niet ziet op eervol ontslag wegens arbeidsongeschiktheid, maar op situaties waarbij sprake is van een impasse of verstoorde verhoudingen als bedoeld in artikel 8:8 van de GAR. Die situatie doet zich in het geval van eiseres niet voor.
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.G. Wijtsma, voorzitter, mr. H. Pieffers en mr. G.W.G. Wijnands, leden, in aanwezigheid van mr. E.A. Ruiter, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 augustus 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.