Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 16/5066
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 augustus 2017 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. A.Z. van Braam),
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder
(gemachtigde: mr. C. Vooijs).
Procesverloop
Bij besluit van 13 september 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om toekenning van een eenmalige uitkering op grond van de Uitkeringsregeling Backpay afgewezen.
Bij besluit van 2 december 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres kennelijk ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juli 2017. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Eiseres heeft op 17 augustus 2016 een aanvraag ingediend voor een eenmalige uitkering op grond van de Uitkeringsregeling Backpay (regeling van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 16 december 2015, Stcrt. 2015, nr. 47424; hierna: de Regeling) als erfgename van haar vader, [naam vader] . Haar vader is in de periode van
8 maart 1942 tot 15 augustus 1945 werkzaam geweest als KNIL-militair in Indonesië. Hij heeft hier geen salaris voor ontvangen. De vader van eiseres is op 19 december 1993 overleden.
1.2.
Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag afgewezen, omdat eiseres als erfgename niet voldoet aan de voorwaarden van de Regeling, nu haar vader op de peildatum, 15 augustus 2015, niet meer in leven was. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het in het primaire besluit neergelegde standpunt gehandhaafd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat, om als erfgenaam aanspraak te kunnen maken op de eenmalige uitkering, de belanghebbende ( [naam vader] ) op 15 augustus 2015 nog in leven moest zijn. Nu de vader van eiseres vóór die datum is overleden, bestaat er voor haar als erfgenaam geen recht op een eenmalige uitkering. Volgens verweerder is de eenmalige uitkering geen rechtens afdwingbare verbintenis van de betaling van achterstallig salaris. In het licht van de achtergrond van de Regeling, kan geen sprake zijn van discriminatie naar leeftijd, strijdigheid met de Algemene wet gelijke behandeling, dan wel artikel 1 van Pro de Grondwet of artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (het EP).
3. Eiseres kan zich niet verenigen met het bestreden besluit. Op de gronden die eiseres daartoe aanvoert, zal hierna worden ingegaan.
4. Verweerder ziet in hetgeen in de gronden van beroep is aangevoerd geen aanleiding voor wijziging van het in het bestreden besluit neergelegde standpunt.
5. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
De Regeling geeft regels over het toekennen van een eenmalige uitkering aan de persoon die als (oud-)ambtenaar of -militair ten tijde van de Japanse bezetting in dienst was van het Nederlands-Indisch Gouvernement en aan wie gedurende de Japanse bezetting in de periode van 8 maart 1942 tot 15 augustus 1945 geen dan wel niet volledig salaris is uitbetaald. Deze ambtenaar of militair wordt in de Regeling aangeduid als belanghebbende (artikel 1, aanhef en onder d, van de Regeling).
5.2.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van de Regeling wordt onder backpay verstaan een eenmalige uitkering van netto € 25.000,00 - op morele gronden - als finale financiële tegemoetkoming voor niet uitbetaalde salarissen aan belanghebbende.
5.3.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling heeft recht op backpay de belanghebbende die op 15 augustus 2015 in leven was. Op grond van het tweede lid van de Regeling hebben, indien de belanghebbende op of na 15 augustus 2015 is overleden, diens erfgenamen recht op backpay.
6. Aan de orde is allereerst de vraag hoe de rechtbank het bestreden besluit, dat is gebaseerd op de Regeling, dient te toetsen.
6.1.
Eiseres voert in dat verband aan dat sprake is van een morele verplichting tot het toekennen van eenmalige uitkering. Gelet op de achtergrond van de totstandkoming van de Regeling en het niet bestaan van een recht op soldij richting de Nederlandse overheid voor KNIL-militairen die geen salaris hebben gekregen, is er uiteindelijk toch een Regeling gekomen. Op grond van de Regeling gaat het niet om een onverplichte genoegdoening, maar om een genoegdoening uit morele verplichting. Voorts voert eiseres aan dat de financiële verantwoording is opgenomen in de Begrotingswet, zodat er daarom een wettelijke grondslag is en er door de rechtbank vol kan worden getoetst.
6.2.
Verweerder stelt zich hierover op het standpunt dat het gaat om een onverplichte tegemoetkoming. De Regeling is niet gebaseerd op een wettelijke grondslag en er is sprake van een buitenwettelijke regeling, op grond waarvan de minister een grote mate van beleidsvrijheid heeft bij het bepalen wie onder welke voorwaarden in aanmerking komt voor een eenmalige uitkering. Voor de Regeling dient geld beschikbaar te zijn en een begrotingspost betekent niet dat er een wettelijke grondslag is voor de Regeling. Onder die omstandigheden dient de rechtbank het bestreden besluit terughoudend te toetsen, aldus verweerders gemachtigde ter zitting.
