Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 16/3511
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 augustus 2017 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. L.L.A.M. Rijpkema),
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder
(gemachtigde: mr. C. Vooijs).
Procesverloop
Bij besluit van 14 juni 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om toekenning van een eenmalige uitkering op grond van de Uitkeringsregeling Backpay afgewezen.
Bij (verbeterd) besluit van 16 augustus 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juli 2017. Deze zaak is gelijktijdig behandeld met de beroepen van de erfgenaam van [naam belanghebbende 1] (LEE 16/3280), de erfgenaam van [naam belanghebbende 2] (LEE 16/3368), de erfgenaam van [naam belanghebbende 3] (LEE 16/3369) en de erfgenaam van [naam belanghebbende 4] (LEE 16/3370). [naam van de erfgenamen] , de kleinzoon van [naam belanghebbende 5] die op 16 november 2016 is overleden, zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Na behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst en wordt in elk van deze zaken afzonderlijk uitspraak gedaan.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Op 17 februari 2016 heeft eiseres als erfgename van haar echtgenoot, [naam echtgenoot] , een aanvraag ingediend om toekenning van een eenmalige uitkering op grond van de Uitkeringsregeling Backpay (regeling van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 16 december 2015, Stcrt. 2015, nr. 47424; hierna: de Regeling). De echtgenoot van eiseres is werkzaam geweest als KNIL-militair in Indonesië en is overleden op
5 augustus 2015.
1.2.
Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag afgewezen. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat een aantal voorwaarden geldt om als erfgenaam aanspraak te kunnen maken op de eenmalige uitkering. Eén van deze voorwaarden is dat de belanghebbende op 15 augustus 2015 nog in leven was. In dit geval was de belanghebbende, [naam echtgenoot] , voor de datum van 15 augustus 2015 overleden, waardoor eiseres als erfgename niet in aanmerking komt voor de uitkering.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard, onder verwijzing naar het advies van de Commissie van Advies Backpay. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de Regeling een eenmalige, finale en morele genoegdoening is aan voormalige ambtenaren en militairen die in de oorlogsjaren geen of niet volledig salaris hebben ontvangen. In artikel 3, tweede lid, van de Regeling wordt aangegeven wanneer erfgenamen recht hebben op deze eenmalige uitkering. De toepassing van de Regeling is afhankelijk van de datum van overlijden van de belanghebbende. Dit levert volgens verweerder geen strijd op met de Grondwet. Daarnaast is volgens verweerder geen sprake van discriminatie naar ras, nu de Regeling geldt voor alle voormalige ambtenaren en militairen die ten tijde van de Japanse bezetting geen of niet volledig salaris hebben ontvangen en voldoen aan de in artikel 3 van Pro de Regeling gestelde voorwaarden. Ook is volgens verweerder geen sprake van strijd met artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
3. Eiseres kan zich niet verenigen met het bestreden besluit. Op de gronden die eiseres daartoe aanvoert, zal hierna worden ingegaan.
4. Verweerder ziet in hetgeen in de gronden van beroep is aangevoerd geen aanleiding voor wijziging van het in het bestreden besluit neergelegde standpunt.
5. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
De Regeling geeft regels over het toekennen van een eenmalige uitkering aan de persoon die als (oud-)ambtenaar of -militair ten tijde van de Japanse bezetting in dienst was van het Nederlands-Indisch Gouvernement en aan wie gedurende de Japanse bezetting in de periode van 8 maart 1942 tot 15 augustus 1945 geen dan wel niet volledig salaris is uitbetaald. Deze ambtenaar of militair wordt in de Regeling aangeduid als belanghebbende (artikel 1, aanhef en onder d, van de Regeling).
5.2.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van de Regeling wordt onder backpay verstaan een eenmalige uitkering van netto € 25.000,00 - op morele gronden - als finale financiële tegemoetkoming voor niet uitbetaalde salarissen aan belanghebbende.
5.3.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling heeft recht op backpay de belanghebbende die op 15 augustus 2015 in leven was. Op grond van het tweede lid van de Regeling hebben, indien de belanghebbende op of na 15 augustus 2015 is overleden, diens erfgenamen recht op backpay.
6. Aan de orde is allereerst de vraag hoe de rechtbank het bestreden besluit, dat is gebaseerd op de Regeling, dient te toetsen.
6.1.
Eiseres voert in dat verband aan dat de eenmalige uitkering geen onverplichte genoegdoening is, maar een morele verplichting en dat de rechtbank het bestreden besluit vol dient te toetsen.
6.2.
Verweerder stelt zich hierover op het standpunt dat het gaat om een onverplichte tegemoetkoming. De Regeling is niet gebaseerd op een wettelijke grondslag en er is sprake van een buitenwettelijke regeling, op grond waarvan de minister een grote mate van beleidsvrijheid heeft bij het bepalen wie onder welke voorwaarden in aanmerking komt voor een eenmalige uitkering. Onder die omstandigheden dient de rechtbank het bestreden besluit terughoudend te toetsen, aldus verweerders gemachtigde ter zitting.
6.3.
De rechtbank acht voor beantwoording van de vraag welke toets zij dient te hanteren van belang dat – en dat is tussen partijen ook niet in geschil – de Regeling niet gebaseerd is op een wettelijke grondslag. Het gaat dus om een buitenwettelijke regeling waarbij aan een beperkte kring van belanghebbenden een eenmalige uitkering wordt toegekend. De eenmalige uitkering op grond van de Regeling betreft dus een onverplichte tegemoetkoming. Voor dat oordeel is van belang dat uit de toelichting bij de Regeling blijkt dat het gaat om een op morele gronden gebaseerde finale financiële genoegdoening aan hen die als ambtenaar of militair tijdens de Japanse bezetting van Nederlands-Indië geen dan wel niet volledig salaris hebben ontvangen. Het voorgaande komt erop neer dat verweerder hierbij een grote mate van beleidsvrijheid toekomt om te bepalen wie onder welke voorwaarden voor een eenmalige uitkering op grond van de Regeling in aanmerking komt. Dit brengt met zich dat de rechter bij de behandeling van een beroep dat tegen een concreet genomen besluit is ingesteld, met terughoudendheid dient te toetsen of de Regeling een voldoende deugdelijke grondslag vormt voor het besluit. Deze toetsing is in beginsel beperkt tot de beantwoording van de vraag of, tenzij er anderszins strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, verweerder in redelijkheid tot zijn oordeel heeft kunnen komen.
7. Vervolgens ligt ter beoordeling voor of verweerder de aanvraag van eiseres om een eenmalige uitkering op goede gronden heeft afgewezen.
Om in aanmerking te komen voor een eenmalige uitkering, geldt als voorwaarde dat de belanghebbende – in dit geval de echtgenoot van eiseres – op 15 augustus 2015 nog in leven moest zijn geweest. Deze voorwaarde en de toepassing ervan worden onder meer door eiseres ter discussie gesteld.
8. De Regeling dateert van 16 december 2015. De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting toegelicht dat in november 2015 na overleg overeenstemming is bereikt met het Indisch Platform over de voorwaarden van de Regeling om in aanmerking te kunnen komen voor een eenmalige uitkering. In dat overleg is ook bepaald dat voor het vaststellen van de groep rechthebbenden het omslagpunt komt te liggen op 15 augustus 2015. Belanghebbenden die op die datum nog in leven waren kunnen in aanmerking komen voor de eenmalige uitkering en belanghebbenden die vóór die datum zijn overleden, niet. De keuze voor deze datum in het verleden is een symbolische, te weten 70 jaar na de capitulatie van Japan. Uit die keuze volgt dat erfgenamen van deze personen alleen voor een eenmalige uitkering in aanmerking komen, indien de overlijdensdatum is gelegen op of na 15 augustus 2015 (artikel 3, tweede lid, van de Regeling).
9. Uit de Regeling blijkt dat de doelgroep is beperkt tot de eerste generatie, namelijk de ambtenaar of militair die in dienst was van het Nederlands-Indisch Gouvernement gedurende de Japanse bezetting. De erfgenamen zijn geen zelfstandige doelgroep. De rechtbank acht dit niet onredelijk. Uit de toelichting bij de Regeling en de hierna onder 12.3 genoemde brieven blijkt dat dit ook de insteek is geweest bij de totstandkoming van de Regeling.
10. Gelet op de te hanteren terughoudende toetsing, dient de rechtbank de door de materiële wetgever (minister) gemaakte keuze voor de datum van 15 augustus 2015 in beginsel te respecteren. Dit uitgangspunt lijdt uitzondering indien aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van de Regeling zodanige ernstige gebreken kleven dat deze Regeling om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten.
11. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geding is dat de echtgenoot van eiseres, [naam echtgenoot] , is overleden vóór 15 augustus 2015. Reeds hierom wordt niet voldaan aan het bepaalde in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling. Omdat de echtgenoot van eiseres op 15 augustus 2015 niet meer in leven was, is de Regeling ook niet van toepassing op eiseres als erfgenaam. Op grond van de in de Regeling opgenomen voorwaarden komen erfgenamen van belanghebbenden alleen in aanmerking voor een eenmalige uitkering als de belanghebbende, in dit geval de echtgenoot van eiseres, op
15 augustus 2015 nog in leven was. Die situatie doet zich hier niet voor.
12. Eiseres voert aan dat de in de Regeling opgenomen datum van 15 augustus 2015 om in aanmerking te komen voor een eenmalige uitkering in strijd is met het verbod op leeftijdsdiscriminatie van artikel 1 van Pro de Grondwet. Nu de datum van overlijden een voorwaarde is voor het ontstaan van het recht op een eenmalige uitkering, wordt daarmee onderscheid gemaakt naar leeftijd. Een nadere motivering voor de rechtvaardiging voor het gemaakte onderscheid is volgens eiseres in het bestreden besluit niet gegeven.
12.1.
Verweerder stelt zich hierover op het standpunt dat van discriminatie van erfgenamen dan wel leeftijd geen sprake is, enkel omdat de toepassing van de Regeling afhankelijk is van de datum van overlijden van de belanghebbende. Een overlijdensdatum is geen kenmerk of eigenschap van personen.
12.2.
De rechtbank is van oordeel dat het gemaakte onderscheid tussen de personen die wel en die niet meer in leven zijn op 15 augustus 2015 en de daarmee samenhangende aanspraak op een eenmalige uitkering, geen (indirect) onderscheid is op grond van leeftijd. Het gaat in dit geval om een onderscheid dat niet uitdrukkelijk is genoemd in artikel 1 van Pro de Grondwet. Dit betekent dat redelijke en objectieve gronden voor het gemaakte onderscheid al aanwezig worden geacht, wanneer, bij een nog marginalere toetsing dan gebruikelijk, sprake is van beleidskeuzen die binnen de redelijkheidsgrenzen liggen.
12.3.
Bij het voorgaande overweegt de rechtbank dat uit diverse (kamer)stukken blijkt dat de Nederlandse regering heeft erkend dat regelingen met betrekking tot de achterstallige salarissen van militairen en ambtenaren in dienst van Nederlands-Indië, de zogenoemde backpay, en de regelingen met betrekking tot de geleden oorlogsschade te lang op zich hebben laten wachten. Voorts blijkt daaruit dat de regering heeft geconstateerd dat een integrale oplossing voor de Indische kwestie, die zowel door het kabinet als door het Indisch Platform kon worden geaccepteerd en voluit kon en zou worden verdedigd naar zijn gehele achterban, vooralsnog niet mogelijk bleek. Verder heeft de regering meegedeeld dat het Indisch Platform akkoord gaat om het punt van de backpay op korte termijn gezamenlijk tot een definitieve oplossing te brengen, waarmee dit dossier kan worden gesloten. Dit ook vanuit het besef dat de zeer hoge leeftijd van de doelgroep vraagt om een snelle en passende afronding – 70 jaar na de capitulatie van Japan. Ook vanuit het besef van de inmiddels zeer hoge leeftijd van de doelgroep, heeft men uiteindelijk tot een snelle, passende afronding willen komen. Hiertoe heeft de regering, in overleg met het Indisch Platform, besloten tot het toekennen van een eenmalige uitkering van € 25.000,00, als morele genoegdoening. De rechtbank wijst in dat verband op onder meer de brieven aan de Tweede Kamer van
12 januari 2007 (kamerstukken II 2006/07, 20 454 nr. 82), 28 april 2011 (kamerstukken II 2010/11, 20 454, nr. 103), 12 oktober 2015 (kamerstukken II 2015/16, 20454 nr. 113) en
3 november 2015 (kamerstukken II 2015/16, 20 454, nr. 115) van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en de toelichting bij de Regeling.
12.4.