6.3.
De rechtbank acht voor beantwoording van de vraag welke toets zij dient te hanteren van belang dat – en dat is tussen partijen ook niet in geschil – de Regeling niet gebaseerd is op een wettelijke grondslag. Het gaat dus om een buitenwettelijke regeling waarbij aan een beperkte kring van belanghebbenden een eenmalige uitkering wordt toegekend. De eenmalige uitkering op grond van de Regeling betreft dus een onverplichte tegemoetkoming. Voor dat oordeel is van belang dat uit de toelichting bij de Regeling blijkt dat het gaat om een op morele gronden gebaseerde finale financiële genoegdoening aan hen die als ambtenaar of militair tijdens de Japanse bezetting van Nederlands-Indië geen dan wel niet volledig salaris hebben ontvangen. Het voorgaande komt erop neer dat verweerder hierbij een grote mate van beleidsvrijheid toekomt om te bepalen wie er onder welke voorwaarden voor een eenmalige uitkering op grond van de Regeling in aanmerking komt. Dit brengt met zich dat de rechter bij de behandeling van een beroep dat tegen een concreet genomen besluit is ingesteld, met terughoudendheid dient te toetsen of de Regeling een voldoende deugdelijke grondslag vormt voor het besluit. De ter zitting naar voren gebrachte stelling dat de rechtbank vol dient te toetsen, slaagt niet. Voor dat oordeel is van belang dat de omstandigheid dat de financiële verantwoording is opgenomen in de Begrotingswet nog niet betekent dat daarmee een wettelijke grondslag voor de Regeling is ontstaan. Vorenbedoelde toetsing is in beginsel beperkt tot de beantwoording van de vraag of, tenzij er anderszins strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, verweerder in redelijkheid tot zijn oordeel heeft kunnen komen.
7. Vervolgens ligt ter beoordeling voor of verweerder de aanvraag van eiseres om een eenmalige uitkering op goede gronden heeft afgewezen.
Om in aanmerking te komen voor een eenmalige uitkering, geldt als voorwaarde dat de belanghebbende – in dit geval de vader van eiseres – op 15 augustus 2015 nog in leven moest zijn geweest. Deze voorwaarde en de toepassing ervan worden onder meer door eiseres ter discussie gesteld.
8. De Regeling dateert van 16 december 2015. De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting toegelicht dat in november 2015 na overleg overeenstemming is bereikt met het Indisch Platform over de voorwaarden van de Regeling om in aanmerking te kunnen komen voor een eenmalige uitkering. In dat overleg is ook bepaald dat voor het vaststellen van de groep rechthebbenden het omslagpunt komt te liggen op de datum van 15 augustus 2015. Belanghebbenden die op die datum nog in leven waren kunnen in aanmerking komen voor de eenmalige uitkering en belanghebbenden die vóór die datum zijn overleden, niet. De keuze voor deze datum in het verleden is een symbolische, te weten 70 jaar na de capitulatie van Japan. Uit die keuze volgt dat erfgenamen van deze personen alleen voor een eenmalige uitkering in aanmerking komen, indien de overlijdensdatum is gelegen op of na 15 augustus 2015 (artikel 3, tweede lid, van de Regeling).
9. Uit de Regeling blijkt dat de doelgroep is beperkt tot de eerste generatie, namelijk de ambtenaar of militair die in dienst was van het Nederlands-Indisch Gouvernement gedurende de Japanse bezetting. De erfgenamen zijn geen zelfstandige doelgroep. De rechtbank acht dit niet onredelijk. Uit de toelichting bij de Regeling en de hierna onder 13.3 genoemde brieven blijkt dat dit ook de insteek is geweest bij de totstandkoming van de Regeling.
10. Gelet op de te hanteren terughoudende toetsing, dient de rechtbank de door de materiële wetgever (minister) gemaakte keuze voor de datum van 15 augustus 2015 in beginsel te respecteren. Dit uitgangspunt lijdt uitzondering indien aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van de Regeling zodanige ernstige gebreken kleven dat deze Regeling om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten.
11. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geding is dat de vader van eiseres, [naam vader] , is overleden vóór 15 augustus 2015. Reeds hierom wordt niet voldaan aan het bepaalde in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling. Omdat de vader van eiseres op 15 augustus 2015 niet meer in leven was, is de Regeling ook niet van toepassing op eiseres als erfgenaam. Op grond van de in de Regeling opgenomen voorwaarden komen erfgenamen van belanghebbenden alleen in aanmerking voor een eenmalige uitkering als de belanghebbende, in dit geval de vader van eiseres, op 15 augustus 2015 nog in leven was. Die situatie doet zich hier niet voor.
12. Eiseres voert aan dat sprake is van een ongeoorloofde ontneming van eigendom als bedoeld in artikel 14 van Pro de Grondwet en artikel 1 van Pro het EP. Zij stelt daartoe dat uit de toelichting op de Regeling valt op te maken dat het gaat om een financiële tegemoetkoming aan hen die als ambtenaar of militair geen dan wel niet volledig salaris hebben ontvangen. Op grond van de Regeling is sprake van een rechtens afdwingbare verbintenis, omdat de compensatie is vastgelegd in een algemeen verbindend voorschrift.
12.1.
Verweerder stelt zich hierover op het standpunt dat geen sprake is van een ongeoorloofde ontneming van eigendom als bedoeld in artikel 1 van Pro het EP. Voor het ontnemen van het eigendomsrecht moet eerst het recht of economisch belang vaststaan. Het gaat in dit geval om de vader en niet om eiseres zelf. Eiseres is geen salaris misgelopen, zodat zij daaraan geen gerechtvaardigde verwachting heeft kunnen ontlenen dat zij recht had op het niet aan haar vader uitbetaalde salaris, aldus verweerders gemachtigde ter zitting.
12.2.
De rechtbank is van oordeel dat van het ongeoorloofd ontnemen van eigendom in dit geval geen sprake is. Voor dat oordeel is van belang dat eiseres geen aanspraak heeft uit een natuurlijke verbintenis ten aanzien van haar vader op een eenmalige uitkering. De uitkering heeft immers geen directe relatie met de omvang van de achterstallige salarissen. Nu eiseres als erfgenaam geen recht heeft op een eenmalige uitkering en daarmee evenmin een aanspraak zoals zij voorstaat, wordt het eigendomsrecht van eiseres niet ongeoorloofd ontnomen. Nu geen sprake is van ‘eigendom’, is immers ook geen sprake van een ongeoorloofde ontneming van eigendom. Het beroep van eiseres op artikel 1 van Pro het EP en artikel 14 van Pro de Grondwet faalt dan ook.
13. Eiseres voert verder aan dat de in de Regeling opgenomen datum van 15 augustus 2015 om in aanmerking te komen voor een eenmalige uitkering in strijd is met het verbod op leeftijdsdiscriminatie van artikel 1 van Pro de Grondwet. Nu de datum van overlijden een voorwaarde is voor het ontstaan van het recht op een eenmalige uitkering, wordt daarmee onderscheid gemaakt naar leeftijd. Een nadere motivering voor de rechtvaardiging voor het gemaakte onderscheid is volgens eiseres in het bestreden besluit niet gegeven.
13.1.
Verweerder stelt zich hierover op het standpunt dat van discriminatie van erfgenamen dan wel leeftijd geen sprake is, enkel omdat de toepassing van de Regeling afhankelijk is van de datum van overlijden van de belanghebbende. Een overlijdensdatum is geen kenmerk of eigenschap van personen.
13.2.
De rechtbank is van oordeel dat het gemaakte onderscheid tussen de personen die wel en die niet meer in leven zijn op 15 augustus 2015 en de daarmee samenhangende aanspraak op de uitkeringsregeling, geen (indirect) onderscheid is op grond van leeftijd. Het gaat in dit geval om een onderscheid dat niet uitdrukkelijk is genoemd in artikel 1 van Pro de Grondwet.
Dit betekent dat redelijke en objectieve gronden voor het gemaakte onderscheid al aanwezig worden geacht, wanneer, bij een nog marginalere toetsing dan gebruikelijk, sprake is van beleidskeuzen die binnen de redelijkheidsgrenzen liggen. Anders dan eiseres betoogt, is van indirecte discriminatie dan ook geen sprake.
13.3.