In het licht van deze overwegingen kan van de gemaakte afbakening van groepen van uitkeringsgerechtigden niet staande worden gehouden dat hiervoor redelijke en objectieve gronden ontbreken. De rechtbank begrijpt dat de afwijzing van de aanvraag om een eenmalige uitkering in dit geval onrechtvaardig aanvoelt, omdat de afwijzing is gebaseerd op een arbitrair gekozen peildatum. Echter, gelet op de doelstelling van de Regeling en de beoogde doelgroep daarvan, is deze keuze in overleg met het Indisch Platform weloverwogen gemaakt. Van indirecte discriminatie dan wel van een ongeoorloofd onderscheid is geen sprake, omdat een overlijdensdatum geen aan de persoon gekoppelde eigenschap is. Evenmin is sprake van discriminatie naar ras, omdat – zoals verweerder terecht in het verweerschrift heeft uiteengezet – de Regeling geldt voor alle voormalige ambtenaren en militairen die voor hun verrichte werkzaamheden tijdens de Japanse bezetting geen of niet volledig salaris hebben ontvangen. Niet kan dan ook met vrucht worden gezegd dat sprake is van strijd met artikel 1 van Pro de Grondwet of de Algemene wet gelijke behandeling. Hoewel de keuze voor een eerdere peildatum denkbaar was geweest, kan de keuze voor de peildatum van 15 augustus 2015 niet als (kennelijk) onredelijk worden beschouwd. De beroepsgrond slaagt niet.
13. De ter zitting naar voren gebrachte beroepsgrond dat sprake is van ongelijke behandeling bij erfgenamen die na 15 augustus 2015 wel in aanmerking zijn gekomen voor een eenmalige uitkering op grond van de Regeling krijgen, slaagt niet. De rechtbank overweegt daartoe dat – zoals hiervoor reeds onder 11 is overwogen – eiseres niet voldoet aan de voorwaarden van de Regeling om in aanmerking te komen voor een eenmalige uitkering. Van ongelijke behandeling is dan ook geen sprake, nu zich geen gelijk geval voordoet. De verwijzing van eiseres naar haar Memo inzake Backpay van 25 mei 2016, is geen reden om anders te oordelen. De stelling dat een werknemer, althans diens erfgenamen, de rechten behouden van de werknemer bij overlijden op achterstallig salaris en overlijdensuitkering, terwijl dat niet geldt voor oud-ambtenaren en oud-militairen die werkzaam waren in het voormalig Nederlands-Indië, kan niet leiden tot het ermee door eiseres beoogde doel. Daartoe overweegt de rechtbank dat het – bij het ontbreken van een koppeling met de destijds geldende salarissen – niet gaat om de betaling van achterstallig salaris, maar om een financiële tegemoetkoming aan de oud-ambtenaar of oud-militair die voor de werkzaamheden tijdens de Japanse bezetting van Nederlands-Indië geen salaris heeft ontvangen. Anders dan eiseres heeft betoogd, is ook in zoverre geen sprake van (indirecte) discriminatie.
14. De beroepsgrond, inhoudende dat de bepaling dat de rechthebbende op 15 augustus 2015 in leven moet zijn, strijd oplevert met de in artikel 3:4 van Pro de Awb neergelegde verplichting tot evenredige belangenafweging, kan evenmin slagen, temeer nu de Regeling voorziet in een hardheidsclausule. Omdat eiseres op grond van een bewuste beslissing van de regelgever niet valt onder het toepassingsbereik van de Regeling, kan eiseres geen geslaagd beroep doen op de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 7 van Pro de Regeling. Uit de toelichting bij artikel 7 van Pro de Regeling volgt dat het gaat om gevallen waarbij de individuele omstandigheden van de betrokkene nopen tot afwijking van hetgeen in de regeling is bepaald. Verweerder heeft derhalve in redelijkheid kunnen beslissen geen toepassing te geven aan de hardheidsclausule, omdat niet gebleken is van een (voorzienbaar) bijzonder geval waarin toepassing van de Regeling in ernstige mate onbillijk zou werken. Hoewel het betreurenswaardig is dat de echtgenoot van eiseres net voor de peildatum op
5 augustus 2015 is overleden, heeft verweerder daarin geen aanleiding hoeven zien de hardheidsclausule toe te passen.
15. Het beroep is ongegrond.
16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.G. Wijtsma, voorzitter, mr. H. van der Werff en
mr. H. Pieffers, leden, in aanwezigheid van mr. E.A. Ruiter, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 augustus 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.