Bij het voorgaande overweegt de rechtbank dat uit diverse (kamer)stukken blijkt dat de Nederlandse regering heeft erkend dat regelingen met betrekking tot de achterstallige salarissen van militairen en ambtenaren in dienst van Nederlands-Indië, de zogenaamde backpay, en de regelingen met betrekking tot de geleden oorlogsschade te lang op zich hebben laten wachten. Voorts blijkt daaruit dat de regering heeft geconstateerd dat een integrale oplossing voor de Indische kwestie, die zowel door het kabinet als door het Indisch Platform kon worden geaccepteerd en voluit kon en zou worden verdedigd naar zijn gehele achterban, vooralsnog niet mogelijk bleek. Verder heeft de regering meegedeeld dat het Indisch Platform akkoord gaat om het punt van de backpay op korte termijn gezamenlijk tot een definitieve oplossing te brengen, waarmee dit dossier kan worden gesloten. Dit ook vanuit het besef dat de zeer hoge leeftijd van de doelgroep vraagt om een snelle en passende afronding – 70 jaar na de capitulatie van Japan. Ook vanuit het besef van de inmiddels zeer hoge leeftijd van de doelgroep, heeft men uiteindelijk tot een snelle, passende afronding willen komen. Hiertoe heeft de regering, in overleg met het Indisch Platform, besloten tot het toekennen van een eenmalige uitkering van € 25.000,00, als morele genoegdoening. De rechtbank wijst in dat verband op onder meer de brieven aan de Tweede Kamer van
12 januari 2007 (kamerstukken II 2006/07, 20 454, nr. 82), 28 april 2011 (kamerstukken II 2010/11, 20 454, nr. 103), 12 oktober 2015 (kamerstukken II 2015/16, 20454, nr. 113) en
3 november 2015 (kamerstukken II 2015/16, 20 454, nr. 115) van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en de toelichting bij de Regeling.
13.4.
In het licht van deze overwegingen, kan van de gemaakte afbakening van uitkeringsgerechtigden niet worden staande gehouden dat hiervoor redelijke en objectieve gronden ontbreken. De rechtbank begrijpt dat de afwijzing van de aanvraag om een eenmalige uitkering in dit geval onrechtvaardig aanvoelt, omdat de afwijzing is gebaseerd op een arbitrair gekozen peildatum. Echter, gelet op de doelstelling van de Regeling en de beoogde doelgroep daarvan, is deze keuze in overleg met het Indisch Platform weloverwogen gemaakt en niet in strijd met het verbod op leeftijdsdiscriminatie als bedoeld in artikel 1 van Pro de Grondwet. Hoewel de keuze voor een eerdere peildatum denkbaar was geweest, kan de keuze voor de peildatum van 15 augustus 2015 niet als (kennelijk) onredelijk worden beschouwd. De beroepsgrond slaagt niet.
14. Nu de Regeling niet gebaseerd is op een wettelijke grondslag, kan een gelijkstelling met erfgenamen van militairen in Nederlandse dienst om die reden niet met vrucht worden gemaakt. Van ongelijke behandeling van gelijke gevallen is dan ook geen sprake.
15. Omdat de vader van eiseres al was overleden vóór de peildatum wordt niet voldaan aan de voorwaarden om voor een eenmalige uitkering in aanmerking te komen op grond van de Regeling. Dit betekent dat verweerder de aanvraag van eiseres op goede gronden heeft afgewezen.
16. De rechtbank is van oordeel dat eiseres terecht heeft aangevoerd dat de hoorplicht is geschonden. Hierbij acht de rechtbank van belang dat het in dit geval gaat om een uiterst gevoelige kwestie. Juist in het licht daarvan had het in dit geval in de rede gelegen om eiseres voor een hoorzitting uit te nodigen, zodat zij haar standpunten over de Regeling en de daarin opgenomen voorwaarden voor het voetlicht had kunnen brengen en zij het gevoel had gehad over deze voor haar gevoelige kwestie te zijn gehoord. Dit betekent dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is genomen. De rechtbank ziet echter aanleiding om dit gebrek aan het bestreden besluit met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb te passeren, aangezien aannemelijk is dat eiseres daardoor niet is benadeeld. Hiervoor is van belang dat eiseres de gelegenheid heeft gehad om in beroep gronden tegen het bestreden besluit te formuleren, alsmede dat de gemachtigde van eiseres zijn standpunten naar voren heeft kunnen brengen.
17. Het beroep is ongegrond.
18. Gelet op wat onder 16 is overwogen, ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 990,-;
- bepaalt dat verweerder het door eiseres in beroep betaalde griffierecht van € 46,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.G. Wijtsma, voorzitter, mr. H. van der Werff en
mr. H. Pieffers, leden, in aanwezigheid van mr. E.A. Ruiter, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 augustus 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.